CC BY
205
УДК: 334 ББК: 65.011
Жирнова Л.М., Васильев А.Н., Щукина А.Я.
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ МЕТОДЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕХАНИЗМА ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ
ZhirnovaLM., VasilyevA.N., SchykinaA. Y.
ECONOMIC METHODS OF REGULATION MECHANISMS OF ENVIRONMENTAL
Ключевые слова: рынок, регулирование, экстерналии, рыночный механизм, издержки, природопользование, собственность, ответственность, субсидии.
Keywords: market regulation, externalities, market mechanism, the costs of natural resources, property, liability, subsidies.
Аннотация: в статье исследуются методы регулирования природопользования с точки зрения рынка и его составляющих. Рассмотрены аспекты формирования нового рынка природных ресурсов.
Abstract:the article explores methods of environmental management from the point of view of the market and its constituents. The aspects of the formation of a new market of natural resources.
Рыночная экономика обусловливает появление новых акцентов в системе экономического стимулирования. Усиление хозяйственной самостоятельности
государственных предприятий, признание равноправия разных форм собственности, включая частную, развитие
негосударственного сектора экономики, в том числе системы коммерческих банков, приводит к переориентации управления от преимущественно административных к экономическим и административно-экономическим методам. Государство перестает быть единственным субъектом управления, который под прикрытием обеспечения приоритета государственных интересов мог игнорировать интересы регионов, отдельных предприятий, граждан и т.д. Расширение экономических возможностей субъектов хозяйствования и управления в переходный период создает предпосылки создания эффективного экономического механизма
природопользования.
На этапе перехода к рыночной модели хозяйствования главным элементом экономического механизма
природопользования становится ценовое, или налоговое, регулирование. Все инструменты ценового регулирования,
используемые у нас в хозяйственной практике, можно условно подразделить на поощрительные (льготное
налогообложение, льготное кредитование и субсидирование природоохранных
проектов, дотации на приобретение экологического оборудования,
премирование по результатам
природоохранной деятельности и т.п.), принудительные (ресурсные платежи, платежи за загрязнение, штрафы за превышение лимитов) и компенсационные меры (возмещение нанесенного ущерба, создание природоохранных фондов и другие).
По мере стабилизации экономики необходимо также постепенное освоение рыночных механизмов эколого-
экономического регулирования путем создания рынка разрешений (лицензий). Если сравнить диапазон применения экономических методов регулирования природопользования в странах с рыночной и государствах с переходной экономикой (Россия, Беларусь), то нельзя сказать о каком-то существенном нашем отставании, за исключением использования «чисто рыночных» рычагов, привязанных к высокоразвитой рыночной структуре всей экономики. А такие инструменты, как
экологические платежи, у нас нашли более широкое распространение. Однако о высокой эффективности применяемых в Беларуси экономических методов говорить пока не приходится, поскольку на их реализации сказывается общая кризисная социально-экономическая ситуация,
осложненная инфляцией. Все это ослабляет и деформирует стимулы, действенные в условиях функционирования стабильной экономики. Кроме того, используемые у нас экономические регуляторы недостаточно приспособлены к требованиям рыночных реформ. В рыночных условиях очень важно оптимальное сочетание ценовой и налоговой политики. Цены на продукцию и сырье, например, в отраслях минерально-сырьевого комплекса должны быть ориентированы на выгодность их получения из отходов, что следует подкреплять налоговыми льготами на продукцию, производимую из отходов, и экономией на платежах за загрязнение, если максимально возможное их количество улавливается и утилизируется.
Важно иметь в виду, что в условиях рыночной экономики экономические рычаги управления тесно связаны с административными. Административные методы как бы очерчивают область применения экономических механизмов, поскольку внедрение экологических платежей возможно лишь при жестко регламентируемой системе
государственных стандартов, которая нуждается в совершенствовании.
Необходимо и обновление многих нормативно-методических документов для определения показателей (эколого-экономического ущерба от загрязнения окружающей среды, экономической эффективности природоохранных
мероприятий и других), лежащих в основе установления экологических платежей, объемов природоохранного
финансирования, инвестиций в
экологическую сферу и так далее.
Использование экономических
механизмов только прямого
государственного регулирования ведет к "провалу" эколого-экономической
эффективности.
Однако выход экономики на траекторию устойчивого развития невозможен только за счет рыночных механизмов. Рыночная модель, как уже было показано выше, не может вывести на путь устойчивого эколого-экономического развития экономику. "Провалы" рынка в этом случае очевидны.
Важное качество рынка состоит в том, что он дает возможность обеспечить наилучшее использование различных ресурсов благодаря ценовым сигналам об их дефицитности. А вот реальные общественные издержки и выгоды использования экологических ресурсов через цены на ресурсы, складывающиеся на "экологических" рынках, подсчитать невозможно. В результате складывается неадекватная оценка дефицитных ресурсов, величин спроса и предложения, что дает заниженные стимулы для эффективного использования природных ресурсов и охраны окружающей среды.
В качестве причин "провалов" рынка в экологической сфере выделяются такие, как:
-экстерналии (внешние эффекты); отсутствие (заниженность) цен на природные блага и отсутствие таких рынков;
-общественные блага;
-трансакционные издержки;
-права собственности; неопределенность и
недальновидность.
Что касается экстерналий, то их невозможно адекватно учесть прежде всего в плане социальных издержек общества от деградации окружающей среды. Поэтому очевидны заниженные цены природных благ.
Трансакционные издержки также могут быть достаточно велики по отношению к ожидаемым выгодам (расходы, связанные с получением информации, ведением многосторонних переговоров, обеспечением соблюдения переговоров и так далее). И, если даже достигается соглашение, то деградация природы все равно продолжается.
Рыночная система не заинтересована производить общественные блага, поскольку их особенности противоположны
особенностям товаров индивидуального потребления. Эти крупные единицы неделимы, и на них не распространяются принципы исключения. Выгоды от общественных благ достаются обществу самим фактом производства таких благ.
Существенную проблему для рынка составляет неопределенность и
недальновидность. По своей природе рынок ориентируется на получение быстрых результатов, прибыли и не учитывает долгосрочные ущербы и выгоды.
Проблема экологической
"близорукости" рыночной экономики была сформулирована Ф. Энгельсом: "Не будем, однако, слишком обольщаться нашими победами над природой. Каждая из этих побед имеет, правда, в первую очередь, те последствия, на которые мы рассчитывали, но во вторую и третью очередь, совсем другие непредвиденные последствия, которые очень часто уничтожают значение первых". [1].
Итак, "провалы" рынка в экономической сфере показывают, что чисто рыночные регуляторы в использовании природы неэффективны.
Вместе с тем, очевидна неэффективность государственных
регуляторов в решении экологических проблем. Среди примеров неэффективной государственной политики можно выделить следующие:
- предоставление субсидий (на пестициды, энергию, воду для орошения и прочее);
- налоговую систему (стимулирование
экологодестабилизирующей деятельности в сельском хозяйстве, энергетике и прочее);
- контроль цен;
- экологодестабилизирующую внешнеторговую политику;
- непоследовательную реформу прав собственности;
- недостатки в управлении и мониторинга окружающей среды и так далее.
В обществе идет спор по поводу субсидий, в частности, на электроэнергию. К ним приходится прибегать из-за искажения цен на этот товар. Отмена
субсидий принудила бы всех экономить энергию и сократила бы местное атмосферное загрязнение, снизила бы выбросы углерода в некоторых странах на 20%, а во всем мире на 7%.
Несмотря на недостатки, роль государства в охране окружающей среды велика сейчас и будет нарастать в будущем. Опыт развитых стран последних двух-трех десятилетий показывает, что роль государства существенна в установлении различного рода нормативов, стандартов в охране окружающей среды. Ему принадлежит ведущая роль в осуществлении альтернативных вариантов решения экологических проблем, структурной перестройке экономики и другого. К настоящему времени во многих странах в охране окружающей среды сложился своеобразный симбиоз из административных и рыночных
механизмов. И поиск оптимальных эколого-экономических регуляторов продолжается. Готовой и хорошо функционирующей модели экономического механизма взаимодействия общества и природы в мире не существует, но очевидна необходимость балансировки государственного и рыночного подходов в зависимости от экологической ситуации, особенностей экономики и так далее.
Одним из первых экономистов, бросивших вызов свободномурынку как средству эффективного распределения ресурсов, был английскийэкономист А.С. Пигу. Он заострил внимание на недостатках рынка, которыепроявляют себя, если бизнес преследует только свои интересы, не заботясь обобщественных. Он писал, что только государство может установить обязательныеправила и использовать их для защиты воздуха и воды от опасности загрязнения. [2].
Таким образом, центральным звеном экономического механизма
природопользования на современном этапе является система платности, объединяющая платежи за природные ресурсы, выбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, а также штрафы и компенсационные выплаты по возмещению ущерба. Являясь важным инструментом
государственного регулирования, такая система должна экономически
стимулировать природоохранную
деятельность предприятий и обеспечивать формирование централизованных (местных, республиканских) источников
финансирования охраны и воспроизводства природных ресурсов.
Создание рынка природных ресурсов целесообразно в условиях их дефицитности и возможности получения значительных средств от их продажи. Это особенно актуально в условиях огромного природного богатства России и дефицита средств для его рационального использования и охраны. Цивилизованный рынок ресурсов может позволить активно вовлечь иностранный капитал в природоэксплуатирующие отрасли.
Создание бирж природных ресурсов, проведение аукционов, где на конкурсной основе российские и иностранные предприниматели могли бы покупать природные ресурсы, право на их разработку или аренды при жестком экологическом контроле и комплексной экологической экспертизе позволили бы существенно увеличить государственные и региональные доходы от природопользования.
Рынок природных ресурсов (прежде всего земли) должен предусматривать и создание ипотечной системы, что позволит владельцам ресурсов закладывать их для получения инвестиций в развитие производства.
Проблемы совершенствования
ценообразования в экономике и прежде всего в природоэксплуатирующих отраслях имеет важное значение для совершенствования природопользования. Можно выделить два аспекта этой проблемы. Во-первых, многие проблемы использования достижений научно-технического прогресса, внедрения малоотходных технологий наталкиваются на неэффективность ресурсосбережения при низких ценах на природные ресурсы. Оказывается гораздо более выгодным проводить ресурсорасточительную
политику и компенсировать отсталость технологий перепотреблением ресурсов. В этих условиях разумное повышение цен на
природные ресурсы, более полный учет экологического фактора в цене на продукцию природоэксплуатирующих отраслей стимулировали бы переход производителей в народном хозяйстве на режим ресурсосбережения.
Во-вторых, цена должна более полно учитывать уровень экологической безопасности продукции. Продукция, чистая в экологическом отношении, должна иметь более низкую цену и быть более предпочтительной для потребителя по сравнению с продукцией, производство которой связано с негативным влиянием на окружающую среду, или которая сама по себе представляет опасность для здоровья человека и природы в процессе потребления или в виде отходов. И здесь необходимо использовать механизм налогов на экологически опасную продукцию, наценок, субсидий и льгот для производителей и потребителей чистой продукции. Например, в сельском хозяйстве для производителей должно быть выгоднее использовать биологические средства защиты растений по сравнению с пестицидами, органические удобрения по сравнению с минеральными.
Важное значение для финансирования охраны природы играют внебюджетные экологические фонды. Главная цель формирования таких фондов - создание независимого от государственного бюджета централизованного источника
финансирования природоохранных нужд. Эти фонды создавались как поддерживающая финансовая структура, дополняющая государственные затраты на экологические цели.
Среди основных задач экологических фондов можно выделить:
- финансирование и кредитование программ и научно-технических проектов, направленных на улучшение качества окружающей среды и обеспечение экологической безопасности населения;
- мобилизация финансовых ресурсов на природоохранные мероприятия и программы;
- экономическое стимулирование рационального природопользования, внедрение экологически чистых технологий;
- содействие в развитии экологического воспитания и образования.
Источники формирования экофондов -в основном платежи предприятий за выбросы, сбросы загрязняющих веществ и размещение отходов; штрафные платежи за аварийное загрязнение; средства за возмещение экологического ущерба при нарушении природоохранного
законодательства предприятиями;
добровольные взносы. Как показывает практика, самый большой вклад в фонды вносят платежи за загрязнение окружающей среды (80-85%). Однако внебюджетные экологическим фонды прекратили свое существование.
Для реализации важнейших экологических целей, стоящих перед обществом, большое значение имеет формирование экологических программ. В зависимости от цели их реализация возможна на международном уровне, внутри отдельной страны, на региональном уровне. Программа представляет собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам комплекс мероприятий,
направленный на эффективное решение экологических проблем. Можно вспомнить грандиозные по затратам экологические программы в США по возрождению Великих Озер, японские экологические программы и так далее.
В реализации программ обычно значительную роль играет государство, так как необходимость быстрой концентрации значительных ресурсов, сложность проблемы и неопределенность
экономической эффективности делают целесообразным использование прямого регулирования при поддерживающей роли рыночных инструментов. В России федеральные целевые экологические программы необходимы для решения следующих проблем:
- выполнение международных обязательств (охрана озонового слоя, парниковые газы, сохранение биоразнообразия);
- охрана и рациональное использование конкретного вида природного ресурса;
- охрана особо ценных природных
объектов (озеро Байкал, речные системы, бассейны морей);
реабилитация зон экологического бедствия (Чернобыльская, Саяно-Шушен-ская зоны); целевые экологические научно-технические программы.
Большие перспективы имеет развитие рыночных механизмов продажи прав на загрязнение. Этот рынок сейчас активно формируется в США. Одним из важнейших принципов такого рынка - право на продажу различного рода выбросов и сбросов. Упрощенная схема такой торговли следующая. В рамках ограниченной территории вводится лимит на определенную сумму выбросов (сбросов) загрязняющих веществ. Данная сумма загрязнений не может быть превышена при новом строительстве. Эта система регулирования загрязнения получила красноречивое название "принцип пузыря".
В этих условиях вновь строящееся или реконструируемое предприятие, желающее расширить свое производство, попадает в рамки жестких экологических ограничений на возможности собственного увеличения загрязнения окружающей среды в регионе. Поэтому перед предприятием стоит выбор: создать надежную систему очистки у себя или купить право на дополнительное загрязнение у другого предприятия. Решающее влияние на выбор оказывает величина удельных затрат на очистку на самом предприятии и других производствах в регионе. Если затраты на удержание собственных загрязнений в рамках лимита более значительны, чем подобного рода затраты у соседнего предприятия, то оказывается выгодным заплатить соседу, чтобы тот усовершенствовал свои очистные системы и снизил свой объем загрязнения. В результате общая сумма загрязнений не увеличивается, а сумма расходов на охрану окружающей среды минимизируется. [6].
Создание механизма продажи прав на загрязнение возможно и на глобальном уровне. Например, введение "углеродного" налога создает массу проблем для промышленности развитых стран, которая уже практически исчерпала "дешевые" способы уменьшения выбросов. В этом отношении показательно предложение
немецких парламентариев о возможности России взять на себя часть обязательств Германии по связыванию углерода. Это достигается путем посадки леса на территории России за счет немецкой стороны. Стоимость всей программы 195,6 млрд евро. Ключевым моментом здесь является то, что лесоразведение в России обойдется Германии в 10 раз дешевле по сравнению с попытками решить проблему снижения выбросов углерода за счет технических мер на территории самой Германии. На первый взгляд такой довольно экзотический проект имеет под собой твердую экономическую основу и оценку экономической эффективности. По расчетам, для поглощения 1 млрд.т "немецкого" СО2 необходимы посадки леса на площади
1 млн.кв.км., что составляет 6% площади России.
В случае введения жестких ставок налогов на загрязнение можно ожидать широкого использования в мире таких покупок прав на загрязнение между различными странами, что будет благоприятствовать охране окружающей среды на глобальном уровне, борьбе с бедностью, так как такой механизм позволит осуществлять дополнительный приток финансовых ресурсов из развитых стран в развивающиеся, где борьба с загрязнениями гораздо менее капиталоемка. [11].
Пожалуй, самым старым и проверенным экономическим инструментом в охране окружающей среды является залоговая система или система "залог-возврат". Это хорошо знакомая всем система, когда покупая какой-нибудь товар, мы оплачиваем также дополнительную стоимость, которая затем возвращается к нам обратно. Возврат пустых бутылок, все более широко применяемый в различных странах, возврат израсходованных электрических батареек, различного рода пластиковых контейнеров и пр. Несмотря на простоту, данный механизм позволяет снизить поступление отходов в окружающую среду, в том числе и токсичных, сберечь значительные средства и ресурсы за счет утилизации.
Ведущим звеном в системе экономических регуляторов
природопользования в условиях рыночного хозяйства должны стать платежи за природные ресурсы.
Обеспеченность природными
ресурсами предопределяет условия развития не только регионов, где они локализованы, но и общества в целом, причем как ныне живущих, так и будущих поколений. Именно это обстоятельство обусловливает превращение природных ресурсов в объект централизованного государственного управления. Но есть и другое обстоятельство, порождающее необходимость делегирования государством части прав по распоряжению природными богатствами регионам и отдельным природопользователям - трудовым коллективам и гражданам, непосредственно работающим на земле.
С каждым годом все острее становится проблема ликвидации загрязнений окружающей среды в результате аварий и катастроф. Об их колоссальном эколого-экономическом ущербе свидетельствуют данные только по многочисленным авариям на нефтепроводах. Возможным
экономическим механизмом
предотвращения или смягчения
последствий аварий является экологическое страхование - страхование ответственности предприятий-источников повышенного риска за причинение убытков в вязи с аварией, технологическим сбоем или стихийным бедствием, приводящим к загрязнению окружающей среды.
Для формирования рынка
экологических услуг необходимо предоставить предприятиям-
природопользователям право выбора между осуществлением
ресурсовосстанавливающей деятельности (разведка запасов полезных ископаемых, лесовосстановление, мелиорация,
рекультивация земель и так далее) за счет собственных средств (включая средства ЭФ предприятия), кредитов или с привлечением для этих целей на возмездных началах специализированных организаций (на основе подрядного договора).
Одновременно нужно соответственно
уменьшать платежи предприятия-природопользователя в территориальные ЭФ.
Следует также разрешить торговлю лимитами вредных воздействий на окружающую среду между предприятиями, которым установлены эти лимиты, при обязательном условии соблюдения нормативов экологической безопасности (экологических императивов) на данной территории по всем лимитируемым показателям. Торговля лимитами вредных воздействий должна производиться под контролем местных природоохранных органов и при их участии в торговле путем выкупа (за счет средств территориальных ЭФ) части лимитов у предприятий-загрязнителей с целью финансового регулирования этого вида рынка экологических услуг. [7]. Образующиеся на рынке ставки платежей предприятиям за снижение их вредного воздействия на окружающую среду надо учитывать при определении субвенций предприятиям за такое снижение и условий кредитования их природоохранной деятельности.
Создаваемые страховые компании позволяют решить ряд экономических задач: компенсировать убытки,
образующиеся у застрахованного предприятия и третьих лиц в результате загрязнения окружающей среды; экономически стимулировать
предотвращение аварий за счет увеличения противоаварийных затрат со стороны страховой компании при уменьшении затрат самого страхователя; повысить эффективность использования денежных средств, концентрируемых в страховых фондах и так далее.
Впервые рыночное регулирование природопользования и охраны окружающей природной среды стало применяться в странах с преобладанием рыночной экономики. В отличие от административно-экономи-ческого регулирования рыночные отношения в экологии означают полную свободу предпринимателей заключать договоры между собой, самостоятельно принимать решения о взаимоотношениях с экологическими банками и биржами, перераспределять, перепродавать лицензии
на загрязнение. Государства всегда и везде ограничивают рыночные отношения. Это объясняется тем, что государство представляет и защищает интересы общества в целом, а предприниматели ориентируются прежде всего на свою выгоду.
В экономически развитых странах обычно выделяют следующие направления развития рыночных отношений в области экологии. Во-первых, проведение экономической оценки природных ресурсов и осуществление ценообразования с учетом экологических затрат. Во-вторых, создание рынка природных ресурсов, в частности, рыночной инфраструктуры, в том числе экологических банков для финансирования природоохранных программ, различного рода бирж, среди них - биржи прав на загрязнение, в качестве посреднических организаций. В-третьих, развитие экономической ответственности
причинителей вреда (применение штрафных санкций, для чего необходимо совершенствование методик по расчету экономического ущерба). В-четвертых, развитие системы оказания различных экологических услуг, к которым относятся, в частности, экологическое
консультирование, эколого-правовое
обслуживание, строительство
природоохранных сооружений,
сертификация предприятий, процессов производства и продукции, экологическое аудирование, экологическое воспитание и обучение.
Следует отметить, что в странах с развитой рыночной экономикой не удается эффективно решать экологические проблемы только рыночными методами, поэтому везде рыночные методы сочетаются с государственным
регулированием. Все методы в совокупности образуют организационно-экономический механизм обеспечения экологической безопасности,
природопользования и охраны окружающей природной среды.
Экологические ценности, и, в первую очередь, чистота окружающей среды, имеют важную особенность,
предопределяющую необходимость
централизованного управления
природоохранной деятельностью. Эти свойства, по сути, являются коллективно потребляемыми: в отличие от других ресурсов они либо доступны всем, либо недоступны никому. Невозможна собственность любого вида на экологические ценности как таковые, и не может существовать рынок, например чистого воздуха, подобный рынку нефти, автомобилей, капитала и так далее. Более того, конкурентная борьба на рынках традиционных товаров и услуг заставляет предпринимателей приносить в жертву экологические ценности, экономить на природоохранных затратах ради получения прибыли. Если в производстве и распределении традиционных товаров и услуг государственное регулирование должно быть направлено на повышение действенности рыночных механизмов и предотвращение социально нежелательных последствий "свободной игры" рыночных сил, то в охране природы "компетенция" рынка суживается до выбора наиболее экономичных и надежных средств достижения экологических императивов -социально необходимых уровней экологической безопасности. Установление же этих уровней, их динамики и распределения между реципиентами (группами населения, природными объектами), равно как и институциональное гарантирование выполнения экологических императивов, - задачи, решаемые с помощью директивных (административных) методов управления. Но эффективное решение этих задач возможно лишь при развитии специальных рыночных механизмов достижения экологических целей.
Экономической основой для начала развития рыночных методов регулирования природопользования и охраны природной среды в России явился переход к многообразию форм собственности, в том числе и на природные ресурсы. Развитие рыночного механизма в нашей стране и его государственного регулирования - задача долгосрочная.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Энгельс, Ф. Диалектика природы / Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 20. - С. 495-499.
2. Блауг, М. Экономическая мысль в ретроспективе.- М.: Дело ЛТД, 1994.
3. Моисеев, Н.Н. Быть или не быть... человечеству? - М.: МНЭПУ, 2002.
4. Гусев, А. и др. Особенности экономических оценок природопользования в условиях перехода к рынку. - М.: Экономика, 1992.
5. Капица, С. Парадоксы роста. Законы развития человечества. - М.:Альпины нон-фикшн, 2010. - 192с.
6. Щукина, А.Я. Теоретические основы устойчивого развития. - М.: NOTABENE, 2005. - 156с.
7. Щукина, А.Я. Экономическое развитие в условиях лимитированной окружающей среды. Материалы докторской диссертации.- М.: ВИЭМС, 2006.- 450с.
8. Акимова, Т.А., Мосейкин, Ю.Н. Экономика устойчивого развития. - М.: Экономика, 2009. - 495с.
9. Акимова, Т.А. Основы экономики устойчивого развития. - М.: Экономика, 2013-
332с.
10. Michael,B. Sauter. TheWorld's Most Resource-Rich Countries //24/7 WallSt, 2012.
11. Алимов, А.А., Стецко, Е.В. Вызовы глобализации и формирование международных институтов поддержания окружающей среды и развития //Общество. Среда. Развитие (TerraHumana), 2010. - № 3. - С. 51-55.
