CC BY
51
Вопросы экономического образования Иванов А. В.
Экономические аспекты организационного механизма системы управления и регулирования тарифов в сфере обращения твердых
бытовых отходов
Рыночные отношения в России в наименьшей степени затронули сферу обращения с ТБО - в этой сфере нет конкуренции, нет разумной налоговой политики, тарифообразование строится на затратном механизме.
Тарифы в этой сфере устанавливаются, как правило, для трех групп потребителей: население, бюджетные организации и прочие потребители. Тарифы для населения устанавливаются для каждого человека в соответствии с нормой накопления ТБО и обычно включаются в плату за коммунальные услуги. Разработка тарифов на вывоз ТБО осуществляется органами местного самоуправления, утверждение - решениями законодательных органов. Формирование тарифа начинается с планирования себестоимости вывоза отходов на следующий календарный год.
Тарифы на вывоз твердых бытовых отходов устанавливаются муниципалитетами на одного человека в месяц. При этом предполагается, что объем отходов на человека соответствует нормативному значению. Повышение ставок оплаты и тарифов на коммунальные услуги происходит по мере необходимости и осуществляется распоряжениями глав муниципальных образований.
Анализ данных, собранных автором (табл. 1), показывает существенный разброс тарифов по муниципалитетам Калининградской области - в 2008 году максимальный тариф (28,96 руб. чел/мес., Балтийский городской округ) превышал минимальный (11,65 руб., Гвардейский городской округ) в 2,5 раза.
Таблица 1.
Тарифы на вывоз ТБО для населения по Калининградской области,
руб. / чел. в мес.
Значение тарифа 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Максимальное 5,40 12,18 12,35 12,35 18,69 26,03 26,03 28,96
Минимальное 1,35 1,87 2,39 5,07 5,07 5,07 5,07 11,65
Среднее 3,39 5,34 7,45 9,05 11,35 13,60 14,29 17,41
Средневзвешенное 4,28 5,37 8,51 11,05 12,47 14,96 15,64 18,11
Более чем значительный разброс тарифов на вывоз ТБО для населения по муниципалитетам обусловлен отсутствием единой методики и даже подхода к тарифообразованию. На это указывает и значительный рост тарифа в анализируемом периоде: если в номинальном исчислении средний тариф в 2001-2008 гг. вырос в 5,1 раза, то в реальном - с учетом индекса потребительских цен в 2,3 раза. Средневзвешенный тариф, определенный с учетом удельного веса каждого муниципального образования в общем объеме вывоза, за тот же период вырос, соответственно, в 4,2 и 2,0 раза.
Колебания тарифных ставок для других категорий природопользователей в муниципалитетах также существенны. Если формирование тарифов для населения и бюджетных организаций основывается на сложившемся уровне затрат, в которых определяющими позициями являются песок для захоронения отходов, заработная плата с начислениями, ГСМ, то для коммерческих организаций при формировании тарифов большое значение имеет также рыночная конъюнктура, т.е. цены определяются более свободно. Однако, при этом отсутствуют рычаги, способные заставить предприятия, организации, учреждения, платить за вывоз мусора - отходы часто идут в общий поток жилищных отходов.
В соответствии с концепцией реформы ЖКХ во всех муниципальных образованиях Калининградской области проводится постепенный перевод предприятий ЖКХ на бездотационную работу. Существенным фактором, компенсирующим повышение уровня тарифов на вывоз ТБО и постепенного увеличения доли оплаты его со стороны населения затрат, стало введение механизма предоставления гражданам, имеющим низкие доходы, субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг. При этом прослеживается прямая зависимость между ростом тарифов на ЖКУ, увеличением доли их оплаты со стороны населения и суммами предоставления субсидий (компенсаций).
Проведенная автором в ряде муниципальных образований экспертиза экономической обоснованности величины тарифов на обработку ТБО выявили серьезные расхождения с применяемыми значениями. Замечания касались организации бухгалтерского учета на предприятиях, нормативно-правовой базы и эффективности управления (прежде всего, оперативного учета).
Детальный обзор структуры затрат предприятий различных муниципальных образований показывает, что калькуляция затрат далека от полноты учета всех расходных составляющих сбора отходов. Обычно в бюджетах показываются только прямые затраты. Однако, в некоторых случаях в состав затрат не включена даже стоимость топлива. А отчисления на амортизацию и содержание оборудования, если вообще производятся, далеки от адекватности.
Удельные затраты для бюджетных организаций и прочих юридических лиц определяются аналогичным образом, также с применением норм образования отходов. Как и в случае с населением эти нормы могут не соотноситься с реальным образованием отходов, а тариф за кубический метр, установленный для населения и бюджетных организаций, может не соответствовать расчетным удельным затратам. Для обеих групп фактически принимаемые тарифы должны характеризоваться ценовой доступностью и экономической обоснованностью.
На практике это означает, что тариф может быть установлен выше или ниже определенной расчетами удельной стоимости. Однако, большинство домашних хозяйств области в настоящее время платят тариф, который, по крайней мере, покрывает стоимость сбора отходов.
Финансовая сторона деятельности муниципальных предприятий по работе с отходами не всегда прозрачна. Расходы на захоронение отходов не всегда включаются в тариф, поэтому он часто не подразделяется на две составляющие (сбор и транспортировка ТБО, захоронение ТБО). В результате имеет место отток средств, предназначенных для организации захоронения отходов, в другие сферы. Часто имеет место также нецелевое использование средств, поступающих за вывоз и размещение отходов, - они могут использоваться на покрытие убытков от прочих видов работ. На большинстве предприятий не формируется амортизационный фонд.
Другой существенной проблемой является задолженность потребителей за оказанные услуги по вывозу ТБО, которая является частью более общей проблемы своевременной оплаты всех жилищно-коммунальных услуг. При этом уровень собираемости платежей за вывоз ТБО по муниципальным образованиям области достаточно стабилен, в разных муниципалитетах он составляет от 80% до 95%.
Анализ одной из наиболее типичных форм договоров на вывоз ТБО с организациями города показал, что выставление счетов и оплата происходит в основном на первое число текущего месяца. Оплата коммунальных услуг (в том числе и вывоз мусора) населением также производится ежемесячно. Поэтому перечисления денежных средств на счета коммунальных предприятий характеризуется достаточной равномерностью и обладают рядом определенных особенностей:
■ наиболее дисциплинированными плательщиками являются коммерческие предприятия и организации, не допускающие накопления большой задолженности;
■ оплата от населения через администрации районов проживания (РИВЦ «Симплекс») поступает в ряде случаев с превышением начисленных за месяц сумм и включает погашение ранее накопившихся долгов;
■ оплата бюджетными организациями производится в соответствии с поступлением целевого финансирования по соответствующей статье расходов и носит, как правило, ежеквартальный характер.
Таким образом, в организации финансирования сферы обращения с отходами в России имеются существенные типичные проблемы, которые, во-первых, связаны с недостатком средств, направляемых в эту сферу (особенно для решения задач содержания мест размещения отходов и материально-технического обеспечения отрасли), во-вторых, с отсутствием единого подхода к формированию тарифной и ценовой политики. Утвержденные в муниципальных образованиях тарифы в большинстве случаев не являются экономически обоснованными, что обусловлено отсутствием разработанных для городов области норм образования ТБО как для населения, так и для предприятий и организаций. При этом видимая тарифная рассогласованность муниципальных образований области является определенным препятствием для совершенствования региональной системы обращения с ТБО, а именно при проведении работ по реконструкции действующих и строительству новых межмуниципальных полигонов ТБО. В этой связи первоочередной экономической задачей по совершенствованию системы обращения с отходами является разработка единой тарифной политики, которая должна приблизить тарифы к экономически обоснованному уровню, способствовать развитию инфраструктуры системы обращения с ТБО.
Но при формировании тарифа на вывоз ТБО для населения складывается несколько противоречивая ситуация, вызванная конфликтом интересов основных участников сферы обращения с отходами:
- предприятия, оказывающие услуги в сфере ЖКХ, заинтересованы в максимально высоком тарифе, покрывающем все расходы, существующие и планируемые;
- потребители отрицательно воспринимают рост тарифов, поскольку он превышает темпы инфляции и не гарантирует повышения качества оказываемых услуг;
- органы местного самоуправления, борясь с социальной напряженностью, сдерживают рост тарифов административными методами;
- бюджеты муниципальных образований в силу неотработанного и неустоявшегося порядка распределения налоговых поступлений не могут покрыть разницу между экономически обоснованным и утвержденным тарифом.
Это, в конечном итоге, приводит к значительной дифференциации тарифов на вывоз ТБО по муниципальным образованиям области, недостатку денежных средств на развитие инфраструктуры обращения с отходами, отсутствию устойчивой базы, обеспечивающей привлечение инвестиций и сбалансированное отраслевое развитие.
Таким образом, при реализации региональной стратегии обращения с отходами необходимо учитывать как минимум три взаимосвязанных финансово-экономических аспекта: совершенствование учетной системы, тарифной политики, обеспечение устойчивого финансирования отраслевого развития.
Тарифы на услуги устанавливаются с использованием формулы: «нормируемые затраты + регулируемая рентабельность»
или Т = е + г,
где е - эксплуатационные расходы на размещение одной тонны отходов; г -среднеотраслевая рентабельность, рассчитываемая в процентах к эксплуатационным расходам (15 -25%).
То есть величина тарифа может варьировать в следующих пределах по отношению к эксплуатационным затратам: Т = (1,15 : 1.25) е.
С точки зрения влияния на эффективность производства и финансовое положение поставщиков услуг, а также финансирования капитальных вложений, сложившаяся практика образования тарифов обладает рядом недостатков, которые включают, но не ограничиваются нижеследующим.
1. Методологическая основа построения формулы расчета тарифа.
Сам принцип построения формулы диктует неверные ориентиры, так как ставит величину дохода в прямую зависимость от роста эксплуатационных затрат. Предприятие
- монополист, оказывающее услуги по сбору, транспортировке и размещению отходов, имеет прямую заинтересованность в завышении своих издержек, что и происходит при использовании нормативного подхода. Трудно представить, какие стимулы к экономии материальных и энергоресурсов может предоставить такая конструкция построения тарифа.
2. Использование формулы «нормируемые затраты + регулируемая рентабельность» при низком уровне рентабельности.
При крайней политизированности процесса установления тарифов, утверждая тариф с низкой рентабельностью, органы государственной власти и управления обычно пытаются продемонстрировать, что они стоят «на страже интересов» потребителей услуг
- местного населения или предприятий. Низкая рентабельность ЖКУ делает
неустойчивым финансовое положение поставщиков услуг и не позволяет им накапливать достаточные инвестиционные ресурсы.
3. Высокие нормативы удельного расхода ресурсов на единицу продукции (услуг).
Фактически этот пункт следует из основного методологического недостатка
формулы, отмеченного ранее. В качестве инструмента контроля основных элементов (или статей) затрат используются «нормативы», определяющие сколько ресурсов (электроэнергии, трудозатрат и т.д.) может быть использовано для производства единицы товаров и услуг. В нашем случае норматив по отходам может быть установлен, например, на единицу продукции, на 1 м2 торговой площади, на 1 человека и т.п.. Затраты на ресурсы, потребленные в пределах, установленных нормативами, относятся на себестоимость. Затраты на ресурсы, потребленные сверх установленных нормативов, являются проблемой предприятия- поставщика услуг и могут быть покрыты только из чистой прибыли. Проблема состоит в том, что часто эти нормативы сильно отклоняются от фактических показателей, причем имеются постоянные стимулы к их завышению. Это не способствует эффективному расходованию ресурсов и снижению удельных затрат.
4. Неадекватное отражение величины амортизационных отчислений и ремонтных работ.
Нормы амортизационных отчислений по основным фондам полигонов в тарифах занижаются вследствие их изначально низкой «исторической» стоимости и отсутствия регулярно проводимой и адекватной оценки по восстановительной стоимости. Часто амортизационный фонд расходуется не по назначению: например, на выплату заработной платы, финансирование других текущих затрат. Статья «ремонтные работы» в смете тарифа представлена обычно достаточно слабо, так как является предметом переговоров специализированного предприятия, оказывающего услуги по обращению с отходами городскими властями. Во всяком случае, ее величина незначительна в структуре тарифа.
Таким образом, процесс совершенствования политики тарифообразования состоит из двух направлений:
1) улучшение учета состава эксплуатационных затрат, используемых при калькуляции тарифа;
2) включение дополнительных факторов, связанных с повышением инвестиционных возможностей деятельности по обращению с отходами, в величину тарифа.
Эти направления являются взаимодополняющими, и, по нашему мнению, могут на практике реализовываться в последовательности, соответствующей указанному цифровому порядку.
Литература
1. Иванов А. В. Финансово-экономические механизмы в системе обращения с отходами: Монография. - Калининград, Балтийский институт экономики и финансов, 2007. - 72 с. OECD (2004).
2. Методика расчета тарифов на удаление и обезвреживание твердых бытовых отходов. - М.: Академия народного хозяйства им. Плеханова, 2002. - 27 с.
3. Towards Waste Prevention Performance Indicators. - Paris, Organisation for Economic Cooperation and Development (OECD): 197 pp.
