CC BY
99
экономические критерии разграничения налоговых полномочий между бюджетами разных уровней
Л. Г. ВОЛКОВА, кандидат экономических наук, доцент Мичуринский государственный аграрный университет
До недавнего времени налоговая система в основном рассматривалась с точки зрения количества и видов налогов, а также источников зачисления налоговых доходов, исходя из федерального построения финансовой системы. Однако переход к рыночной экономике и перестройка механизма перераспределения национального дохода привели к появлению множества социальных проблем, наиболее острой из которых является чрезмерная дифференциация доходов населения. Наряду с этим через систему налогов осуществляется распределение доходов между государством и субъектами хозяйствования, влияние государства на характер и направления их использования.
Необходимо отметить, что несовершенство налоговой системы приводит к конфликтам между субъектами Федерации и федеральными органами. Это остро ставит вопрос регулирования бюджетно-налоговых отношений в целях использования их в качестве организационной части социально-экономического федерализма.
Основной проблемой межбюджетных отношений в России остается низкий уровень собственных доходов в бюджетах муниципальных образований. Например, безвозмездные перечисления из вышестоящих бюджетов колебались от 71 % в 2002 г. до 75 % в 2004 г. и занимали наибольший удельный вес в муниципальных бюджетах за последние три года. Это в свою очередь приводит к замедлению темпов экономического роста регионов, низкому объему и качеству бюджетных услуг и формированию неблагоприятной предпринимательской среды. Крайне важным является обеспечение финансовой стабильности и создание благоприятных условий для развития экономики на всей территории государства, а не только в его отдельных регионах.
Ведущая роль в реализации принципов межбюджетных отношений отводится сегодня органам федерального казначейства, организованных на трехзвенной основе. Основным принципом разграничения доходов между уровнями бюджетной систе-
мы РФ является их соответствие объему расходных обязательств федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
Основными принципами налогового регулирования являются:
- разграничение на постоянной основе и распределение по нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ;
- самостоятельность и равноправие каждого бюджета, входящего в бюджетную систему РФ;
- обеспечение соответствующих органов власти необходимыми финансовыми ресурсами для выполнения ими возложенных на них функций;
- обеспечение горизонтального и вертикального выравнивания доходов всех звеньев бюджетной системы;
- основанные на объективных критериях механизмы предоставления финансовой помощи и территориального перераспределения бюджетных ресурсов.
Тенденции последних трех лет показывают нарушение баланса между распределением доходов в федеральный и территориальные бюджеты в сторону федерального. Именно поэтому особую актуальность представляют налоги, идущие на пополнение территориальных бюджетов и на собираемость которых можно повлиять. Такими налогами, по мнению автора, являются в первую очередь: налоги на имущество, транспортный налог, земельный налог.
Необходимо подчеркнуть, что в структуре доходов федерального бюджета РФ наибольший удельный вес занимают налоговые доходы, сумма которых в 2004 г. составила 2 712 млрд руб., что составляет 79 % всех доходов. По сравнению с уровнем 2002 г. налоговые доходы увеличились в 1,6 раза.
Налоговые доходы областного бюджета, на примере Тамбовской обл., за 2002—2004 гг. занимали 39—54,1 % от всех доходов. Положительно то, что они увеличиваются ежегодно стабильными темпами в среднем на 36 %. Соответственно, за данный
финансы и кредит
45
период сократились безвозмездные перечисления с 53 до 36 %.
Все это говорит о повышении самостоятельности областного бюджета, независимости его от центра и формировании собственных налоговых источников для обеспечения своих расходных обязательств, эффективном действии механизма межбюджетных отношений.
Если рассмотреть соотношение прямых и косвенных налогов, то следует отметить, что наибольшую долю в налоговых доходах федерального бюджета занимают именно косвенные налоги, и их пропорция за период с 2002 г. изменялась незначительно — на 1,5—2 % и составляла в среднем 77 %. Связано это, прежде всего, с тем, что косвенные налоги являются наиболее простыми для государства с точки зрения их взимания, но достаточно сложными для налогоплательщика с точки зрения укрывательства от их уплаты. Привлекательность для государства эти налоги имеют еще и потому, что поступления их в казну прямо не привязаны к финансово-хозяйственной деятельности субъекта налогообложения и фискальный эффект достигается в условиях падения производства и даже убыточной работы предприятий и организаций.
На уровне же субъектов РФ наибольшую долю занимают прямые налоги—в среднем 90 %, и отклонение от этой величины незначительно (1,5 — 2,0 %). Это объясняется тем, что непосредственно на региональном и местном уровнях можно проследить за своевременностью и правильностью их уплаты, так как под налоговое воздействие попадает большое число объектов деятельности налогоплательщика, создающее материально-техническую основу деятельности: имущество предприятий, рабочая сила, потребляемые в производстве ресурсы, доход. Это повышает стабильность налоговых поступлений и одновременно усиливает зависимость размера уплачиваемых налогоплательщиком налогов от эффективности его деятельности.
Как показал проведенный анализ, на примере бюджета г. Мичуринска Тамбовской обл., значительный удельный вес в собственных доходах муниципалитета занимают налоговые доходы (около 85 % от собственных доходов). Одновременно удельный вес собственных доходов бюджета остается по-прежнему низким (в 2002 г. он составлял 29 %, а в 2004 г. — 25 %). Это еще раз подтверждает усиление централизации в формировании бюджетных доходов и снижении финансовой самостоятельности муниципалитетов.
Положительным моментом является изменение направления распределения налоговых доходов за последние годы в пользу территориальных бюджетов. Так, отчисления от акцизов выросли с 50 до 100 %, а земельный налог полностью в настоящее
время зачисляется в местные бюджеты. От налогов на совокупный доход отчисления возросли на 15 % в пользу областного и муниципального бюджета (по сравнению с 2003 г.). Увеличились также отчисления от налога на доходы физических лиц в пользу местного бюджета — с 20 до 30 %. Связано это с тем, что перечисленные налоги достаточно равномерны и в большей степени, нежели остальные налоги, привязаны к благосостоянию граждан.
Как следствие, население будет проявлять больший интерес к тому, как тратятся его деньги, что является необходимой предпосылкой для осуществления контроля деятельности органов местного самоуправления со стороны населения. Результатом этого стало увеличение отчислений от этих видов налогов в 2005 г.
Таким образом, прослеживается следующая тенденция: при усилении централизации налоговых доходов в федеральный бюджет, на уровне территории в процессе распределения налогов уменьшаемая доля доходов в региональном бюджете возмещается за счет налоговых поступлений на местном уровне. В результате местные бюджеты вынуждены прибегать к росту объема безвозмездных перечислений.
Опыт функционирования системы регулирования, необходимость разрешения имеющихся в ней противоречий потребовали переосмыслить структуру налогов. В частности, с 1 января 2005 г. окончательно оформилась структура налоговой системы России. Общее количество налогов и сборов, предусмотренных на федеральном уровне, снизилось с 54 до 15, или более чем в 3 раза. В настоящее время установлено 10 федеральных, 3 региональных и 2 местных налога. Кроме этого применяются 4 специальных налоговых режима и 4 сбора налогового характера.
Одновременно за анализируемый период был отменен налог с продаж, снижены ставки единого социального налога, существенно изменилось налогообложение ресурсов, а также были приняты другие меры. При определении порядка и особенно размеров изъятий из доходов бюджетов соответствующего уровня одной из основных задач ставилось регулирование покупательной способности на уровне территорий.
Важнейшим результатом проводимой налоговой реформы стало заметное снижение налоговой нагрузки на экономику, что явилось одним из факторов поддержания экономического роста.
Механизм распределения регулирующих доходов по уровням бюджетной системы — один из главных в межбюджетных отношениях, поскольку для региональных бюджетов подавляющая часть их доходов является результатом реализации этих отношений. Распределение доходов первично в межбюджетном регулировании по сравнению с последующим распределением финансовой помощи из федерального бюджета.
46
ФИНАНСЫ И КРЕДИТ
При резкой дифференциации уровней экономического и социального развития территорий, формирование их бюджетов на основе формулы «один налог — один бюджет» в ближайшие годы, на взгляд автора, будет иметь негативные последствия. Этот принцип может быть реализован лишь в перспективе как конечная цель разграничения доходов.
Но общий вектор движения должен быть устойчивым и четким — от регулирования налоговых доходов территориальных бюджетов в бюджетном законодательстве к разграничению налогов и расширению налоговой автономии региональных и местных властей в налоговом законодательстве.
При разделении конкретных видов налогов и доходных источников между бюджетами разных уровней должны учитываться следующие критерии:
1) стабильность;
2) экономическая эффективность;
3) территориальная мобильность налоговой базы;
4) равномерность размещения налоговой базы;
5) социальная справедливость;
6) бюджетная ответственность.
Исходя из критериев бюджетной сбалансированности и минимизации экономических потерь, связанных с налоговым бременем, следует (в пределах ограничений, налагаемых федеральным законодательством) придерживаться следующих принципов разграничения доходных источников между региональными и местными бюджетами:
1) расширение налоговой автономии;
2) отказ от расщепления региональных и местных налогов федеральными законами;
3) единые нормативы в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты;
4) возможность дифференциаций нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в местные бюджеты;
5) налоги, поступления от которых резко сокращаются в периоды экономического спада и растут в период экономического подъема (например, налог на прибыль предприятий), следует закрепить за региональным бюджетом;
6) налоги, база которых легко может быть перенесена в другое муниципальное образование (например, путем перерегистрации головного предприятия) или бремя которых может быть переложено на население другого муниципального образования (например, акцизы на водку, взимаемые с производителя), необходимо аккумулировать в региональный бюджет;
7) налоги, взимаемые с немобильной базы, следует закрепить за местными бюджетами (налоги на имущество);
8) если среди источников доходов регионального бюджета существуют налоги, взимаемые по прогрессивной ставке, прогрессирующую составляющую налоговой ставки рекомендуется оставлять в региональном бюджете.
В Бюджетном кодексе РФ утвержден для каждого уровня бюджетной системы перечень налоговых доходов и единых нормативов отчислений от них в соответствующие бюджеты. В отношении федерального и региональных бюджетов данный перечень и нормативы в основном отражают сложившуюся за последние годы практику. Основные налоговые доходы территориальных бюджетов по-прежнему формируются за счет отчислений от федеральных налогов.
Одновременно в кодекс введены нормы, регулирующие установление нормативов отчислений в местные бюджеты органами государственной власти субъектов РФ. Переданы полномочия по установлению нормативов отчислений от региональных налогов в местные бюджеты органам государственной власти субъектов РФ, отказавшись от действующей практики установления указанных нормативов федеральными законами. В случае передачи налоговых доходов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ, в местные бюджеты соответствующие нормативы (сверх уровня, установленного кодексом), как правило, должны быть стабильными и едиными для всех муниципальных образований соответствующего субъекта РФ.
Среди важнейших вопросов, которые сейчас рассматриваются,— вступление в силу с 1 января 2006 г. Федерального закона №131-ФЗ об определении полномочий органов муниципальной власти как уровня районного звена, так и поселенческого, принятие целого ряда решений и обеспечение нормативной базы.
Таким образом, для дальнейшего развития и эффективного функционирования механизма межбюджетных отношений в соответствии с принципами бюджетного федерализма необходимо предоставить региональным и местным органам право устанавливать свои налоги, проводить независимую налогово-бюджетную политику и дать им возможность освободиться от бремени не обеспеченных средствами обязанностей по расходам, порученных им федеральным правительством. Наряду с предоставлением региональным и местным органам более широких полномочий, следует передавать им обязанности по управлению бюджетом таким образом, чтобы они делали это действительно ответственно. Обеспечение большей независимости местных бюджетов от региональных, формирование собственной доходной базы бюджетов поселений и муниципальных образований являются одним из важных направлений дальнейшей реформы межбюджетных отношений.
финансы и кредит
47
