CC BY
19
УДК 502.34
1Е.И. Игонин, 2М.Е. Игонин
'Институт проблем экологии и недропользования АН РТ, i.igonin@mail.ru
2АО «Зарубежнефть», migonin@mail.ru
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ И СОСТОЯНИЕМ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
Проанализировано состояние экономики природопользования, установлены причины отсутствия стимулов рационального природопользования и охраны окружающей среды, предложены пути активации природоохранной деятельности и эффективности управления природоохранными расходами.
Ключевые слова: природопользование; экономика природопользования; классификатор видов природоохранной деятельности; предотвращенный экологический ущерб.
Устойчивое развитие во многом зависит от наличия выстроенной эффективной системы управления природопользованием и охраной окружающей среды, которая реализует современные международно-признанные принципы и механизмы и содействует экологически сбалансированному развитию экономики и социальной сферы.
Регулирование - это функция организованных систем, обеспечивающая сохранение их определенной структуры, поддержание режима деятельности, реализацию их программ и целей. Понятие «регулирование» происходит от латинского слова regula - норма. Регулирование является самостоятельным элементом управления природопользованием и охраной окружающей среды.
Деятельность в сфере природопользования (организация рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, обеспечение экологической безопасности) представляет особый вид производственной деятельности, в которой в обязательном порядке необходимо непосредственное участие исполнительных органов субъектов Российской Федерации. Это обусловлено тем, что природоохранная деятельность, результатом которой является условный «продукт» - качество атмосферы, водоемов, разнообразие флоры и фауны и т.д., за некоторыми исключениями, не может распределяться по рыночным принципам. К тому же, получение экологических благ является составной частью устойчивого развития. Деятельное участие исполнительных органов субъектов Российской Федерации в организации эффективного управления природопользованием способствует созданию наиболее благоприятных условий для достижения поставленных целей в данной сфере при минимальных затратах матери-
альных и финансовых ресурсов.
В науке под государственным управлением понимается определенный вид деятельности, совершаемый в интересах достижения общественно значимых целей (Потравный, Лукьянчиков, 2015).
Сложившаяся к настоящему моменту система управления экономикой природопользования не предлагает достаточных стимулов для частных инвестиций, а информационная база распоряжения расходами не соответствует текущему моменту, поэтому обоснование объемов финансирования экологических программ представляет особую проблему. Ожидаемые инвестиционные и эксплуатационные затраты на достижение экологических целей редко рассчитываются заранее и нужным образом, в связи с чем они не используются в качестве информации при выработке экологической политики.
Важнейшим моментом, определяющим необходимость изучения экономических аспектов природопользования, является наличие серьезных проблем состояния окружающей среды. Процессы природопользования, с одной стороны, должны в максимально возможной мере удовлетворять рациональные потребности людей, а с другой — сохранять и улучшать окружающую природную среду как источник удовлетворения этих потребностей. Целенаправленное управление природопользованием предполагает использование целого комплекса активных мероприятий научного, технического, социально-экономического, воспитательного и правового характера (Лемешев, 1976).
Согласно Федеральному закону №7-ФЗ «Об охране окружающей среды», к методам экономи-
ческого регулирования в области охраны окружающей среды относятся:
установление платы за негативное воздействие на окружающую среду;
установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, лимитов на размещение отходов производства и потребления и другие виды негативного воздействия на окружающую среду;
предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством Российской Федерации;
поддержка предпринимательской, инновационной и иной деятельности (в том числе экологического страхования), направленной на охрану окружающей среды;
возмещение в установленном порядке вреда окружающей среде.
Вместе с тем из данного закона после внесения изменений исключены положения, которые регулировали вопросы:
разработки государственных прогнозов социально-экономического развития на основе экологических прогнозов;
разработки федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации и целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации;
разработки и проведения мероприятий по охране окружающей среды в целях предотвращения причинения вреда окружающей среде;
проведения экономической оценки природных объектов и природно-антропогенных объектов;
проведения экономической оценки воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду;
Поэтому систематический анализ состояния природопользования РФ должен показывать, насколько адекватной экологическому состоянию является действующая система экономики природопользования и в какой степени используемые на эти цели средства способствуют ее улучшению. Последнее означает оценку критериев выбора инструментов природоохранной политики, источников и объема финансирования, а также результатов реализации природоохранной политики.
Примерно на 15% территории России, где проживают 60% населения, качество окружающей среды является неудовлетворительным. В результате прошлой хозяйственной деятельно-
сти накоплено более 31 млрд. т. отходов, ежегодный экономический ущерб от плохого состояния окружающей среды составляет порядка 6% ВВП (Трутнев, 2010). Необходимо отметить, что ситуация за последние годы в лучшую сторону не изменилась.
Нарастание экологических проблем в Российской Федерации, обусловленных развитием природоэксплуатирующих секторов экономики, способствующих увеличению загрязнения ОС и истощению природных ресурсов, указывает на то, что во многих случаях свободная рыночная экономика оказывается неспособной удовлетворить социально-экономические потребности общества. Деятельность хозяйствующих субъектов в условиях рыночной экономики при отсутствии сильной конституционной нормы, требующей эколого-экономического баланса, усугубляет эти тенденции.
На охрану окружающей среды в Российской Федерации в разные годы выделялось до 0.8% (последние годы 0.7%) валового внутреннего продукта (табл. 1), что явно не соответствует той экологической ситуации, которая сложилась сегодня в стране (Государственный ..., 2017).
При этом удельные показатели негативных воздействий на окружающую среду в расчете на душу населения и единицу валового внутреннего продукта в России являются одними из самых высоких в мире.
По оценке специалистов-экологов рост затрат на охрану окружающей среды (включая расходы на рационализацию природопользования), отраженный в таблице 1, в основном произошел не за счет увеличения физических объемов природоохранной деятельности, а за счет ценового фактора.
В результате расчетов, выполненных органами государственной статистики в соответствии, с Методическими рекомендациями по расчету индекса физического объема, утвержденных Росстатом в 2013 г., получены данные, отражающие рост физического объема затрат на охрану окружающей среды с устранением инфляционного фактора, то есть в сопоставимых ценах (табл. 1). В 2013 г. по сравнению с 2012 г. этот рост составил менее 2% (при общем индексе роста в текущих ценах, равном 7.5%), а в 2014 г. по сравнению с 2013 г. - 5.9 % (почти на 12%).
В то же время, информация о финансировании природоохранных мероприятий, содержащаяся в Государственных докладах, не содержит сведений:
- о наличии оценки результатов планирования бюджета не по распределению средств, а по достижению эффективности проведенных расхо-
Таблица 1. Затраты на охрану окружающей среды* (в фактически действовавших ценах, млн. руб.)
Направление расходов 2010 г. 2012 г. 2013 г. 2014 г. 2015 г. 2016 г. Индексы физического объема затрат
2013 г. в % к 2012 г. ** 2014 г в % к 2013 г ** 2015 г. в % к 2014 2016 г. в % к 2015 г. **
Объем затрат на охрану окружающей среды 372.382 445.817 479.384 536.3 582.1 591.2 101.9 105.9 92.5 92.8
в том числе: на охрану атмосферного воздуха и предотвращение изменения климата 80.071 89.236 93.251 112.4 102.8 102.3 100.0 114.3 80.7 91.9
на сбор и очистку сточных вод 169.152 186.445 204.351 223.4 234.1 235.6 104.5 103.4 90.9 92.9
на обращение с отходами 41.5 41.0 51.6 61.8 68.5 66.7 120.0 111.7 97.6 90.1
на защиту и реабилитацию земель, поверхностных и подземных вод 17.2 36.5 33.5 36.1 38.0 44.5 87.3 102.5 91.3 108.1
на сохранение биоразнообразия и охрану природных территорий 22.9 28.1 28.1 34.2 44.6 35.9 93.8 105.9 115.5 76.4
прочие 41.455 64.525 68.602 68.3 94.2 106.2 97.4 99.1 101.9 97.2
Объем затрат на охрану окружающей среды в % к ВВП 0.8 0.7 0.7 0.7 0.7 0.7
* Включают прямые инвестиции в основной капитал, текущие расходы, капитальный ремонт основных фондов, затраты органов исполнительной власти на содержание аппарата, занимающегося вопросами охраны окружающей среды, затраты на научные исследования и разработки, а также затраты на образование в сфере охраны окружающей среды. С 2012 г — с учетом индивидуальных предпринимателей.
** В сопоставимой оценке, т.е. с устранением влияния цен. В 2012-2013 гг. и в 2013-2014 гг. — без учета данных по Крымскому федеральному округу.
*** Группировка затрат по направлениям природоохранной деятельности в данной таблице соответствует международному стандарту «Классификация видов деятельности и затрат на охрану окружающей среды» в версии 2000 г. (СЕРА-2000).
дов;
- о методике расчета потребностей в финансировании природоохранной деятельности, в основе которой должна лежать база предыдущих лет, а не реальные потребности, что не позволяет обеспечивать объективный подход к направлению средств федерального бюджета, эффективность бюджетного процесса в решении важнейших экологических проблем;
- об учете фактических расходов ведомств природоохранного комплекса и базовых параметрах их финансирования, в результате чего средства федерального бюджета, выделенные на выполнение природоохранных мероприятий, не дают должного эффекта.
В 2015 г. по сравнению с 2014 г. отмечается ощутимое падение рассматриваемого физическо-
го объема природоохранных расходов: уменьшение составило 7.5% (при общем индексе роста в текущих ценах, равном 4.9%).
Также определено, что в 2016 г. произошло снижение затрат, исчисленных в сопоставимых ценах. Эти издержки по сравнению с предыдущим годом уменьшились на 7.2% при росте в текущих ценах на 1.6%. При этом сокращение произошло по всем выделенным в таблице 1 позициям, за исключением мероприятий по защите и реабилитации земель, поверхностных и подземных вод.
До определенного времени в России все природоохранные мероприятия финансировались из государственного бюджета. В процессе перехода экономики на рыночные отношения была создана система финансирования, основанная на специ-
альных платежах за природопользование, исках и штрафах за несоблюдение природоохранных требований.
Платежи за загрязнение (взимаемые за весьма большое количество веществ, загрязняющих воздух и воду, и за твердые отходы) представляет собой основной и наиболее значимый экономический инструмент, применяемый в регионах. Эта система сложна и не нацелена на решение конкретных экологических проблем, а служит преимущественно целям получения доходов в бюджет. По оценкам специалистов, в ряде субъектов плата за природопользование и негативное воздействие на окружающую среду составляет до 80% от всего бюджета. Ее стимулирующий эффект для предприятий-загрязнителей практически равен нулю ввиду низких ставок платежей, фальсификации отчетности по объемам выбросов и сбросов и неудовлетворительной собираемости платежей.
Средства, предназначенные на природоохранные мероприятия, расходуются без четкой программной основы и распыляются на различные подпрограммы, которые не выполняются, в том числе на те, которые можно реализовать без привлечения государственного финансирования. Основной объем природоохранных расходов идет на финансирование работы природоохранной инфраструктуры, как правило, значительная их часть приходится на водоснабжение и канализацию. Однако, расходы не могут полностью покрыть затраты на эксплуатацию и техническое обслуживание природоохранной инфраструктуры, и решение многих других экологических проблем остается недофинансированным. Не соответствующие требованиям структуры расходы мешают повышению результативности природоохранной деятельности.
Среди существующих природоохранных программ не определяются приоритеты, они не ориентированы на конечный результат; в них отсутствует анализ эффективности затрат, инструменты реализации и реалистичные финансовые планы; и хотя они зачастую включают инвестиции, которые должны осуществляться частным сектором и муниципалитетами, они не обеспечивают эффективных стимулов к осуществлению инвестиций этими партнерами.
В связи с наличием большого объема накопленного экологического ущерба ощущается острая необходимость значительного увеличения средств, выделяемых федеральным бюджетом на финансирование природоохранных мероприятий и контроля, включая увеличение численности персонала на всех участках природоохранной деятельности - от разработки нормативно-правовой
базы до службы экологического надзора. По сравнению с международной практикой существующий уровень кадрового и финансового обеспечения явно недостаточен.
Кроме того, неэффективное управление природоохранными расходами лишает органы государственного управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды значительного объема ресурсов. Как правило, природоохранные органы обычно финансируются по остаточному принципу в рамках бюджетного процесса и государственных инвестиционных программ. Данный подход является результатом нежелания принимать реальной экономической ценности улучшения состояния окружающей среды и, следовательно, его обязанности обеспечивать экологическими товарами, услугами и инфраструктурой. В настоящее время институциональная основа управления государственными ресурсами является слабой, если оценивать ее с точки зрения эффективности природоохранной деятельности, финансового благоразумия и эффективности управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды.
Между тем стабильный уровень финансирования имеет прямое отношение к улучшению состояния окружающей среды, развитию систем экологического мониторинга и экологического надзора за деятельностью предприятий.
Основными принципами организации финансирования мероприятий, которые способствуют ведению рационального природопользования и охране окружающей среды является наличие:
- фискальной нейтральности (мероприятия финансируются не за счет ежегодно увеличивающихся средств, поступаемых в бюджет от платежей и штрафов);
- комплексной системы природопользования по регионам;
- информационной базы и системы экологического учета;
- природоохранного эффекта;
- альтернативных технических решений в целях обеспечения достижения заявленного природоохранного эффекта;
- аудиторского заключения.
В целях обеспечения активации природоохранной деятельности и эффективности управления природоохранными расходами целесообразно ввести классификатор видов природоохранной деятельности (далее - классификатор), который должен представлять собой систематизированный свод классификационных группировок соответствующих объектов классификации. В указанном документе должны быть представлены
классификационные подходы для определения природоохранной деятельности и правильного отнесения затрат к категории природоохранных. В классификатор необходимо включить наиболее характерные виды природоохранной деятельности и объекты, которые имеют непосредственное отношение к охране окружающей среды в разрезе отдельных природных сред. Краткая характеристика классификатора представлена в таблице 2.
Финансирование проектов, относящихся к природоохранной деятельности, необходимо поставить в зависимость от их косвенной и прямой эффективности, для чего разработать систему индикаторов оценки проектов. Эффективность природопользования - эколого-экономическая результативность использования природных ресурсов и эксплуатации природной среды (Фед-цов, Дрягилев, 2002).
Ответственность за эффективность системы финансирования природоохранной деятельности следует законодательно возложить на Министра природных ресурсов и экологии РФ и руководи-
Таблица 2. Характеристика классифи
телей природоохранных структур ее субъектов, которым также надлежит установить правила финансирования (включая критерии) в рамках консультаций с профильными министерствами, связанными с экономическим развитием, финансами и другими. Оценку проектов на основе критериев, установленных министерством, обязана проводить специально созданная межведомственная экспертная комиссия министерства. Результаты оценки проекта предоставляются вышеупомянутой комиссией, которая рассматривает все проекты перед их передачей на рассмотрение министру.
Деятельность комиссии контролируется и подвергается аудиту со стороны ряда руководящих органов, включая Аудиторскую палату, внешних аудиторов, привлеченных по контракту министерством.
Порядок государственных расходов в целях рационального природопользования и охраны окружающей среды должен быть установлен соответствующим законом и руководящими указаниями о финансировании природоохранной
тора природоохранной деятельности
Введение в действие классификатора позволит Классификатор может быть применен при Классификатор должен содержать следующие виды природоохранной деятельности и объекты
выделить природоохранную деятельность из всего множества различных видов хозяйственной деятельности разработке целевых и региональных программ рационального природопользования, а также территориальных комплексных схем охраны окружающей среды охрана атмосферного воздуха
сформировать данные о природоохранной деятельности в агрегированном виде на всех уровнях управления хозяйством расчете налогов охрана водных ресурсов
объективно определять затраты на природоохранную деятельность проектировании природоохранных объектов охрана земель и недр
инвентаризации основных фондов, относящихся к природоохранной деятельности охрана биоразнообразия и ландшафтов, в том числе: охрана лесных ресурсов и нелесных растительных комплексов, охрана и воспроизводство животного мира, комплексные направления природоохранной деятельности (создание, развитие и обеспечение функционирования особо охраняемых природных территорий и объектов)
паспортизации предприятий и других субъектов хозяйствования специальные сферы природоохранной деятельности (обращение с отходами производства и потребления, борьба с шумом и вибрацией)
планировании научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в сфере охраны окружающей среды управление и надзор в области природоохранной деятельности
деятельности. Этими же документами для пред-приятий-природопользователей устанавливается пропорциональное распределение участия в восстановлении природной среды.
Необходимо создать новую единую федеральную систему управления финансовыми ресурсами, выделяемых из государственного бюджета на природоохранные мероприятия, под непосредственным управлением Министерства природных ресурсов и экологии России. Профессиональное управление инвестициями может быть обеспечено путем создания коммерческого банка и передачи ему функций управления бюджетными средствами, направляемыми на охрану окружающей среды и имеющими в своем составе сотрудников, обладающих опытом работы в данной сфере и соответствующим уровнем квалификации.
Ответственность за принятие решений по финансированию должен нести Министр, наделенный правами по определению стратегической политики финансирования, координации использования финансовых ресурсов, принятию решения по каждому значимому индивидуальному природоохранному проекту и изданию руководящих указаний в данной области. Министр должен также нести юридическую и политическую ответственность за работу системы финансирования.
Для обеспечения текущей работы банка при его Правлении надлежит создать независимую Комиссию по вопросам, связанным с инвестициями в данной сфере, которая отвечает за оказание помощи Министру при принятии решений по проектным предложениям в природоохранном секторе, когда субъектами подаются заявки на государственное финансирование.
Договорное сотрудничество между коммерческим банком и министерством необходимо определить соответствующим законом, в котором указывается, что банк вместе с компетентными административными органами правительств субъектов несет ответственность за оценку поданных проектных предложений. Банк также должен иметь право подписывать контракты с заявителями от имени Министра, осуществлять управление этими проектами, что предусматривает контроль и оплату счетов владельцев проектов, а также осуществление «возмещения ущерба».
В предлагаемой схеме, хотя и банк отвечает за общее управление и за контроль федеральной программы расходов в природоохранном секторе, принятие окончательных решений по отбору проектов для финансирования остается в компетенции Министра природных ресурсов и экологии. В данном случае банк обязан предоставлять Министру природных ресурсов и экологии регуляр-
ные финансовые отчеты и отчеты о деятельности. Принятие закона о деятельности банков для целей охраны окружающей среды позволит получать им разумную плату за услуги, которые он предоставляет правительству. Положения по всем правам и обязанностям министерства и банка, включая вопросы оплаты услуг, необходимо предусматривать в контрактах на управление.
Важную роль в привлечении инвестиций в технологии для снижения уровня загрязнения может играть особый налоговый режим для таких инвестиций. Такой режим можно увязать с добровольными соглашениями и графиками введения установленных норм, но такая практика должна быть ограничена только теми производствами, которые соблюдают все установленные требования.
Подобный опыт создания коммерческого банка, который профессионально управлял инвестициями, имел место в начале 90-х годов прошлого века в Республике Татарстан и показал высокую эффективность. Однако из-за отсутствия законодательных основ банк был вынужден расторгнуть договор о сотрудничестве с природоохранной структурой республики и прекратить свою деятельность в этой сфере.
Экономическое стимулирование в сфере природопользования должно быть направлено, прежде всего, на устранение причин загрязнения ОС, а не на ликвидацию их последствий. Экономические затраты, связанные с решением этой задачи, с каждым годом увеличиваются. Конкретный уровень таких расходов устанавливается с учетом состояния окружающей среды, экономического потенциала и возможности государства. Для их успешного практического решения необходимо расширение и обогащение средств механизма экономического природопользования на основе разработки и внедрения его новых элементов и инструментария, в том числе природоохранного регулирования. Одним из наиболее эффективных инструментов экономико-экологического контроля является экологический аудит, который в настоящее время система реализуется недостаточно. Экологический аудит должен занять равноправное положение наряду с экологической экспертизой и экологической инспекцией. Главным является то, что экологический аудит позволяет без дополнительных бюджетных затрат усилить управление охраной окружающей среды, повысить эффективность экологического менеджмента. Поэтому это направление взаимодействия государства и бизнеса обоюдное, в развитии экологического аудита и создании соответствующих правовых и нормативных основ для его функционирования заинтересованы обе стороны - госу-
дарство и бизнес.
Сущность экономического стимулирования природоохранной деятельности заключается в создании у природопользователей непосредственной заинтересованности в осуществлении мер природоохранного характера.
В целях предотвращения нанесения ущерба природной среде и за нарушение природоохранного законодательства государство установило систему штрафных санкций, которая эффективна для определенных ситуаций, но она не может решить вопрос об устранении всех ранее допущенных ошибок по отношению к природе. Для их исправления нужны крупные инвестиции самого государства в охрану окружающей среды. Это выражается, в первую очередь, в финансировании долгосрочных целевых программ охраны природы (включая их разработку и реализацию), ибо решение экологических проблем требует очень больших затрат, которые для субъектов федерации или внебюджетных фондов выделять затруднительно.
Федеральные целевые (государственные) программы (далее - целевые программы) в области природопользования и ООС на деле должны представлять собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем Российской Федерации. Целевая программа в области природопользования и охраны окружающей среды включает в себя несколько подпрограмм, направленных на решение конкретных задач в рамках программы. Деление целевой программы на подпрограммы должно осуществляться, исходя из масштабности и сложности решаемых проблем, а также необходимости рациональной организации решения.
Составлению и реализации целевых программ в обязательном порядке должны предшествовать обширные научные исследования, состоящие из изучения экологической обстановки. В России процесс разработки и принятия целевых программ происходит без всестороннего анализа экологической обстановки в регионах, экологических изысканий, компьютерного моделирования. Так как экологические проблемы трудно поддаются количественной оценке, широко используются экспертные оценки, которые, как правило, не совпадают с реальностью, поэтому при реализации таких программ зачастую получаются результаты, слабо отражающие замыслы экологов.
Главной причиной является трудность совме-
щения решений долгосрочных природоохранных задач с решениями первоочередных производственно-экологических и социально-бытовых вопросов, отвлекающих на себя почти все денежные ресурсы. Существенное значение имеет также степень разработанности и детализация планируемых природоохранных мероприятий. В случае неполноты проектной документации, непродуманности всех организационных вопросов реализация целевой программы обычно не дает ожидаемого эффекта.
По всем этим причинам реализация целевых программ должна находиться под постоянным контролем всех ветвей власти. Обязателен назначенный единый руководитель по реализации целевой программы, наделенный соответствующими правами, способный решить все организационно-экономические вопросы по этой программе. Если программа носит региональный характер, руководитель может быть, например, в ранге не меньше, чем заместитель главы правительства региона, если программа межрегиональная - это должен быть представитель федеральной власти.
При формировании целевой программы по охране окружающей среды и рациональному природопользованию должны быть соблюдены следующие основные положения:
- программно-целевой подход и методология системного анализа, включающая всесторонний учет антропогенных воздействий на природную среду, на хозяйство и здоровье человека;
- учет потенциальных возможностей окружающей среды, включая ее изменения на перспективу под влиянием антропогенных и естественных факторов;
- увязка с целями аналогичных программ более высокого территориального уровня;
- учет основных целей смежных планов и программ, которые в ряде случаев могут выступать как внешние ограничители.
Основная задача целевой программы охраны окружающей среды и рационального природопользования - оптимальное использование природных ресурсов, устранение нарушений в сфере природопользования, ориентиром чему служит требуемое нормативное состояние.
Реализация целевой программы охраны окружающей среды, рационального природопользования и ресурсосберегающих технологий осуществляется в организационных структурах различного уровня: в объединении (акционерных обществах), на предприятии, в муниципалитете, в регионе, или в целом - в федерации. Разработка стратегии (миссии, целей, долгосрочных и среднесрочных планов) любого уровня необходимо
начинать, как правило, с анализа внешней и внутренней среды.
Проект разрабатываемой целевой программы должен содержать три раздела, в которых были бы представлены аналитические, прогнозные и синтезирующие материалы. Отличительной чертой целевой программы по охране окружающей среды и рациональному природопользованию должно стать то, что она представляла бы собой не просто очередной перечень природоохранных мероприятий, а содержала оптимальную стратегию и тактику в процессе природопользования.
Формируя целевую программу охраны окружающей среды и рационального природопользования, целесообразно придерживаться следующих принципов и специфических требований:
- сбалансированности природных ресурсов;
- необходимости учета взаимовлияния компонентов природной среды;
- оптимальности соотношения между интенсивно и экстенсивно эксплуатируемыми территориями;
- гарантированного минимума элементов в природной системе;
- усиление программы посредством совершенствования научно-аналитической работы и наличие достоверной аналитической базы;
- требование по созданию системы особо охраняемых природных территорий в целях сохранения местного экологического баланса;
- учет оптимального соотношения естественных и антропогенных изменений в природной среде в региональном и глобальном масштабах.
Выполнение экологических программ необходимо осуществлять на следующих экономических принципах:
- самофинансировании, когда реализация программ осуществляется за счет средств предприятий, а также капитальных вложений из федерального бюджета;
- территориальности, при этом большую часть затрат берет на себя областной и городской бюджеты;
- экономической ответственности, связанной с системой санкций за нарушение сроков и качества выполнения мероприятий программы.
Дополнительным источником средств для реализации программ могут быть неправительственные экологические фонды.
Одним из важных средств оценки последствий реализации природоохранных мероприятий в рамках экологических программ и ожидаемых результатов является прогнозирование, осуществляемое посредством моделирования. Качественные и количественные модели позволяют созда-
вать как кратковременные, так и долговременные прогнозы развития и функционирования экологических систем и экологических ситуаций. Применение экологического моделирования в целях прогнозирования экологического развития, особенно регионов, должно опираться на имеющийся опыт построения прогностических моделей для экономико-экологических систем.
Прежде всего, следует учесть опыт создания глобальных моделей, разработанных на базе научно-исследовательских программ в рамках Римского клуба. Проблема глобального экологического моделирования только по масштабам является мировой, а по существу комплексной, интегра-тивной, что сближает ее с проблемой экологического моделирования в региональном масштабе, и в этом аспекте опыт моделирования Римского клуба может быть перенесен на моделирование развития регионов.
Заключение
Проведенный в работе анализ показывает, что система экономики природопользования нуждается в серьезном изменении и реализации положений статей Федерального закона от 10.01.2002 г. ,№7-ФЗ «Об охране окружающей среды» в части экономического регулирования в области охраны окружающей среды.
Одним из путей активации природоохранной деятельности и повышения эффективности управления природоохранными расходами является введение классификатора видов природоохранной деятельности. В результате финансирование проектов, относящихся к природоохранной деятельности, будет поставлено в зависимость от их косвенной и прямой эффективности, для чего необходимо разработать систему индикаторов оценки проектов.
В целях профессионального управления инвестициями предлагается создать коммерческий банк и передачи ему функций управления бюджетными средствами, направляемыми на охрану окружающей среды.
Разработка и реализация целевых экологических программ в обязательном порядке должна основываться на имеющихся научных исследованиях, состоящие из изучении экологической обстановки и составлении самой целевой программы.
Список литературы
1. Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2016 году». М.: Минприроды России; НИА-Природа, 2017. 760 с.
2. Лемешев, М.Я. Эколого-экономическая модель природопользования // Всесторонний анализ окружающей природ-
ной среды / Труды II Советско-Американского симпозиума. Л.: Гидрометеоиздат, 1976. С. 266-307.
3. Потравный И.М., Лукьянчиков Н.Н. Экономика и организация природопользования. М.:ЮНИТИ-ДАНА, 2015. 688 с.
4. Трутнев Ю.П. Реформирование законодательства в сфере охраны окружающей среды Российской Федерации // Использование и охрана природных ресурсов в России. 2010. №3. С. 55-56.
5. Федеральный закон от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (в ред. от 24.06.2008).
6. Федцов В.Г., Дрягилев Л.А. Экология и экономика природопользования: учебно-методическое пособие. М.: Изд-во РДЛ, 2002. 232 с.
E.I. Igonin, M.E. Igonin. Economic aspects of natural resources managementand environmental state.
The state of the nature management economy has been analyzed, the reasons for the lack of incentives for rational nature management and environmental protection have been established, the ways of environmental protection activities and management efficiency of environmental expenditures have been proposed.
Keywords: nature management; nature management economy; environmental protection activities; prevention of environmental damage.
