CC BY
28
земельное и ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО
УДК 349.6(985)
DOI: 10.12737/jrl.2021.129
Эколого-правовые проблемы обращения с отходами недропользования в Арктической зоне Российской Федерации
Михаил Вячеславович Пономарев1 2
"'Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Москва, Россия, [email protected], https://orcid.org/0000-0001-6917-9801
2Московский государственный университет геодезии и картографии (МИИГАиК), Москва, Россия
Аннотация. Актуальность вопросов экологически безопасного обращения с отходами недропользования в Арктической зоне России обусловлена прежде всего тем, что освоение этой территории и развитие хозяйственной деятельности в ее границах имеют особое геостратегическое значение, а природно-ресурсный потенциал российской Арктики исключительно важен для развития как топливно-энергетического комплекса, так и всей экономики России в целом.
Цель статьи — выявление и научное исследование эколого-правовых проблем обращения с отходами недропользования в условиях Арктической зоны; задачи: рассмотрение основных приоритетов государственной политики России в отношении природных ресурсов Арктической зоны и целей государственной экологической политики в Арктической зоне в сфере обращения с отходами недропользования; определение состава отходов недропользования и особенностей законодательного регулирования деятельности по обращению с ними.
Анализируются особенности реализации права собственности на отходы недропользования и аспекты правового режима объектов их размещения, а также перспективы законодательного регулирования отношений по обращению с отходами с учетом специфики Арктической зоны.
Методы исследования: специально-юридические методы познания, метод правового прогнозирования.
Выводы: распределение обязанностей в части содержания отходов бурения должно осуществляться исключительно в рамках договорных отношений между недропользователем и буровым подрядчиком, при этом подвергая сомнению возможности применения в данном случае правовой конструкции смешанного договора; необходим учет особенностей Арктической зоны в механизме возмещения вреда, причиненного окружающей среде, в частности, размещением отходов недропользования, путем внесения изменений в существующие таксы и методики возмещения вреда в форме применения соответствующих повышающих коэффициентов.
Ключевые слова: отходы, отходы производства, недропользование, разведка и добыча полезных ископаемых, отходы недропользования, охрана окружающей среды, экологическая безопасность, эколого-правовые проблемы, Арктика, Арктическая зона
Для цитирования. Пономарев М. В. Эколого-правовые проблемы обращения с отходами недропользования в Арктической зоне Российской Федерации // Журнал российского права. 2021. Т. 25. № 10. С. 143—156. DOI: 10.12737/jrl.2021.129
Environmental and Legal Problems of Subsurface use Waste Management in the Arctic Zone of the Russian Federation
Mikhail V. Ponomarev1, 2
11nstitute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Moscow, Russia, [email protected], https://orcid.org/0000-0001-6917-9801
2Moscow State University of Geodesy and Cartography, Moscow, Russia
Abstract. The relevance of environmentally safe management of subsurface use waste is primarily due to the fact that the development of the Arctic zone of Russia and the development of economic activity within its borders is due to the special geostrategic significance of the territories included in it, and the natural resource potential of the Russian Arctic is of great importance for the further development of both the fuel and energy complex and the entire Russian economy as a whole.
The purpose of the article is to identify and scientifically study the environmental and legal problems of dealing with subsurface use waste in the Arctic zone; the tasks are to consider the main priorities of the Russian state policy in relation to the natural resources of the Arctic zone, the goals of the state environmental policy in the Arctic zone in the field of waste management, in particular, with subsurface use waste, to determine the composition of subsurface use waste and the specifics of legislative regulation of activities for handling them.
The article analyzes the peculiarities of the realization of the ownership right to subsurface use waste, the peculiarities of the legal regime of objects of their placement with their possible assignment to objects of movable or immovable property, as well as possible prospects for legislative regulation of relations on waste management, taking into account the specifics of the Arctic zone.
Research methods: special legal methods of cognition, the method of legal forecasting.
Conclusions: the distribution of responsibilities regarding the content of drilling waste should be carried out exclusively within the framework of contractual relations between the subsurface user and the drilling contractor, while questioning the possibility of applying in this case the legal structure of a mixed contract; it is necessary to take into account the peculiarities of the Arctic zone in the mechanism of compensation for damage caused to the environment, in particular, the placement of subsurface waste, by making changes to existing taxes and methods of compensation for damage in the form of the application of appropriate increasing coefficients.
Keywords: waste, production waste, subsurface use, subsoil use, exploration and extraction of minerals, subsurface use waste, environmental protection, environmental safety, environmental and legal problems, the Arctic, the Arctic zone
For citation. Ponomarev M. V. Environmental and Legal Problems of Subsurface Use Waste Management in the Arctic Zone of the Russian Federation. Journal of Russian Law, 2021, vol. 25, no. 10, pp. 143—156. (In Russ.) DOI: 10.12737/jrl.2021.129
Освоение Арктической зоны России и развитие хозяйственной деятельности в ее границах обусловлены особым геостратегическим значением входящих в нее территорий, именно поэтому субъекты РФ и их части, входящие в Арктическую зону, отнесены Стратегией пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 13 февраля 2019 г. № 207-р, к геостратегическим территориям Российской Федерации, которые имеют существенное значение для обеспечения устойчивого социально-экономического развития, территориальной целостности и безопасности Российской Федерации.
Интенсивное освоение Россией арктических территорий имеет существенное значение как для развития отдельных отраслей ее экономики, в частности ее топливно-
энергетического комплекса (прежде всего посредством разведки и добычи различных видов полезных ископаемых), агропромышленного комплекса (например, северного оленеводства и рыбного хозяйства), транспортного сектора (через дальнейшее развитие и наращивание транзитного потенциала Северного морского пути и пропускной способности ключевых морских портов), так и для укрепления ее обороноспособности путем размещения на них объектов военного назначения.
Однако следует согласиться с мнением о том, что в основе практически всех планов пространственного развития, в том числе стратегических планов развития Арктической зоны, в первую очередь заложен принцип рационального и комплексного использования природных ресурсов. Именно использование природных ресурсов является драйвером обес-
печения устойчивого роста различных отраслей экономики всей территории1.
Стратегическое значение Арктики для развития минерально-сырьевого потенциала России. Природно-ресурсный потенциал российской Арктики имеет исключительную важность для дальнейшего развития как топливно-энергетического комплекса, так и всей экономики России в целом. Как отмечается в научных исследованиях, недра Арктики, по пока недооцененным данным, содержат примерно треть всех мировых запасов природного газа и до 13% нефти. При этом большая часть ресурсов (более 80%) находится на шельфе Северного Ледовитого океана, принадлежность которого к национальной юрисдикции арктические государства оценивают по-разному2. В последнее время все чаще констатируется, что именно Арктика является главным природоресурсным резервом всех арктических государств, сохраняемым ими для будущих поколений3.
Существенной проблемой при установлении суверенитета России на природные, в частности минеральные, ресурсы Арктики является то, что часть территорий и акваторий региона до сих пор не имеет четкой юрисдикции и рассматривается подчас как «ничейная земля», что создает условия для территориальных споров и трений4. Вместе с тем именно международно-пра-
1 См.: Жаворонкова Н. Г., Агафонов В. Б. Правовые проблемы пространственного развития Арктической экологической зоны Российской Федерации // Lex russica. 2020. № 3. С. 105—113.
2 См.: Злотникова Т. В. Современные проблемы Арктического региона: природа, право, геополитика // Экологическое право. 2017. № 6. С. 13.
3 См.: Международно-правовые основы недропользования: учеб. пособие / отв. ред. А. Н. Вылегжанин. М., 2007. С. 115.
4 См.: Авхадеев В. Р. Роль деклараций о
сотрудничестве государств в Арктике и
вовое обоснование, закрепление и последующая защита суверенных прав Российской Федерации на недра в границах арктической части ее континентального шельфа имеют большое значение для обеспечения энергетической безопасности России на долгосрочную перспективу, поскольку согласно официальным данным по добыче полезных ископаемых доля Арктики по отдельным позициям превышает 80% от общероссийских объемов и до 100% по отдельным видам сырья5.
Основы государственной политики России в отношении природных ресурсов Арктической зоны. 2020 год ознаменовался принятием первого специального Федерального закона от 13 июля 2020 г. № 193-Ф3 «О государственной поддержке предпринимательской деятельности в Арктической зоне Российской Федерации», который закрепил очень важное для рассматриваемой сферы понятие «Арктическая зона Российской Федерации» и дал его дефиницию через определение ее состава (ст. 2). Довольно продолжительное время в Минэкономразвития России велась разработка проекта федерального закона «О развитии Арктической зоны Российской Федерации», который должен был регулировать систему отношений в области комплексного освоения и социально-экономического развития арктических территорий, включая государственное регулирование в сфере природопользования и охраны окружающей среды, однако до настоящего времени данная работа так и не увенчалась успехом.
Вместе с тем особенности отношений по освоению природно-ресурс-ного потенциала российской Арктики, а также по обеспечению его
международное право // Журнал российского права. 2014. № 10. С. 140.
5 См.: О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2019 году. Государственный доклад. М., 2020. С. 353.
охраны и рационального использования с учетом географических и природных особенностей арктических территорий в настоящее время не учитываются в должной мере федеральным законодательством. С. А. Боголюбов и О. И. Краснова отмечают, что правовое регулирование экологических проблем Арктики имеет фрагментарный характер, когда каждый вопрос заставляет обращаться к отдельным нормам различных нормативных правовых актов. Необходимые правовые механизмы находятся на разных уровнях совершенства, а некоторые аспекты охраны природной среды Арктики вовсе выпали из системы правового регулирования6.
По мнению Н. И. Хлуденевой, все предусмотренные экологическим законодательством Российской Федерации общие природоохранные способы и средства потенциально применимы и для целей охраны арктических экосистем. Однако национальная природоохранная практика показывает, что многие из них играют лишь второстепенную роль в решении задачи по созданию эффективной правовой модели регулирования общественных отношений, складывающихся в области охраны окружающей среды Арктической зоны РФ, обеспечивающей снижение негативного воздействия на нее хозяйственной и иной деятельности, возмещение вреда, причиненного уязвимым арктическим экосистемам, предотвращение необратимых негативных изменений природной среды этого региона России7.
В соответствии с официальными статистическими данными текущие (эксплуатационные) затраты на
6 См.: Боголюбов С. А., Краснова И. О. Право и спасение природы российской Арктики // Актуальные проблемы российского права. 2018. № 6 (91). С. 180.
7 См.: Хлуденева Н. И. Перспективы развития правовой охраны арктических экосистем // Журнал российского права. 2015. № 11. С. 118.
охрану окружающей среды в Арктической зоне РФ в 2019 г. составили 38 146 129 тыс. руб., что превысило десятую часть аналогичного показателя по всей Российской Федерации суммарно. И больше всего средств было затрачено на обращение с отходами — 50,1%8. Эти показатели подчеркивают особую значимость реализации природоохранных проектов, особенно направленных на снижение негативного воздействия на окружающую среду от деятельности по обращению с отходами в Арктике. Очевидно, что геологические и эколого-климатические особенности Арктической зоны континентального шельфа РФ диктуют необходимость введения особых требований, предъявляемых к субъектам недропользования9.
основные цели и приоритеты государственной экологической политики в Арктической зоне в сфере обращения с отходами. Активное хозяйственное освоение Арктической зоны кроме очевидных экономических преимуществ имеет и неблагоприятный побочный эффект. Некоторые виды хозяйственной деятельности по добыче и использованию природных ресурсов негативно воздействуют на природную среду Арктики.
Одним из таких последствий являются отходы, образующиеся в ходе недропользования, в частности при осуществлении такого его
8 См.: О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2019 году. Государственный доклад. С. 350.
9 См.: Шамордин Р. О. Правовой статус
субъектов недропользования на Арктиче-
ском континентальном шельфе Российской Федерации // Российская Арктика — территория права: альманах. Вып. IV. Сохранение и устойчивое развитие Арктики. Правовое регулирование пространственного развития арктических территорий Российской Федерации (на примере Ямало-Ненецкого автономного округа) / отв. ред. С. А. Боголюбов, В. П. Емельянцев. М.; Салехард, 2017. С. 73.
вида, как разведка и добыча полезных ископаемых. На официальном уровне признается, что острой проблемой для Арктической зоны РФ является минимизация последствий нефтедобычи и отходов горнодобывающей промышленности, наносящих серьезный вред биосфере Российской Арктики10. В связи с этим все более острой становится проблема предотвращения экологического вреда, причиняемого в ходе деятельности по разведке и добыче полезных ископаемых, а также снижения его уровня и ликвидации его последствий.
Как указывает Н. Г. Жаворонкова, в сфере хозяйственной деятельности нефтяных компаний к экологическим проблемам, требующим правового решения, относится загрязнение почв и водных объектов, недр в целом нефтесодержащими отходами (нефтью и нефтепродуктами), которые создают угрозу здоровью человека и приводят к негативным экологическим последствиям11. Отходы предприятий нефтегазового сектора имеют сложный и весьма разнообразный состав. Это отходы, которые образуются у недропользователей как в ходе деятельности по осуществлению различных видов недропользования, так и в ходе переработки отходов от добычи полезных ископаемых, а также в деятельности нефте- и газотранспортных предприятий.
У недропользователей отходы образуются прежде всего в ходе таких видов недропользования, как геологическое изучение недр, разведка и добыча полезных ископаемых (например, отходы бурения нефтяных и газовых скважин, вмещаю-
10 О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2019 году. Государственный доклад. С. 347.
11 См.: Жаворонкова Н. Г. Правовые проблемы обеспечения экологической безопасности в недропользовании // Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. 2015. № 5. С. 98—99.
щие и вскрышные породы), а также строительство подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых (например, нефте-и газохранилищ). В свою очередь, в деятельности нефте- и газотранспортных предприятий отходы образуются в результате аварий на трубопроводах, разливов нефти и нефтепродуктов, а также в ходе ликвидации их последствий либо в результате деятельности по транспортированию (отработанные и вышедшие из эксплуатации трубы).
Одной из важнейших проблем в указанной сфере является дискус-сионность отнесения к отходам недропользования вскрышных и вмещающих пород, поскольку именно они составляют наибольшую долю образуемых в ходе недропользования материалов и веществ, а признание их отходами недропользования влечет наложение на недропользователей ряда дополнительных обязанностей в части обращения с отходами, влекущих сопряженные с этим финансовые издержки. В частности, отмечается, что вскрышные и вмещающие породы являются одним из примеров, демонстрирующих проблему неопределенности в отнесении тех или иных веществ или предметов к отходам12.
Актуальность обеспечения экологической безопасности при обращении с отходами недропользования обусловлена планируемым в ближайшее время наращиванием объемов разведки и добычи полезных ископаемых в Арктической зоне. Так, Президент РФ В. В. Путин на Совещании по стратегическому развитию нефтегазохимической отрасли, состоявшемся 1 декабря 2020 г.13, по-
12 См.: Петров И. Б. Отдельные проблемы правового регулирования обращения с вскрышными и вмещающими породами. Доступ из СПС «КонсультантПлюс». 2018.
13 См. стенограмму Совещания по стратегическому развитию нефтегазохимиче-
ской отрасли (1 декабря 2020 г.). URL: http:// kremlin.ru/events/president/news/64529.
ручил к концу июня 2021 г. актуализировать План мероприятий («дорожную карту») по развитию неф-тегазохимического комплекса в Российской Федерации на период до 2025 г., утвержденный распоряжением Правительства РФ от 28 февраля 2019 г. № 348-р, включив в него проекты в Арктике, в том числе газохимический кластер в поселке Са-бетта в ЯНАО.
Структурируя отходы по видам экономической деятельности, отметим, что больше всего отходов в Арктической зоне в 2019 г. было произведено при добыче полезных ископаемых, строительстве, транспортировке и хранении. Суммарно они составляют более 97% от всех отходов, образованных на территориях субъектов Арктической зоны РФ14.
Обеспечение экологически безопасного обращения с отходами производства и потребления является одним из ключевых направлений природоохранной деятельности в Арктической зоне и важнейших приоритетов государственной политики Российской Федерации в Арктике. Так, Основами государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 г., утвержденными Указом Президента РФ от 5 марта 2020 г. № 164, среди основных задач в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности закрепляется развитие комплексной системы обращения с отходами всех классов опасности, строительство современных экологически чистых мусороперерабатывающих комплексов (подп. «ж» п. 15).
В числе основных мер, направленных на выполнение основных задач в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, Стратегией развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения
14 См.: О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2019 году. Государственный доклад. С. 348.
национальной безопасности на период до 2035 г., утвержденной Указом Президента РФ от 26 октября 2020 г. № 645, указывается государственная поддержка деятельности в сфере обращения с отходами в Арктической зоне, а также совершенствование системы обращения с опасными отходами в Арктической зоне (подп. «н» п. 15). В свою очередь, Государственная программа Российской Федерации «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации», утвержденная постановлением Правительства РФ от 21 апреля 2014 г. № 366, также предусматривает ряд мероприятий в области охраны окружающей среды Арктической зоны от негативного воздействия радиоактивных отходов.
Законодательное регулирование деятельности по обращению с отходами недропользования. Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-Х «О недрах», определяя в преамбуле предмет своего регулирования, в число входящих в него отношений включает отношения, возникающие в связи с использованием отходов добычи полезных ископаемых и связанных с ней перерабатывающих производств. В связи с этим в юридической науке периодически возникает вопрос о необходимости разграничения предметов регулирования законодательства о недрах и законодательства об отходах в части правового обращения с указанным видом отходов. Следует согласиться с мнением о том, что поскольку в ст. 2 Федерального закона от 26 апреля 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», ограничивающей сферу его действия, данный вид отходов в качестве самостоятельного предмета правового регулирования не указан, то по отношению к ним применяется общий правовой режим обращения с отходами15.
15 Шамордин Р. О., Миркеримова Н. Ф.
О предметах разграничения предметов пра-
Вместе с тем законодательство о недрах устанавливает ряд специальных требований в части обращения с отходами недропользования. Так, разведка и добыча полезных ископаемых, в том числе использование отходов добычи полезных ископаемых и связанных с ней перерабатывающих производств, признается самостоятельным видом пользования недрами (ст. 6 Закона РФ «О недрах»). В связи с этим право использования указанных отходов должно удостоверяться лицензией на пользование недрами (ст. 11), а недропользователь имеет право использовать данные отходы, образовавшиеся в результате его деятельности, если иное не оговорено в лицензии или в соглашении о разделе продукции (п. 4 и 8 ст. 22), а также использовать для ликвидации горных выработок вскрышные и вмещающие горные породы (ст. 26).
Попытки совершенствования законодательного регулирования обращения с отходами недропользования предпринимались неоднократно, однако наиболее комплексным подходом на сегодняшний день отличается проект федерального закона № 664487-7 «О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях стимулирования использования отходов недропользования»16 (принят Государственной Думой ФС РФ в первом чтении 28 мая 2019 г.).
Указанный законопроект в числе прочих изменений предлагает замену термина «отходы добычи полезных ископаемых и связанных с ней перерабатывающих производств» на более удачный, на наш
вового регулирования законодательства об отходах производства и потребления и законодательства о недрах // Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. 2019. № 2. С. 65—66.
16 URL: https://sozd.duma.gov.ru/ bill/664487-7.
взгляд, термин «отходы недропользования», закрепление права недропользователей на добычу полезных компонентов из отходов недропользования, а также права на использование указанных отходов пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд, если иное не оговорено в лицензии или соглашении о разделе продукции.
Как отмечает С. А. Боголюбов, национальные, региональные законодательства должны заинтересовывать, привлекать, побуждать к продуманному освоению богатств Арктики с ориентиром на безотходные и малоотходные технологии17. В связи с этим необходимо отметить особую роль именно регионального нормотворчества в решении вопросов природоохранного характера на арктических территориях. По мнению И. А. Игнатьевой, субъекты РФ, чьи территории или части территорий включены в Арктическую зону, по ряду аспектов способны конкретнее реагировать на экологические вызовы и проблемы, свойственные арктической природе. Они обладают необходимой правотворческой компетенцией, остающейся тем не менее пока не до конца реализованной18.
Вместе с тем в некоторых субъектах РФ, чьи территории полностью или частично входят в границу Арктической зоны, действуют собственные законы о недрах (например, Закон Республики Саха (Якутия)от 2 июля 1998 г. З № 29-11 «О недрах», Закон Архангельской области от 22 июня 2005 г. № 48-4-ОЗ «О предоставлении недр и пользовании недрами на территории Архангель-
17 См.: Боголюбов С. А. Развитие экологического права на евразийском пространстве: монография. М., 2020. С. 364.
18 См.: Игнатьева И. А. Особенности пра-
вового регулирования в области обращения с отходами производства и потребления в Арктической зоне Российской Федерации // Российский юридический журнал.
2018. № 2. С. 159—172.
ской области»), которые в целом дублируют основные положения федерального законодательства о недрах относительно отходов недропользования, практически не предусматривая специальных требований в области обращения с ними.
право собственности на отходы недропользования. Порядок определения собственника отходов недропользования и особенности перехода права собственности на указанные отходы от одного лица к другому является достаточно важным и юридически значимым вопросом, поскольку именно собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором (ст. 210 ГК РФ)19.
Возникновение определенных проблем правоприменительного характера в указанной сфере обусловлено отсутствием законодательного закрепления особенностей гражданско-правового оборота отходов (в частности, порядка определения собственника отходов и особенностей перехода права собственности на них от одного лица к другому) в специальном законодательстве об отходах20, поскольку ст. 4 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» в настоящее время содержит отсылочную норму, устанавливая, что право собственности на отходы определяется в соответствии с гражданским законодательством.
Актуальность вопросов установления и перехода права собственности на отходы недропользования
19 Подробнее об особенностях перехода права собственности на отходы см.: Пономарев М. В. Право собственности на отходы: правовые проблемы реализации и перехода // Журнал российского права. 2017. № 8. С. 53—64.
20 См. подробнее: Пономарев М. В. Правовое регулирование охраны окружающей среды при обращении с отходами производства и потребления: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2019. С. 11.
определяется прежде всего тем, что указанные отходы являются особыми объектами гражданского оборота, право собственности на которые определяется первоначально с учетом права государственной собственности на недра. Так, В. В. Ле-вочко в числе важнейших проблем гражданско-правового режима отходов в недропользовании выделяет пробел в части установления момента возникновения права собственности на отходы, а также несовпадение в одном лице собственника отходов и собственника объектов размещения отходов21.
Острота указанных проблем возрастает применительно к обращению с отходами бурения нефтяных и газовых скважин. Дискуссионными для правоприменительной практики, ведущими к возникновению правовых и финансовых рисков для недропользователей, представляются вопросы о том, кто является собственником отходов бурения и, соответственно, кто должен нести «бремя содержания имущества» в отношении отходов бурения.
Отходы бурения, по мнению В. Д. Мельгунова и А. Н. Костаре-вой, представляют собой смесь различных компонентов («материалов» в соответствии с терминологией Федерального закона «Об отходах производства и потребления»), право собственности на которые принадлежит различным лицам. В результате смешения и частичной переработки таких компонентов образуются отходы бурения — новая вещь, собственник которой в соответствии с положениями ст. 220 ГК РФ может быть определен в договоре22, при
21 См.: Левочко В. В. Проблемы гражданско-правового режима отходов в недропользовании: теория и практика // Власть и управление на Востоке России. 2017. № 1 (78). С. 185—186.
22 См.: Мельгунов В. Д., Костарева А. Н. О некоторых вопросах правового регулирования обращения с отходами бурения нефтяных и газовых скважин // Минеральные
этом им может становиться и буровой подрядчик.
Вместе с тем, учитывая пробель-ность правового регулирования отношений, связанных с реализацией права собственности на отходы, отсутствие на сегодняшний день законодательства об обращении с вторичными материальными ресурсами и особенностей приобретения права собственности на указанные ресурсы, извлекаемые из отходов, распределение обязанностей в части содержания отходов бурения должно осуществляться исключительно в рамках договорных отношений между недропользователем и буровым подрядчиком. Аналогичной позиции придерживается и Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприрод-надзор)23, осуществляющая полномочия по государственному надзору в указанной сфере.
Однако переход права собственности на указанные отходы, как известно, возможен только на основании договоров, связанных с его отчуждением (например, договоров купли-продажи, мены, дарения и т. п.), что значительно усложняет взаимоотношения между сторонами. Возможность применения в данном случае правовой конструкции смешанного договора (п. 3 ст. 421 ГК РФ), предусматривающего наряду с условиями договора подряда и условия перехода права собственности на отходы бурения, является, на наш взгляд, достаточно сомнительной.
Несмотря на то что добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в различных формах собственности (ст. 12 Закона РФ «О недрах»), юридическая судьба отходов недропользования может определяться недропользователем
ресурсы России. Экономика и управление. 2015. № 1. С. 67—68.
23 См. Письмо Росприроднадзора от 25 мая
2016 г. № РН-03-03-31/9771 «О рассмотрении обращения».
лишь в случае, если право собственности на соответствующие виды полезных ископаемых, при добыче или переработке которых эти отходы образовались, перешло к нему по условиям лицензии. Если по условиям лицензии добытые из недр полезные ископаемые недропользователю не принадлежат, то и распоряжаться отходами, в том числе отчуждать их в пользу третьих лиц (например, буровых организаций), он, на наш взгляд, не имеет права, даже если при образовании отходов (например, отходов бурения) речь идет о смешении и частичной переработке различных компонентов и материалов.
Особенности правового режима объектов размещения отходов недропользования. Размещение отходов, особенно их захоронение, представляя собой по сути конечную стадию обращения с ними, является одним из наиболее опасных для окружающей среды видов хозяйственной деятельности, поскольку любое нарушение экологических требований при организации долговременного хранения или конечного захоронения отходов способно привести к длящемуся негативному воздействию на окружающую среду, а нарушения правил эксплуатации объектов размещения отходов — к серьезному и подчас необратимому загрязнению земель, почвенного слоя, подземных и поверхностных вод и других компонентов природной среды и природных объектов.
В полной мере это касается и размещения отходов недропользования. Как отмечает Н. Г. Жаворон-кова, недра — это не только «полезные ископаемые», но и территория (зона) объектов недропользования, а также складирования отходов24. Такие места, в которых осуществляется складирование отходов недропользования, должны быть созданы исключительно в виде мест накопления, а также объектов хранения
24 См.: Жаворонкова Н. Г. Указ. соч. С. 97.
или захоронения отходов, а обеспечение экологически безопасного функционирования объектов размещения отходов недропользования является одной из важнейших обязанностей собственника указанных отходов.
Одной из важнейших проблем в указанной сфере, на наш взгляд, является неопределенность правового режима объектов размещения отходов недропользования. Так, в ст. 1 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» закреплена легальная дефиниция понятия «объекты захоронения отходов», согласно которой такими объектами признаются как подземные сооружения, так и участки недр, не являющиеся таковыми, для захоронения отходов I — V классов опасности в соответствии с законодательством Российской Федерации о недрах.
При этом законодательством о недрах порядок захоронения указанных отходов не регламентируется, а устанавливается лишь возможность использования подземных сооружений для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых. Одновременно с этим природоохранное законодательство устанавливает запрет на сброс отходов производства и потребления, радиоактивных отходов в недра и на почву (п. 2 ст. 51 Федерального закона «Об охране окружающей среды»). Таким образом, признание законодательством объектами захоронения отходов как участков недр, так и подземных сооружений создает угрозу возможного загрязнения недр, почв и подземных вод, а также противоречит нормам законодательства об охране окружающей среды.
Рассматривая основные разновидности объектов размещения отходов недропользования (например, отвал горных пород, шламохрани-лище, шламовый амбар, хвостохра-нилище), отметим, что далеко не все из них являются сооружениями. Вопрос возникает применительно к
возможности отнесения к объектам размещения отходов отвалов горных пород, образующихся при осуществлении различных видов недропользования. Особенно часто возникают вопросы относительно отвалов вскрышных и вмещающих пород, поскольку они образуются повсеместно при разведке и добыче полезных ископаемых или строительстве подземных сооружений, в частности, открытым способом.
Основываясь на позициях судебных органов, И. Б. Петров приходит к выводу, что складирование вскрышных и вмещающих пород во внешних отвалах на практике, как правило, квалифицируется в качестве размещения отходов. При этом объектом размещения отходов применительно к вскрышным и вмещающим породам признается сам отвал25. Вместе с тем отвалы горных пород в правоприменительной практике могут быть признаны как движимым, так и недвижимым имуществом и именно от этого зависят особенности их правового режима. По мнению М. В. Дудикова, в случае если указанные отвалы и отходы определены как движимое имущество, такое имущество следует рассматривать в качестве собственности недропользователя, который может реализовать свое право по истечении срока действия лицензии на пользование недрами.
Между тем возможность отнесения отвалов горных пород к недвижимости вызывает большие сомнения. Как известно, одним из главных критериев признания имущества недвижимым согласно ст. 130 ГК РФ является его прочная связь с землей, которая выражается в том, что перемещение данного объекта без несоразмерного ущерба их назначению невозможно. К таким объектам обычно относятся здания, сооружения, объекты незавершенного строительства. Представляется,что горный отвал не соответствует ука-
25 См.: Петров И. Б. Указ. соч.
занным требованиям и не обладает прочной связью с землей.
В научной литературе указывается, что если такое имущество все же будет зарегистрировано как недвижимость, тогда его следует рассматривать как элемент структурной составляющей участка недр, который будет иметь статус государственной собственности. При этом субъекты предпринимательской деятельности будут иметь право воспользоваться им при наличии лицензии на пользование недра-ми26. Согласимся с утверждением И. Б. Петрова о том, что даже без учета спорности отнесения вскрышных и вмещающих пород к отходам обоснованность признания отвалов данных пород объектами размещения отходов (ввиду того, что они не являются сооружениями) вызывает сомнения27.
Также отметим, что признание законодательством отвалов горных пород объектами размещения отходов (ст. 1 Федерального закона «Об отходах производства и потребления») не соответствует юридически значимым характеристикам являющихся их разновидностями объектов хранения отходов (представляющих собой специально оборудованные сооружения) и объектов захоронения отходов (которые также могут создаваться в форме подземных сооружений). Указанные сооружения должны соответствовать требованиям Федерального закона от 30 декабря 2009 г. № Э84-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», а также ряда иных принимаемых в соответствии с ним нормативных актов и технических документов и являться прежде
26 См.: Дудиков М. В. О проблемах согласования права государственной собственности на недра с правомочием на отвалы и отходы горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, а также горные выработки (карьеры, полости) // Юрист. 2013. № 4. С. 12.
27 См.: Петров И. Б. Указ. соч.
всего результатом строительства. Очевидно, что отвалы горных пород указанным требованиям не соответствуют.
Возникает также закономерный вопрос: каким образом могут быть учтены особенности чрезвычайно уязвимых арктических экосистем в ходе деятельности по размещению объектов недропользования? Складирование указанных видов достаточно опасных отходов может привести к загрязнению, нарушению почвенного слоя и даже к деградации земель, загрязнению поверхностных и подземных вод, нанести ущерб биоразнообразию, в частности, привести к уничтожению объектов растительного мира и разрушению среды обитания объектов животного мира, особенно если это складирование осуществляется в виде отвалов горных пород, не являющихся специально оборудованными сооружениями, исключающими попадание загрязняющих веществ в окружающую среду.
Представляется, что такие особенности должны быть учтены в механизме возмещения вреда, причиненного окружающей среде в границах Арктической зоны РФ. Прежде всего требуется внести изменения в существующие таксы и методики возмещения вреда в форме применения соответствующих повышающих коэффициентов. Схожий правовой механизм существует в сфере взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду. В частности, ставки платы и их дополнительные коэффициенты были утверждены постановлением Правительства РФ от 13 сентября 2016 г. № 913. Данные ставки были дифференцированы по видам негативного воздействия, за которые взимается плата, в том числе плата за размещение отходов производства и потребления по классу их опасности. К данным ставкам был утвержден дополнительный коэффициент «2» в отношении территорий и объектов, находящихся под особой охра-
ной в соответствии с федеральными законами.
Также органам государственного надзора в области охраны окружающей среды и судам следует уделять значительное внимание обеспечению проведения недропользователями восстановительных мероприятий, в частности рекультивацион-ных работ, в ходе ликвидации последствий причиненного природной среде Арктической зоны вреда, не допускать их необоснованной замены на материальную компенсацию, назначая последнюю лишь в случае технической невозможности проведения причинителем восстановительных работ в зависимости от вида вреда.
Таким образом, требуется выработка научно обоснованных подходов к совершенствованию правового режима отходов недропользо-
вания, создания возможности их вовлечения недропользователями во вторичный оборот в качестве вторичных материальных ресурсов, определения системы юридически значимых требований к объектам размещения отходов недропользования в целях снижения их негативного воздействия на окружающую среду. Установление особых требований к осуществлению различных видов деятельности по обращению с отходами недропользования при разработке северных месторождений требуется только с обязательным учетом природных особенностей Арктической зоны и способностей арктических экосистем к восстановлению, которые требуется учитывать в обязательном порядке при определении размера и формы возмещения вреда, причиненного окружающей среде.
^исок литературы
Авхадеев В. Р. Роль деклараций о сотрудничестве государств в Арктике и международное право // Журнал российского права. 2014. № 10.
Боголюбов С. А. Развитие экологического права на евразийском пространстве: монография. М., 2020.
Боголюбов С. А., Краснова И. О. Право и спасение природы российской Арктики // Актуальные проблемы российского права. 2018. № 6 (91).
Дудиков М. В. О проблемах согласования права государственной собственности на недра с правомочием на отвалы и отходы горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, а также горные выработки (карьеры, полости) // Юрист. 2013. № 4.
Жаворонкова Н. Г. Правовые проблемы обеспечения экологической безопасности в недропользовании // Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. 2015. № 5.
Жаворонкова Н. Г., Агафонов В. Б. Правовые проблемы пространственного развития Арктической экологической зоны Российской Федерации // Lex russica. 2020. № 3.
Злотникова Т. В. Современные проблемы Арктического региона: природа, право, геополитика // Экологическое право. 2017. № 6.
Игнатьева И. А. Особенности правового регулирования в области обращения с отходами производства и потребления в Арктической зоне Российской Федерации // Российский юридический журнал. 2018. № 2.
Левочко В. В. Проблемы гражданско-правового режима отходов в недропользовании: теория и практика // Власть и управление на Востоке России. 2017. № 1 (78).
Международно-правовые основы недропользования: учеб. пособие / отв. ред. А. Н. Вы-легжанин. М., 2007.
Мельгунов В. Д., Костарева А. Н. О некоторых вопросах правового регулирования обращения с отходами бурения нефтяных и газовых скважин // Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. 2015. № 1.
О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2019 году. Государственный доклад. М., 2020.
Петров И. Б. Отдельные проблемы правового регулирования обращения с вскрышными и вмещающими породами. Доступ из СПС «КонсультантПлюс». 2018.
Пономарев М. В. Право собственности на отходы: правовые проблемы реализации и перехода // Журнал российского права. 2017. № 8.
Пономарев М. В. Правовое регулирование охраны окружающей среды при обращении с отходами производства и потребления: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2019.
Хлуденева Н. И. Перспективы развития правовой охраны арктических экосистем // Журнал российского права. 2015. № 11.
Шамордин Р. О. Правовой статус субъектов недропользования на Арктическом континентальном шельфе Российской Федерации // Российская Арктика — территория права: альманах. Вып. IV. Сохранение и устойчивое развитие Арктики. Правовое регулирование пространственного развития арктических территорий Российской Федерации (на примере Ямало-Ненецкого автономного округа) / отв. ред. С. А. Боголюбов, В. П. Емельянцев. М.; Салехард, 2017.
Шамордин Р. О., Миркеримова Н. Ф. О предметах разграничения предметов правового регулирования законодательства об отходах производства и потребления и законодательства о недрах // Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. 2019. № 2.
References
Avkhadeev V. R. The Role of Declarations on Cooperation of States in the Arctic and International Law. Journal of Russian Law, 2014, no. 10, pp. 138—145. (In Russ.) DOI: 10.12737/5805.
Bogolyubov S. A. Development of Environmental Law in the Eurasian space. Moscow, 2020. 432 p. (In Russ.)
Bogolyubov S. A., Krasnova I. O. Law and protection of the nature of the Russian Arctic. Actual Problems of Russian Law, 2018, no. 6 (91), pp. 178—190. (In Russ.)
Dudikov M. V. O problemakh soglasovaniya prava gosudarstvennoy sobstvennosti na nedra s pravomochiem na otvaly i otkhody gornodobyvayushchego i svyazannykh s nim pererabatyvayushchikh proizvodstv, a takzhe gornye vyrabotki (kar'ery, polosti). Yurist, 2013, no. 4.
Ignatieva I. A. Features of legal regulation in the field of waste management of production and consumption in the Arctic zone of the Russian Federation. Russian Juridical Journal, 2018, no. 2, pp. 159—172. (In Russ.)
International legal bases of subsurface use. Ed. by A. N. Vylegzhanin. Moscow, 2007. 528 p. (In Russ.)
Khludeneva N. I. Development Prospects of Arctic Ecosystems Legal Protection. Journal of Russian Law, 2015, no. 11, pp. 114—122. (In Russ.) DOI: 10.12737/14377.
Levochko V. V. Problems of the civil-legal regime of waste in subsurface use: theory and practice. Power and Administration in the East of Russia, 2017, no. 1 (78), pp. 180—187. (In Russ.)
Melgunov V. D., Kostareva A. N. On some issues of legal regulation for the disposal of oil and gas well drilling waste. Mineral Resources of Russia. Economics and Management, 2015, no. 1, pp. 64—68. (In Russ.)
On the state and protection of the environment of the Russian Federation in 2019. State report. Moscow, 2020. 1000 p. (In Russ.)
Petrov I. B. Some problems of legal regulation of handling overburden and host rocks. Access from SPS "ConsultantPlus", 2018. (In Russ.)
Ponomarev M. V. Legal regulation of environmental protection in the treatment of production and consumption waste. Cand. diss. Moscow, 2019. 210 p. (In Russ.)
Ponomarev M. V. Ownership of Waste: Legal Problems of Implementation and Transition. Journal of Russian Law, 2017, no. 8, pp. 53—64. (In Russ.) DOI: 10.12737/article_597714e8 26d935.46072464.
Shamordin R. O. Legal status of subjects of natural resources in the Arctic continental shelf of the Russian Federation. The Russian Arctic — the Territory of Law: An almanac. Iss. IV. Protection and sustainable development of the Arctic. Legal regulation of the spatial development of the Arctic territories of the Russian Federation (on the example of the Yamal-Nenets Autonomous District). Ed. by S. A. Bogolyubov, V. P. Emel'yantsev. Moscow; Salekhard, 2017. 324 p. (In Russ.)
Shamordin R. O., Mirkerimova N. F. On the subjects of differentiation of subjects of legal regulation of legislation on production and consumption waste and legislation on mineral resources. Mineral Resources of Russia. Economics and Management, 2019, no. 2, pp. 65—69. (In Russ.)
Zhavoronkova N. G. Legal problems of ensuring environmental safety in subsurface use. Mineral Resources of Russia. Economics and Management, 2015, no. 5. (In Russ.)
Zhavoronkova N. G., Agafonov V. B. Legal problems of spatial development of the Arctic ecological zone of the Russian Federation. Lex russica, 2020, no. 3, pp. 105—113. (In Russ.)
Zlotnikova T. V. Modern problems of the Arctic region: nature, law, geopolitics. Environmental law, 2017, no. 6, pp. 12—16. (In Russ.)
Информация об авторе
М. В. Пономарев, старший научный сотрудник отдела экологического и аграрного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, доцент кафедры земельного права и государственной регистрации недвижимости Московского государственного университета геодезии и картографии (МИИГАиК), кандидат юридических наук
