CC BY
32
1 (94) - 2009
Инновации и инвестиции
РАЦИОНАЛИЗАЦИЯ ТАРИФНОЙ СИСТЕМЫ СФЕРЫ ОБРАЩЕНИЯ С ТВЕРДЫМИ БЫТОВЫМИ ОТХОДАМИ
а.в. иванов,
кандидат экономических наук, профессор Балтийский институт экономики и финансов
В процессе эволюционного развития человеческого социума отношение к выбрасываемым им отходам не было однозначным в различные периоды его развития. Однако те или иные мероприятия, связанные с удалением и изоляцией мусорных отходов, осуществлялись различными человеческими популяциями и организованными ими социумами, исходя из вырабатываемых нравственно-патриархальных и эстетических норм, правил и канонов, которые динамически изменялись в зависимости от возникающей жизненной необходимости и которые, прежде всего, были связаны с эпидемиями и пандемиями, последствия которых преследовали и преследуют человечество с определенной периодичностью. Если в доисторический период развития человечества бытовые отходы определялись только выбрасываемыми непосредственно возле жилищ несъедобными остатками пищи, то уже во времена средневековья человеческие отходы — как пищевые, так и естественные — выбрасывались и выливались прямо на улицы городов через окна и двери. Такие гигиенические условия приводили к колоссальным эпидемиям и пандемиям, что, естественно, должно было привести и привело к пересмотру патриархальных устоев и канонов поведения у больших и малых народов, народностей и этносов [1]. Сегодня проблема обращения с твердыми бытовыми отходами (ТБО) стоит как никогда остро — многомесячные проблемы с их уборкой и утилизацией в Неаполе, которые никак не могут решить ни городские власти, ни итальянское правительство, являются наиболее ярким результатом отсутствия научного подхода в части экономики и управления уборкой и утилизацией ТБО. Несмотря на то, что Россия в отличие от Ита-
лии обладает неограниченными географическими возможностями для обустройства свалок ТБО, все большая часть ее жителей понимает, что необходимо обратить серьезное внимание на эту сторону существования цивилизации, и простое увеличение количества свалок не является стратегически верным решением.
Следует отметить, что экономическая наука как бывшего СССР, так и современной России уделяла этой проблеме недостаточное внимание. Известны научные работы в этой области отечественных технологов, эпидемиологов, биологов, но работы экономистов, посвященные сфере обращения ТБО, весьма незначительны как по числу, так и по охвату решаемых задач. Проблемы управления ТБО носят системный характер и описать их в одной статье невозможно, поэтому в данной статье остановимся на одной из важнейших проблем, а именно — ценовой политике. Финансовая устойчивость и эффективность функционирования региональной системы обращения с ТБО во многом определяются уровнем платы за услуги, который, как минимум, должен полностью покрывать затраты. Однако принцип полного возмещения затрат в России должен внедряться постепенно и параллельно с реализацией других мер. Нужно понимать, что пока такая политика не будет внедрена, поставщик услуг не сможет работать на чисто коммерческой основе, не получая финансовой поддержки из бюджета или не покрывая часть своих затрат за счет перекрестного субсидирования [2].
В связи с этим, для обеспечения постепенного перехода к полной оплате услуг по сбору и утилизации ТБО за счет тарифов на первом этапе должна быть разработана программа долгосрочного
финансового планирования, в которой будет дана оценка будущим инвестициям и эксплуатационным затратам, с учетом ожидаемых инвестиций, запланированной прибыли, а также расширения территориального охвата и изменений в спросе на услуги.
Тариф должен иметь форму прямого платежа, оплачиваемого по отдельному счету (промышленность, торговля и т. п.) или как часть платы муниципальному предприятию за коммунальные услуги (население). В качестве одной из рекомендаций по совершенствованию тарифной политики предполагается, что тариф должен включать две составляющие. Первая его часть будет возмещать расходы на сбор отходов и их доставку на полигоны или перегрузочные станции ТБО и поступать в распоряжение конкретных поставщиков услуг. Эту часть рекомендуется определять местным властям. Вторая часть (единая для всего региона) должна возмещать расходы по переработке и захоронению отходов на полигонах и поступать в распоряжение специально создаваемой для этого управляющей компании.
Предлагаемый подход к организации системы финансового управления и контроля должен обеспечить прозрачность учета, а также обеспечить большую, по сравнению с ныне действующей, объективность процесса регулирования (пересмотра) тарифов. Для того чтобы это стало возможным, в сфере обращения с ТБО должна быть внедрена единая методология финансового планирования. Следует предусмотреть методическую помощь поставщикам услуг и органам местного самоуправления в выборе эффективных алгоритмов разработки программ долгосрочного экономического и финансового планирования.
Одной из первоочередных мер должно стать усиление сотрудничества между муниципальными образованиями. Первыми шагами в этом направлении должны стать стандартизация и унификация тендерных процедур, договорной документации и требований к оказанию услуг. Для этого рекомендуется предусмотреть меры по реализации в нескольких муниципальных образованиях пилотных проектов внедрения моделей тендерных процедур на услуги в сфере обращения с ТБО. Кроме того, меры по внедрению системы контрактации позволят создать условия для привлечения частного сектора в отрасль.
Развитие отрасли обращения с ТБО связано со значительными капиталовложениями и эксплуатационными затратами. Мировой опыт
показывает, что в условиях низкой инвестиционной привлекательности отрасли основной акцент следует делать на специальных мерах, направленных на стимулирование инвестиций в создание и развитие инфраструктуры, определяющей темпы последующих нововведений. В том числе, такие меры государственной поддержки, как частичное или полное бюджетное финансирование проектов создания объектов инфраструктуры, налоговые льготы и освобождения, государственные гарантии и другие преференции для частных инвесторов, осуществляющих капиталовложения в отрасль.
В настоящее время муниципалитеты России не в состоянии решать проблему свалок самостоятельно, что во многом определяется несбалансированным подходом к определению тарифов, частым отсутствием в них инвестиционной составляющей. Кроме того, процесс оптимизации сети полигонов носит во многом межмуниципальный характер и требует согласованных действий со стороны региональных и местных органов власти.
Основной целью совершенствования тарифной политики системы обращения с ТБО должно стать повышение качества работы с ТБО на этапах сбора (обеспечение раздельного сбора отходов), вывоза (использование мусороперегрузочных станций), переработки и захоронения (совершенствование системы полигонов). При этом качественное улучшение работы с ТБО не должно достигаться за счет роста общего тарифа, определяющего размер платежей, собираемых с потребителей, а за счет более рационального расходования этих средств. Более того, повышение качества работы с ТБО, использование более совершенных методов в их общей иерархии должны приводить к стабилизации (снижению) тарифа в реальном исчислении.
При этом перспективными направлениями совершенствования тарифной политики являются:
1) более полный учет в общем тарифе всех существующих затрат на этапах обращения с ТБО;
2) проведение на систематической основе независимых экспертиз соответствия тарифов фактически понесенным коммунальными предприятиями затратам;
3) выделение в общем тарифе так называемой «межмуниципальной составляющей» — единого тарифа на удаление ТБО, определяемого затратами на его перевалку на мусороперегрузочных станциях (МПС) и захоронение (переработку) на полигонах.
Такая система мер позволит, с одной стороны, сделать тариф на сбор и удаление отходов более
РЕгиомьнАя экономикА: теория и практика
55
обоснованным, а с другой стороны — выделить в нем инвестиционную составляющую, обеспечив поступление средств на оптимизацию сети свалок, создание сети современных полигонов по переработке и захоронению ТБО.
Общий тариф на вывоз и удаление твердых бытовых отходов, в соответствии с этим, включает в себя, как минимум, три составляющие — тариф на сбор, на вывоз, на захоронение (переработку) ТБО. Рассмотрим последовательно все составляющие общего тарифа с целью максимальной идентификации соответствующих расходов.
В общем случае тариф на сбор ТБО определяется затратами на содержание контейнерных площадок, контейнерного парка платы за аренду земли под площадки для размещения контейнеров. Наиболее существенной статьей затрат является содержание контейнерного парка, в части амортизационных отчислений и технологического обслуживания (плановый ремонт, мойка, обеззараживание).
В свою очередь, затраты на содержание контейнерных площадок относительно невелики и представляют собой в основном оплату труда дворников, а поскольку в основном контейнерные площадки расположены на муниципальных участках, арендная плата за их размещение отсутствует. Так как состояние инфраструктуры сбора ТБО является не менее важным, чем состояние региональных свалок, то в тарифе на сбор ТБО предусматриваются все возможные косвенные и прочие расходы, а также определенный уровень рентабельности, позволяющий проводить обновление контейнерного парка, в том числе приобретение современных контейнеров, обеспечивающих раздельный (по составляющим) сбор ТБО.
Вторая составляющая общего тарифа — тариф на вывоз отходов — определяется в зависимости от типа вывоза, который может быть как прямой (непосредственно с места сбора на свалку), так и двухэтапный (с места сбора на мусороперегрузочную станцию, а с нее — на полигон). Фактически тариф на вывоз ТБО формируется в основном за счет расходов транспортного характера, и в целом порядок его определения схож с порядком формирования тарифов транспортных предприятий, за исключением расходов, которые осуществляются на МПС.
Затраты на вывоз ТБО с места сбора на свалку, равно как и затраты на вывоз ТБО с МПС на полигон, включают в себя затраты на пробеги автотранспорта (в том числе «нулевые»), затраты на погрузку-разгрузку. Основными элементами дан-
ных затрат являются затраты по заработной плате, амортизации, топливу, смазочным материалам, ремонтным работам.
В случае использования МПС возникают так называемые «затраты на эстакаде», к которым относятся затраты на оплату труда персонала, амортизационные отчисления, затраты на ремонт, затраты на смазочные материалы.
Несколько более сложную с технологической точки зрения структуру имеют затраты, определяющие тариф на захоронение ТБО на полигоне. При этом суммарные затраты складываются из эксплуатационных затрат, экологических платежей и платы за землю.
Текущие эксплуатационные затраты представляют собой значительную часть эксплуатационных затрат и включают в себя затраты по укладке ТБО (перемещение, разравнивание, уплотнение), по промежуточной изоляции отходов, по поливке ТБО в летнее время, на вспомогательные операции на полигоне, на мероприятия по обеспечению экологической безопасности.
Затраты по промежуточной изоляции ТБО складываются из затрат на разработку и транспортировку грунта, на содержание дороги от карьера до полигона, на укладку, разравнивание и уплотнение грунта и определяются в расчете на 100 м3 укладываемого грунта. Затраты на вспомогательные операции на полигоне ТБО состоят из затрат на установку сетчатых ограждений и дезинфекцию колес транспортных средств.
Затраты на мероприятия по обеспечению экологической безопасности полигона ТБО складываются из затрат на проведение входного контроля ТБО, на защиту атмосферного воздуха (сбор и утилизация биогаза) и объектов гидросферы (сбор, отведение и обезвреживание фильтрата), на проведение экологического мониторинга, дезинфекции, дезинсекции, дератизации полигона.
При этом затраты на выполнение отдельных операций определяются нормативной стоимостью выполнения данной операции, типом используемых механизмов и временем выполнения данной операции. Время работ по проведению отдельных операций по захоронению ТБО определяется на основании утвержденных инструкций и норм проведения сходных по содержанию строительных работ, изложенных в ЕРЕР или ЕНиР, в отдельных случаях путем их фактического хронометрирования.
В свою очередь, тариф на переработку ТБО зависит от степени переработки ТБО перед их захоронением. Основными операциями при этом
являются сортировка, дробление, прессование, компостирование, термическая обработка ТБО, которые определяют общие затраты и тариф на переработку ТБО.
Вторым, не менее важным, направлением совершенствования тарифной политики является введение практики независимой экспертизы фактических затрат на услуги в сфере обращения с ТБО, необходимость которой определяется главным образом большим числом заинтересованных участников. Федеральный закон от 30.12.2004 № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса», вступивший в действие с 01.01.2006, устанавливает необходимость проверки обоснованности расчета тарифов с точки зрения соответствия проектам производственных программ предприятий и доступности для потребителей услуг организаций коммунального комплекса.
При проведении экспертизы тарифов необходимо учитывать, с одной стороны, экономические интересы предприятий и организаций, оказывающих услуги в сфере ЖКХ, с другой стороны — обеспечение доступности для потребителей оказываемых услуг, и с третьей стороны — компенсацию затрат предприятий и организаций сферы ЖКХ с целью обеспечения возможности проведения инвестиционных производственных программ.
Обычно при формировании тарифа складывается следующая ситуация: предприятия, оказывающие услуги в сфере жилищно-коммунального хозяйства, заинтересованы в максимально высоком тарифе, покрывающем все расходы, существующие и планируемые; потребители отрицательно воспринимают рост тарифов, поскольку он превышает темпы инфляции и не гарантирует повышения качества оказываемых услуг; органы местного самоуправления, борясь с социальной напряженностью, сдерживают рост тарифов административными методами; бюджеты муниципальных образований в силу неотработанного и неустоявшегося порядка распределения налоговых поступлений не могут покрыть разницу между экономически обоснованным и утвержденным тарифом, в связи с чем предприятия сферы ЖКХ не имеют возможности развиваться.
При проведении экспертизы необходимо учитывать ряд требований и ограничений, установленных постановлением Правительства России от 17.02.2004 № 89, которое определило услугу по вывозу ТБО как составляющую общей услуги по содержанию и ремонту жилья.
При установлении цен и тарифов учиты-
ваются национальные стандарты, санитарные правила, нормы и другие акты законодательства РФ, субъектов РФ, а также акты органов местного самоуправления, регулирующие сроки, качество, периодичность и объемы работ по содержанию и ремонту жилья и оказанию коммунальных услуг.
При расчете цен и тарифов учитываются расходы организаций только регулируемой деятельности (т. е. собственно сбора, вывоза и утилизации ТБО). При этом расходы на оплату труда, включаемые в цены и тарифы, определяются исходя из общих условий оплаты труда, установленных отраслевым тарифным соглашением.
Цены на услуги по содержанию и ремонту жилья определяются в зависимости от установленных состава и периодичности выполнения работ по содержанию и ремонту жилья.
В цены и тарифы не включаются расходы организаций, связанные с привлечением этими организациями избыточных ресурсов (оплата по кредитам банков, использованных для финансирования необоснованных расходов), недоиспользованием производственных мощностей, финансированием деятельности, не относящейся к регулируемой, а также иные необоснованные расходы.
В общем случае заключение независимой экспертизы должно содержать:
• анализ качества работ и услуг, оказываемых организациями;
• оценку экономической обоснованности расходов, приведенных в предложениях по установлению цен и тарифов;
• оценку финансового состояния и уровня технической оснащенности организации;
• анализ экономической обоснованности величины прибыли, необходимой для функционирования и развития организации;
• сравнительный анализ динамики расходов и прибыли по отношению к предыдущему расчетному периоду регулирования.
Третья составляющая совершенствования тарифной политики определяется необходимостью создания сети межмуниципальных полигонов захоронения ТБО. Плохое состояние свалок становится критическим фактором для дальнейшего развития регионов. В связи с этим в общем (конечном) тарифе, оплачиваемом потребителем, целесообразно выделить единый тариф на удаление ТБО. При этом функции сбора и транспортировки отходов до полигона (МПС) закрепляются, как и прежде, за муниципальными образованиями, а функции же по удалению ТБО передаются специальной органи-
зации, осуществляющей транспортировку и обезвреживание отходов на региональном уровне.
Таким образом, в общем тарифе на вывоз и обезвреживание ТБО, фактически оплачиваемом клиентурой, выделяется тариф на удаление отходов, единый для всех муниципальных образований и рассчитываемый на 1 м3 ТБО, принимаемых областной организацией по обращению с отходами на МПС или на полигон. При этом формирование единого тарифа в расчете на 1 м3 является принципиальным, никакого деления по категориям потребителей (население, коммерческие и бюджетные организации) на данном этапе не происходит. Подобное разделение будет происходить на уровне муниципального образования — сборщика денежных поступлений от разных категорий плательщиков. При этом муниципалитет, осуществляющий сбор ТБО, будет также нести функцию сбора платежей за обращение с ТБО со всех категорий плательщиков в полном объеме, включая платежи как за сбор, так и за удаление твердых бытовых отходов. Денежные расчеты между муниципальными образованиями и областной организацией будут производиться из этих поступлений на основании объема принятых у них ТБО.
При такой схеме прямой вывоз отходов на полигон будут осуществлять муниципальные образования собственными силами. В двухэтапном случае муниципалитеты будут осуществлять транспортировку ТБО до мусороперерабатывающих станций, откуда уже силами областной организации они будут доставлены на полигон. Поэтому затраты на прямой вывоз ТБО должны быть учтены при формировании тарифа на сбор отходов каждым муниципальным образованием. В тариф на удаление ТБО должны включаться только затраты на транспортировку отходов от МПС до полигона.
Выделение единого тарифа на удаление ТБО, состоящего из тарифа на их вывоз с мусороперегру-зочной станции и тарифа на обезвреживание ТБО, позволит генерировать определенный денежный поток для создания в регионе сети современных полигонов и МПС.
При этом особенностями формирования и утверждения единого тарифа на удаление ТБО яв-
ляются следующие принципиальные моменты: он должен утверждаться как единый на региональном уровне, чтобы обеспечить равные условия для всех муниципалитетов; единица измерения, на которую должен рассчитываться этот тариф, может не совпадать с единицей измерения тарифа на сбор ТБО. Так, в настоящее время наиболее распространенной единицей измерения при сборе отходов является руб. /м3, в то время как для тарифа на вывоз и обезвреживание наиболее логичной является руб. /т. Только при такой постановке можно обеспечить стимулирование сокращения количества ТБО после сортировки путем разработки системы соответствующих показателей для оценки эффективности деятельности региональной управляющей компании. Именно данная составляющая тарифа может служить источником финансирования мероприятий по развитию вторичной переработки отходов.
При этом необходимо подчеркнуть, что основной целью совершенствования тарифной политики в системе обращения с ТБО является финансовое обеспечения качественно нового подхода к работе с ними. Введение единого тарифа на удаление отходов должно привести не к росту конечного тарифа для потребителей, который и так растет темпами, значительно превосходящими инфляцию, а к такому перераспределению денежных потоков, которое способствовало бы развитию действующей инфраструктуры обращения с ТБО.
ЛИТЕРАТУРА
1. Бродель Ф. Материальная цивилизация, экономика и капитализм, XV — XVIII вв. Т. 1. Структуры повседневности: возможное и невозможное. - М.: Весь Мир, 2006. - 592 с.
2. Иванов А. В., Зеленин Л. К. Сколько стоит калининградский мусор? Проблемы развития региональной экономики // Сб. науч. тр. Вып. 9. Калининград: Балтийский институт экономики и финансов, 2000. С. 149-152.
3. Организация обращения с отходами (российский и зарубежный опыт): под ред. А. В. Иванова, Д. Г. Запорожского. — Калининград. Калининградский государственный технический университет, 2007. - 389 с.
