CC BY
70
Институциональные проблемы социально-экономического
развития
УДК 502:061
А.В. ПОЛОВЯН, д-р экон. наук, зав. отделом финансово-экономических исследований, e-mail: polovyan.a.v@econri.org, О.В. ТКАЧЕНКО, младший научный сотрудник, e-mail: tkachenko.o.v@econri.org
ГУ «Институт экономических исследований», г. Донецк, ДНР
ФОРМИРОВАНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКОГО ИНСТРУМЕНТАРИЯ РАЦИОНАЛЬНОГО ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ В ДОНЕЦКОЙ НАРОДНОЙ РЕСПУБЛИКЕ
Проанализирован зарубежный опыт создания экологических фондов, обоснована необходимость создания подобного фонда в Донецкой Народной Республике. Предложена возможная структура Республиканского экологического фонда. Даны рекомендации по обеспечению эффективной деятельности экологического фонда с целью формирования механизма экономического стимулирования рационального природопользования.
Ключевые слова: экологический фонд, рациональное природопользование, экономическое стимулирование, природоохранные мероприятия.
Polovyan A.V., Tkachenko O.V. Formation of economic instruments of rational nature management in the Donetsk People's Republic
This paper analyzed foreign experience in creating ecological funds and substantiated the necessity of creating a similar fund in the Donetsk People's Republic. A possible structure of the Republican Ecological Fund has been suggested. The authors suggested the recommendations on ensuring the effective
operation of the ecological fund in order to form a mechanism for economic incentives for the rational use of natural resources.
Keywords: ecological fund, rational environmental management, economical incentives, environmental protection measures.
В связи с наличием ряда экологических проблем в Донецкой Народной Республике (превышение ПДК загрязняющих веществ в атмосферном воздухе, повышенная минерализация поверхностных вод, проблема обращения с отходами, воздействие на природно-заповедный фонд и др.), которая находится в сложных экономических условиях, возникает необходимость комплексного подхода к их устранению. Одним из экономических инструментов решения данных проблем является создание экологического фонда, к основным задачам которого относятся финансирование природоохранных мероприятий, а также обеспечение экономического стимулирования рационального природопользования.
Анализ научных исследований и публикаций показал, что вопросам иссле-
© А.В. Половян, О.В. Ткаченко, 2018
дования экономических инструментов рационального природопользования посвящен ряд научных работ. В частности, анализ законодательных основ экономического механизма обеспечения экологической безопасности проведен И.А. Александровым [1], а в исследовании М.Ю. Тарасовой [2] обоснована целесообразность использования экономико-математического инструментария поддержки управленческих решений относительно увеличения объемов инвестирования в природоохранной сфере. Проблемы развития экологического страхования, как экономического инструмента природоохранной деятельности, рассмотрены в исследованиях Г.А. Моткина [3]. Вопросам финансирования охраны окружающей среды с помощью экологических фондов посвящены работы О.В. Богачевой [4], значение экологических платежей в региональном развитии с помощью формирования специального фонда рассмотрено Г.М. Пышкиной [5]. Проблемы совершенствования экологического налогообложения для аккумулирования денежных средств на решение природоохранных задач исследованы Т.Д. Макарецкой [6]. Вопросу взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду посвящена работа Е.Л. Васяниной [7]. Инвестиционный потенциал экологических фондов в финансировании природоохранных мероприятий раскрыт в исследовании М.Г. Хачак [8]. Однако вопросы формирования экономического инструментария рационального природопользования в процессе становления государства раскрыты не в полной мере.
Целью статьи является формирование экономического инструмента рационального природопользования на основе создания экологического фонда Донецкой Народной Республики.
Экологический фонд - это внебюджетный государственный фонд, созданный с целью решения неотложных
природоохранных задач [9, с. 139]. Экологические фонды создаются с целью формирования устойчивой системы финансирования природоохранной сферы и улучшения качества окружающей среды.
В настоящее время в Донецкой Народной Республике (далее - ДНР) отсутствует специальный фонд, средства которого распределяются только на возмещение причиненного ущерба окружающей среде. Все платежи за выбросы и сбросы, размещение отходов и другие виды загрязнения поступают в общий бюджет, откуда лишь часть из них направляется на выполнение природоохранных мероприятий. В условиях низкого уровня финансирования мероприятий по обеспечению экологической безопасности и сложной экономической ситуации возникает необходимость в создании экологического фонда как специальной финансовой базы для решения неотложных экологических проблем. Как показывает зарубежная практика, создание экологических фондов является экономически целесообразным шагом, поскольку они являются гарантированным источником целевого финансирования природоохранных мероприятий.
Мировая система экологических фондов включает в себя Глобальный Экологический Фонд (ГЭФ), региональные и национальные экологические фонды [10, с. 84]. ГЭФ был создан в 1991 г., его деятельность направлена на финансирование мероприятий, нацеленных на решение глобальных экологических проблем, таких как изменение климата, предотвращение разрушения озонового слоя, сохранение биологического разнообразия и др. Деятельность ГЭФ осуществляется с помощью Программы развития ООН, Программы по окружающей среде ООН и Всемирного банка.
Положительным примером субрегионального сотрудничества служит Арабский экологический фонд (АЭФ),
созданный по итогам Всемирного саммита по устойчивому развитию 2002 г. Основной целью АЭФ является привлечение материальных ресурсов, направленных на экологическое устойчивое развитие арабского региона при одновременном увеличении частных капиталовложений в охрану окружающей среды. Инициировали создание данного фонда Министерство охраны окружающей среды Ливана и Совет министров арабских стран по вопросам окружающей среды. Немаловажное значение в формировании фонда отведено Союзу арабских банков [11].
Высокий уровень обеспечения экологической безопасности граждан Германии во многом обусловлен используемым экономическим инструментом рационального природопользования. В 1990 г. в результате приватизации государственной сталелитейной компании была получена сумма, которая и послужила основой капитала экологического фонда. Средства данного фонда направлены на защиту климата, создание экологически чистой продукции, экологическое просвещение, охрану окружающей среды в населенных пунктах и др. Также успешным оказался способ формирования экологического фонда в Словении, который в 1993 г. первоначально был создан в виде акционерного общества, нефинансируемого государством. Только с 2001 г. он был преобразован в государственный экологический фонд [10, с. 84].
В Российской Федерации (РФ) в 1990 г. создан Федеральный экологический фонд, который являлся самостоятельным государственным внебюджетным учреждением, обладал правами юридического лица, имел самостоятельный баланс, расчетный, валютный и иные счета и находился в ведении Государственного комитета по экологии и природопользованию общереспубликанского значения. Последний организовывал работу экологического фонда и
осуществлял подготовку предложений по использованию его средств, контролировал их целевое использование [12]. Образование экологических фондов городов и районов происходило одновременно с проведением эксперимента в
1989-1990 гг. по внедрению платы за загрязнение окружающей природной среды (около 50 регионов являлись участниками данного эксперимента). Эти платежи и стали основным источником формирования экологических фондов (первые экологические фонды были созданы в тех регионах, которые участвовали в эксперименте). Однако из-за несовершенства законодательства в части регламентации статей расходования средств экологических фондов и отсутствия должного контроля над их использованием Федеральный экологический фонд в 2001 г. был упразднен [13, с. 4]. Тем не менее, одним из главных преимуществ наличия системы экологических фондов для осуществления природоохранной деятельности является наличие регулярных финансовых поступлений, использование которых можно заранее планировать.
В настоящее время в ДНР имеется ряд экологических проблем, требующих незамедлительного решения. Одними из главных проблем являются:
отсутствие системы централизованного сбора и переработки отходов;
пробелы в нормативно-правовом обеспечении вопросов обращения с отходами;
превышение концентраций загрязняющих веществ в окружающей среде.
Наиболее остро стоит вопрос обращения с отходами, т.к. почти четверть всех образующихся отходов Республики утилизируется, а остальные три четверти складируются в специальных местах удаления отходов, степень заполнения которых практически достигла своего предела. Половина образующихся отходов 1 и 2 классов опасности приходится на
г. Донецк [14]. Также при сохранении текущей ситуации в области охраны окружающей природной среды и дальнейшего развития промышленного комплекса в Республике следует ожидать превышение предельно допустимых концентраций (ПДК) загрязняющих веществ в атмосферном воздухе и водных объектах. Это связано с тем, что устаревшее очистное оборудование на предприятиях не обеспечивает нужную степень очистки. В связи с этим возникает необходимость регулярного финансирования природоохранных мероприятий в ДНР и экологический фонд будет выступать важнейшим источником финансовых ресурсов для осуществления эффективного природопользования.
Основной целью создания Республиканского экологического фонда в ДНР является независимое от госбюджета инвестирование в мероприятия, направленные на обеспечение экологической безопасности и улучшение качества окружающей природной среды. В связи с этим главными задачами данного фонда станут:
экономическое стимулирование рационального природопользования;
финансирование природоохранных мероприятий;
финансирование инновационных проектов, направленных на защиту окружающей среды;
формирование экологического мировоззрения.
Основными источниками формирования средств будут являться:
плата за загрязнение окружающей среды и размещение отходов от предприятий и организаций;
штрафы за нарушение природоохранного законодательства;
добровольные отчисления предприятий и граждан, иностранных физических и юридических лиц.
Полученные средства должны зачисляться на специальные счета в банке и расходоваться по целевому назначению.
Первым этапом на пути к созданию экологического фонда ДНР является подготовка нормативно-правовых актов, регламентирующих его деятельность. В частности, необходимо принять следующие законодательные акты:
1. «Положение о Республиканском экологическом фонде Донецкой Народной Республики».
2. «О перечне видов деятельности, относящихся к природоохранным мероприятиям».
3. «О порядке использования средств Республиканского экологического фонда».
Данные документы должны определить источники поступлений денежных средств, основной перечень природоохранных мероприятий, которые будут инвестироваться фондом, а также ответственный орган за сбор и распределение финансов.
Практика международного опыта показала, что руководство экологическими фондами осуществляется двумя органами: администрацией (исполнительной дирекцией), которая занимается непосредственным руководством, финансовым управлением и внешними связями, и наблюдательным советом, который определяет приоритеты финансирования, утверждает ежегодный план работы и бюджет, должностные инструкции и др.
[15].
Предполагаемая структура Республиканского экологического фонда приведена на рис. 1.
Согласно рис. 1 Республиканский экологический фонд организационно подчинен Государственному комитету по экологической политике и природным ресурсам при Главе Донецкой Народной Республики (Госкомэкополитики при
Рис. 1. Предполагаемая структура Республиканского экологического фонда
Главе ДНР). Таким образом, все задачи, связанные с управлением финансами фонда, будет решать непосредственно Председатель. Утверждает решения по использованию средств фонда и контролирует их целевое использование Совет Министров ДНР.
Источники доходов Республиканского экологического фонда:
плата за выбросы, сбросы и размещение отходов предприятиями и прочими организациями;
штрафы за аварийные выбросы и сбросы загрязняющих веществ и сверхнормативное природопользование;
средства, полученные от реализации конфискованных средств рыболовства и охоты;
добровольные взносы общественных организаций, предприятий, граждан.
Основные направления финансирования Республиканским экологическим фондом:
мониторинг состояния качества окружающей природной среды;
очистка сточных вод; повышение качества атмосферного воздуха;
сохранение биоразнообразия в акватории Азовского моря;
внедрение централизованного сбора и переработки отходов;
экологическое воспитание и формирование экологического мировоззрения;
развитие международного сотрудничества в сфере охраны окружающей природной среды.
Как правило, перед принятием решения о финансировании предлагаемой программы заполняется паспорт, содержащий следующую информацию: сумма выделяемых средств; правовое основание выполнения программы;
цели финансирования программы; распределение средств по кодам экономической классификации (капитальное строительство, капитальные ремонты, приобретение оборудования и др.);
ISSN 2519-2019 ВЕСТНИК ИНСТИТУТА ЭКОНОМИЧЕСКИХ ИССЛЕДОВАНИЙ 2018, № 4(12)
показатели мониторинга выполнения программы;
качество выполнения программы (в показателях экологической эффективности).
Как отмечено выше, к наиболее распространенным недостаткам экологических фондов относят нецелевое использование средств и невозможность в полном объеме финансировать природоохранные мероприятия. Поэтому во избежание нецелевого использования средств Республиканского экологического фонда необходимо придерживаться следующих рекомендаций:
1. Определиться с приоритетными направлениями деятельности фонда, первоочередными природоохранными мероприятиями, которые необходимо софи-нансировать и четко обозначить цели создания фонда (для этого необходимо проводить обсуждение с органами власти, общественными организациями и населением).
2. Опираться на международный опыт в процессе разработки системы экологических фондов.
3. Выполнять среднесрочное планирование деятельности фонда.
4. Получать обратную связь от населения Республики для оценки приоритетов социально значимых экологических проблем, тем самым корректируя текущие планы экологического фонда.
Выводы
В работе проанализирован мировой опыт становления экологических фондов. Обоснована цель развития экологического фонда ДНР, которая заключается в независимом от госбюджета инвестировании в мероприятия, направленные на обеспечение экологической безопасности и улучшение качества окружающей природной среды, даны рекомендации по его созданию. Предложена структура
Республиканского экологического фонда, доходы которого будут формироваться в основном за счет платы за загрязнение и размещение отходов предприятиями и прочими организациями, а также за счет штрафов и компенсаций, полученных за нарушение природоохранного законодательства. Даны рекомендации по избежанию нецелевого использования средств Республиканского экологического фонда.
Список используемой литературы
1. Александров, И.А. Институциональные основы охраны окружающей среды / И.А. Александров, Н.С. Красов-ская, А.В. Половян // Научные труды Дон-НТУ. Серия: Экономическая. - 2004. -№ 75. - С. 207-217.
2. Тарасова, М.Ю. Модель оцшки впливу еколопчних швестицш на якють навколишнього природного середовища / М.Ю. Тарасова, О.О. Кравець // Про-блеми економши. - 2013. - № 2. -С.318-324.
3. Моткин, Г.А. Политико-экономические барьеры в развитии экологического страхования / Г.А. Моткин // Экологическое право. - 2006. - № 3. - С. 24-30.
4. Богачева, О.В. Целевые поступления бюджета в хозяйственной деятельности государства: зарубежная практика / О.В. Богачева, Д.Г. Бычков // Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал. - 2015. - № 1. -С. 29-40.
5. Пышкина, Г.М. Значение экологических платежей в развитии регионов / Г.М. Пышкина, Л.Н. Мишунина // Территория новых возможностей. - 2010. -№ 5 (9). - С. 200-207.
6. Макарецкая, Т.Д. Концептуальные подходы к совершенствованию экологического налогообложения / Т.Д. Ма-
карецкая // Экономика и управление. -2011. - № 1. - С. 9-13.
7. Васянина, Е.Л. Вопросы взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду / Е.Л. Васянина // Налоги. - 2014. - № 4. - С. 40-44.
8. Хачак, М.Г. Инвестиционный потенциал экологических фондов как важный фактор в финансировании природоохранной деятельности / М.Г. Хачак // ВЕСТНИК ЮРГТУ (НПИ). - 2011. -№ 4. - С. 154-158.
9. Бирюкова, Н.Н. Межотраслевая взаимосвязь экологического и финансового права через призму чрезвычайных экологических ситуаций / Н.Н. Бирюкова // Ученые записки Крымского федерального университета им. В.И. Вернадского. - 2017. - Т. 32 (69). - № 2. -С.137-142.
10. Колесникова, К.В. О формах бюджетного финансирования охраны окружающей среды и экологических фондах / К.В. Колесникова // Альманах современной науки и образования. - 2014. -№ 2 (81). - С. 83-86.
11. The Arab Environment Facility (AEF) // Научный портал ООН «Конвенция о биологическом разнообразии» [Электронный ресурс]. - URL: https://
www.cbd.int/doc/fin/submission/fin-aef-en.pdf
12. Экологический фонд // Научно-практический портал «Экология производства» [Электронный ресурс]. - URL: http://www.ecoindustry.ru/phorum/viewtopi c.html?f=1&t=597
13. Савкин, В.И. Роль экологических фондов в обеспечении компромисса между национальной экономикой и окружающей средой / В.И. Савкин // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. - 2013. - № 39 (228). - С. 2-7.
14. «Обращение с опасными отходами на территории ДНР: проблемы и предложения по их разрешению» // Официальный сайт Государственного комитета по экологической политике и природным ресурсам при Главе Донецкой Народной Республики [Электронный ресурс]. -URL: http://gkecopoldnr.ru/news_300118-1/
15. Обзор деятельности Государственного фонда охраны окружающей природной среды Украины // Отчет обзора деятельности Государственного фонда охраны окружающей природной среды Украины [Электронный ресурс]. -URL: http://www.oecd.org/env/outreach/ 37723597.pdf
Статья поступила в редакцию 25.10.18
