CC BY
168
Философия, социология, политология
УДК 35.082.4 (470.45) М.Ю. Болдина*
Управление карьерой государственных гражданских служащих: проблемы и перспективы (на примере Волгоградской области)
В статье приводятся результаты авторского социологического исследования, посвященного выявлению факторов карьерного продвижения на государственной гражданской службе, проведенного в федеральных и региональных органах исполнительной власти Волгоградской области в 2010-2011 гг.
Ключевые слова: служебная карьера, социальные ценности, эмпирическое социологическое исследование, государственные служащие, факторы карьеры.
M.Y. Boldina*. Career Management of Civil Servants: problems and prospects (by the example of the Volgograd Region). The article presents the results of original sociological study on the identification of factors for career advancement in the civil service, conducted in the federal and regional bodies of executive power of the Volgograd region in 2010-2011.
Keywords: career, social values, an empirical sociological study, civil servants, career factors.
Исследование особенностей развития карьеры государственных служащих требует выбора максимально корректной исследовательской стратегии. Объясняется это тем, что предмет исследования окутан серией социальных мифов. Многочисленные мониторинги общественного мнения по вопросу отношения населения к деятельности органов власти и управления позволяют вскрыть множество стереотипов массового сознания в отношении этого вопроса, тогда как механизмы рекрутирования управленческих кадров, мотивы деятельности самих служащих остаются неизученными. В этой связи наиболее ценная социологическая информация может быть получена главным образом при исследовании особенностей развития карьеры от самих служащих.
В целях выявления социальных факторов развития карьеры государственных служащих в 2010-2011 гг. в Волгоградской области было проведено комплексное социологическое исследование. На выявление инструментальных ценностей было направлено анкетирование государственных служащих. Респондентам была предложена анкета, содержащая вопросы, направленные на выявление приоритетных социальных ценностей, и вопросы, касающиеся развития индивидуальной карьеры респондента. В опросе приняли участие 220 респондентов, 150 из них - государственные служащие, 70 -муниципальные служащие [1, с. 18]. Результаты анкетного опроса позволяют определить общие черты развития карьеры государственных служащих. В ответах на вопрос о факторах, которые в ближайшем будущем смогут определять служебное положение экспертов, лидировал профессионализм (54 %), 41 % опрошенных отметили исполнительность, а 24 % - «полезные» знакомства и родство. При оценке «скорости» продвижения по служебной лестнице наиболее распространенным стал ответ «реже одного раза в пять лет», его выбрали 26 % респондентов.
Для определения специфических факторов, влияющих на развитие карьеры государственных служащих, была проведена кросстабуляция между скоростью карьерного продвижения и качествами, присущими респондентам. Эксперты были условно разделены на обладателей высокого показателя скорости карьеры (позиции «один раз в год» и «один раз в два года»), среднего (позиции «один раз в три года» и «один раз в пять лет») и низкого (позиция «реже одного раза в пять лет») показателя.
Среди респондентов, отличающихся высокой скоростью развития карьеры, приблизительно равными по значимости факторами карьеры отмечены профессионализм, умение поддерживать неформальные отношения с «нужными» людьми, исполнительность, «полезные» знакомства, родство, социальное происхождение, умение улавливать, выражать и защищать интересы людей. Для респондентов, продвижение которых по карьерной лестнице не слишком быстрое, значительным перевесом обладают такие факторы, как профессионализм (62 %) и исполнительность (40 %). На полезные знакомства и родство надеется значительно меньшая доля респондентов, по сравнению
* Болдина, Марина Юрьевна, преподаватель кафедры философии и социологии Волгоградского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, кандидат социологических наук, E-mail: koma34@mail.ru
* Boldina, Marina Yurievna, lecturer of philosophy and sociology of the Volgograd branch of the Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation, Candidate of Social Sciences, E-mail: koma34@mail.ru
© Болдина М.Ю., 2013
с первой группой. И для государственных служащих с низкой скоростью развития карьеры профессионализм (68 %) и исполнительность (58 %) становятся главными факторами, дающими, по их мнению, шанс на карьерное продвижение. Приведенные результаты свидетельствуют о том, что «полезные» социальные связи и происхождение являются главным фактором карьерного успеха на государственной службе, и этот результат вполне соотносим с устоявшимися представлениями о государственной службе как профессиональной деятельности. Однако менее предсказуемым выглядит тот факт, что для весомой доли респондентов с высокой скоростью карьерного развития определяющим фактором роста признается умение устанавливать неформальные отношения с «нужными» людьми или умение улавливать, выражать и защищать интересы людей. Это позволяет выявить специфическую группу государственных служащих, которую условно можно обозначить как «селфмейкеры». Эти служащие, по-видимому, не обладают надежным покровительством в государственном органе, однако имеют способности нарабатывать социальные связи. Таким образом, эта группа качественно отличается не только ценностным набором, но и способом достижения целей [1, с. 127-130].
Ответы на вопросы «карьерного» блока анкеты позволяют констатировать наличие черт клановой организационной культуры на государственной службе, которая, однако, помимо традиционных каналов рекрутирования, имеет «боковой вход» для лиц, способных к этой системе достаточно эффективно адаптироваться. В связи с необходимостью конкретизации общих положений, обозначенных по результатам анкетного опроса, в 2011 г. была проведена серия глубинных экспертных интервью. В роли внешних экспертов выступили два кандидата наук, сфера научных интересов и практической деятельности которых связана с государственной службой. «Взгляд изнутри» на особенности карьеры представлен данными, полученными в ходе интервью с государственными служащими, замещающими должности разного уровня (от специалиста до руководителя).
Проведенное исследование было ориентировано на выявление ряда социологических показателей: 1) понимание сущности государственной службы; 2) факторы, определяющие продвижение по служебной лестнице; 3) личностные качества, способствующие продвижению в должности; 4) влияние карьерного роста на значимые сферы жизнедеятельности; 5) возможности и перспективы карьерного роста на государственной службе.
Результаты интервью позволяют выделить специфические черты государственной службы, которые оказывают прямое или косвенное влияние на построение служебной карьеры. Первой такой чертой является приоритет неформальных отношений над формальными. Эта выявленная особенность соотносится с количественными данными о том, что наиболее действенными каналами продвижения служат протекция и умение налаживать неформальные социальные контакты. Более того, по мнению экспертов, эти каналы очень часто переплетаются. Сама протекция на государственной службе имеет свою специфику: она не обязательно подразумевает родственные связи, это может быть просто неформальное знакомство (однокурсники, одноклассники, соседи по даче), т.е. здесь велика роль случайного фактора, нужно оказаться «в нужное время в нужном месте». Это та система, где неформальные отношения могут в один прекрасный момент формализоваться. С переходом на государственную или муниципальную службу из других сфер деятельности на первом этапе люди быстро теряют иллюзии: бытует представление, что в сфере государственной и муниципальной службы существует наиболее упорядоченная система отношений, на практике система более разреженная, аморфная, нежели это выглядит со стороны. Второе, что меняется, это отношение к социальным связям: государственная служба - это корпорация, в которой большинство вопросов решается на неформальном уровне. Человек должен решить, включаться в эту систему игры или из этой системы уходить. Вырабатывается подход деления людей на «полезных», «не очень полезных» и «совершенно бесполезных», соответственно количество контактов «для души» уменьшается, они начинают осуществляться по большей части с полезными людьми.
Повышение статуса государственного служащего, по мнению внешних экспертов, сегодня не имеет того веса, который оно имело в советское время или даже десять лет назад. Это связано с тем, что повышение статуса, как правило, недолговременно и не гарантирует стабильности. Продолжительность времени пребывания в должности средних и крупных руководителей составляет в среднем 2-4 года. На сегодняшний день безопаснее, а иногда и экономически выгоднее, замещать «вторые» должности, чем «первые», т.е. на должности заместителя председателя какого-либо областного комитета опытный толковый специалист, обладающий известной долей адаптивности, может пребывать порядка десяти лет при разных председателях комитета, тогда как в случае его повышения до должности председателя и последующего смещения обратный путь на должность заместителя председателя ему будет закрыт.
Снижение авторитета государственной службы усугубляется и вследствие объективных фактов, получающих широкую огласку. Один из экспертов указал на это вполне однозначно: «Система государственной власти очень сильно ослабевает. Ну, не говоря уже о том, что влияет деморализующе и на систему в целом, и на общественное мнение, т.е. это постоянные коррупционные скандалы, "посадки" и прочее. Естественно, что если любой руководитель рассматривается в прессе, в широком общественном мнении и в самой системе государственной службы как потенциальный "кандидат на нары", то, соответственно, о какой весомости повышения статуса может вестись речь?» [1, с. 138-139]. Однако влияние критики на карьеру государственного служащего весьма специфично. Критика публичной деятельности стала нормой жизни: критикой изобилуют сообщения СМИ, «кухонные разговоры», «лавочная болтовня», но эта критика, по выражению З. Баумана [2, с. 126], оказывается «беззубой», неспособной нанести какой-либо вред критикуемому явлению или лицу. Бауман связывает эту особенность со спецификой самого трансформирующегося общества поздней
Философия, социология, политология
модернити: «Современное общество придало "открытости для критики" совершенно новый смысл и изобрело способ мириться с критическими мыслями и действиями, оставаясь при этом незатронутым последствиями такого смирения и выходя целым и невредимым из всех проверок и испытаний, порождаемых политикой такой открытости» [2, с. 126].
Интересным аспектом является рассмотрение взаимосвязи карьерного роста с изменением уровня уважения к государственным служащим со стороны экспертного сообщества. На вопрос: «С продвижением по карьерной лестнице знакомого Вам государственного служащего Вы стали его уважать больше или меньше?» - эксперты чаще всего пускались в пространные рассуждения о том, что уважение к человеку не связано с его должностью и не должно ею определяться. Однако, получив карьерное продвижение, государственный служащий своей эффективной деятельностью в рамках новой должности может заслужить большее уважение, которое будет связано не с самой должностью, а с реализуемыми функциями. При этом на уточняющий вопрос экспертам, могут ли они вспомнить конкретные примеры, когда это (рост уважения с ростом должности) произошло, эксперты дали отрицательный ответ.
Мотивы поступления на государственную службу, в соответствии с оценками экспертов, можно подразделить на первичную (для людей, приходящих на нее впервые или переходящих из других сфер деятельности) и вторичную (для тех, кто решает остаться в сфере государственной службы, ознакомившись с ее спецификой и приобретя определенный опыт). Для первых побудительными мотивами выступают: нормированный рабочий день, стабильная заработная плата, стабильность служебного положения. Но, как выше было отмечено, это иллюзии, которые рушатся в первые несколько месяцев пребывания в должности. Дальнейшим аттрактором или мотивом остаться на государственной службе является возможность работать, не отвечая за результат. Оценка деятельности государственного служащего производится не по критерию эффективности выполнения функций, а по степени лояльности, близости к руководству. И эта черта, по мнению экспертов, не является спецификой государственной службы, а проявляется во всех сферах. Более того, государственная служба не может развиваться независимо от общих социальных тенденций, в частности, отсутствия научно обоснованных принципов работы с кадрами: повсеместно, кроме личных знакомств не существует гарантированного механизма управления личной карьерой.
Таким образом, результаты исследования дают основание заключить, что государственная служба не является специфическим видом профессиональной деятельности, это такая же сфера, где люди работают за зарплату. Однако привлекательность служебной деятельности, в отличие от других сфер, состоит не столько в экономических выгодах, сколько в неофициальных привилегиях, получаемых от возникающих на службе социальных связей. Государственная служба давно перестала быть стабильным местом работы, поэтому головокружительная служебная карьера чаще всего представляет собой достаточно авантюрный проект с непредсказуемым финалом. Также интересным выводом является замечание о том, что государственная служба не обладает специфическими чертами, а является отражением значимых процессов того общества, подсистемой которого она (эта служба) является [3, с. 117].
Подводя итоги, можно выделить ряд особенностей российских государственных служащих как социально-профессиональной группы:
1) ориентация на внутрикорпоративное взаимодействие и ограничение внешних взаимодействий;
2) наличие достаточно жестких барьеров для входа и выхода из группы;
3) приоритет неформальных отношений в группе над формальной регламентацией;
4) отсутствие стабильности в служебных отношениях, определение их личностным фактором [1, с. 146].
Первая из выявленных особенностей является главным препятствием к осуществлению власти
номинации. Язык выступает в роли всеобщего интерпретатора и наполняет социальное пространство смыслами [4, с. 39]. Внутрикорпоративный язык управляющей подсистемы должен транслировать значимые смыслы управляемой подсистеме. В силу того, что условием успешного конструирования реальности агентами политического поля является совпадение внутрикорпоративных и транслируемых ценностей, замкнутость группы чиновников не позволяет этой группе репрезентировать свой вариант видения мира для управляемой подсистемы. Таким образом, ограниченность символического капитала государственных служащих сферой внутреннего взаимодействия является одной из причин дистанцирования власти от общества.
Замкнутость группы порождает еще один блок проблем. В частности, протекционизм на государственной службе блокирует возможности создания условий для автономии, политической нейтральности и самостоятельности служебной деятельности, а отсутствие детально проработанных санкций и ответственности служащих и за нарушение этических и ценностных норм не создает стимула для их усвоения и интериоризации [1, с. 146].
Приоритет неформальных отношений в группе над формальной регламентацией является чертой, которая подрывает сами основания государственной службы как бюрократической (в веберовском [5, с. 666] смысле слова) системы. Разумеется, социальную систему нельзя рассматривать так, как будто в ней нет человека с его волей и интересами. Но если воля и интерес частного лица из сферы частной жизни перемещается в сферу служебную, то это порождает порочную ориентацию на внутрикорпоративную пользу, в ущерб пользе того общества, потребности которого она призвана удовлетворять, что и было выявлено в результате эмпирического исследования.
Нестабильность отношений на государственной службе можно рассматривать как проявление тенденций общества поздней модернити, о которых писал З. Бауман [2]. Функциональный подход к человеку, признание его «потенциально излишним» и «принципиально заменимым» приводит к тому, что снижается ценность служащего как личности, интерес представляет его трудовая функция. Это характеристика государственной службы несет в себе противоречие: с одной стороны, коллективистские
начала, проявляющиеся в создании микросоюзов в рамках органа, с другой стороны, индивидуализм, состоящий в том, что сеть неформальных отношений уже не гарантирует ни успеха, ни стабильности.
Предлагаемые пути нейтрализации выявленных проблем можно подразделить на административно-управленческие и социологические. Последние, с авторской точки зрения, более действенны, поскольку предполагают трансформацию оснований общественной системы, тогда как административные механизмы всегда носят локальный характер и представляют собой корректировку последствий, но не причин. Однако социологические пути не имеют конкретных механизмов внедрения, их невозможно реализовать при помощи принятия закона, например, т.к. они завязаны на ментальности и системе ценностей, на смену которых требуется срок жизни не менее одного поколения. Поэтому они представляют собой лишь теоретические выводы о том, какие тенденции могли бы изменить сложившееся положение. Первой такой тенденцией является рост объема социальной мобильности во всех сферах общества. Это и горизонтальная, и вертикальная мобильность. Государственная служба в настоящем исследовании определена как крайне немобильная система, однако она полностью отражает общие тенденции развития всей социальной системы. Таким образом, рост мобильности может открыть дополнительные возможности карьерного развития на государственной службе, что повлечет за собой приток новых кадров.
Трансформация понимания сущности государственной является второй желательной социальной тенденцией. В историческом развитии представлений о государственной службе как 1) о службе государю; 2) о службе государству; 3) о службе народу, российское общество «застряло» на первой стадии. Изменилось представление о «государе», теперь в его качестве выступает вышестоящее руководство любого уровня, лояльность которого является основной целью служебной деятельности, т.к. эта лояльность и определяет карьерный успех. Третьей социальной тенденцией, способной повысить эффективность деятельности государственной службы является распространение в сфере государственной службы ценностного набора селфмейкеров. Эта незначительная на сегодняшний день группа служащих обладает качеством пассионарности, столь необходимым современным чиновникам.
К административно-управленческим мерам повышения эффективности управления карьерой государственного служащего как функции общественной системы можно отнести элементы кадровой политики в широком смысле. Первая рекомендация касается системы подготовки кадров. В рамках компетентностного подхода к образованию упор должен делаться на формирование общекультурных компетенций и соответствующие социально-гуманитарные дисциплины. Это связано с тем обстоятельством, что, по результатам исследования, культурный капитал занимает в рассмотренном политическом поле последнее место по значимости, однако именно общекультурные компетенции формируют навыки мышления и работы с информацией, необходимые для решения нетривиальных задач.
В сфере управления карьерой государственного служащего выявляется дефицит действенных механизмов ротации кадров. Вторая рекомендация автора состоит в том, что акцент должен делаться на горизонтальной карьере, т.к. новый опыт и новые навыки, приобретаемые в смежной сфере деятельности, повышают уровень профессионализма служащего, а необходимость обучения препятствует рутинизации процесса исполнения функциональных обязанностей, что сохраняет мотивацию сотрудника на достаточно высоком уровне.
Третья из предлагаемых рекомендаций связана с необходимостью трансформации клановой организационной культуры в партнерскую. Это обеспечит расширение возможностей подчиненных для проявления инициативы и повысит степень ответственности служащих за результат своей деятельности, что, опять же, может способствовать преодолению мотивационного кризиса, наблюдаемого на государственной службе. Комплексная реализация указанных мероприятий преследует две взаимоувязанные цели. С одной стороны, она приведет к повышению удовлетворенности служебной деятельностью среди самих служащих, с другой, повысит эффективность функционирования системы государственного управления за счет соответствующей требованиям времени кадровой политики, а это, в свою очередь, повысит уровень доверия и лояльности населения к деятельности государственной службы как социальному институту [1, с. 149].
Список литературы
1. Корнеева, М. Ю. Влияние социальный ценностей на служебную карьеру российских государственных служащих: региональный аспект : дис. ... канд. социол. наук. - Волгоград, 2012. - 229 с.
2. Бауман, З. Индивидуализированное общество. - М.: Логос, 2005. - 390 с.
3. Корнеева, М. Ю. Карьера государственного служащего в оценках экспертов // Общественные отношения в условиях становления гражданского общества : материалы всероссийской научно-практической конференции, Волгоград, 9-10 ноября 2010 г. - Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2010. - С. 111-117.
4. Болдин, С. Ю. Язык как поле реализации властных стратегий в культуре // Московское научное обозрение - 2011. - № 4. - С. 38-39.
5. Вебер, М. Избранные произведения. - М.: Прогресс, 1990. - 808 с.
Literature
1. Korneeva, M. Y. Vliyanie sotsialnyiy tsennostey na sluzhebnuyu kareru rossiyskih gosudarstvennyih sluzhaschih: regionalnyiy aspekt : dis. ... kand. sotsiol. nauk. - Volgograd, 2012. - 229 s.
2. Bauman, Z. Individualizirovannoe obschestvo. - M.: Logos, 2005. - 390 s.
3. Korneeva, M. Y. Karera gosudarstvennogo sluzhaschego v otsenkah ekspertov // Obschestvennyie otnosheniya v usloviyah stanovleniya grazhdanskogo obschestva : materialyi vserossiyskoy nauchno-prakticheskoy konferentsii, Volgograd, 9-10 noyabrya 2010 g. - Volgograd: Izd-vo VolGU, 2010. - S. 111-117.
4. Boldin, S. Y. Yazyik kak pole realizatsii vlastnyih strategiy v kulture // Moskovskoe nauchnoe obozrenie - 2011. - # 4. - S. 38-39.
5. Veber, M. Izbrannyie proizvedeniya. - M.: Progress, 1990. - 808 s.
