CC BY
54
Удк 338.2
экологизация налогообложения как экономический инструмент управления охраной окружающей среды
Н. В. КРУЧИНИНА, кандидат экономических наук, доцент кафедры бухгалтерского учета и экономической информатики Е-mail: [email protected] Московский государственный университет
путей сообщения
В статье отмечается, что большое практическое значение в решении экологических проблем в настоящее время придается экономическим инструментам управления охраной окружающей среды. Одно из центральных мест среди таких инструментов занимают экологические налоги. Экологизация налогообложения, проводимая путем смещения налогового бремени с традиционных налогов на деятельность, наносящую вред окружающей среде, не только создает условия для решения экологических задач, но и стимулирует развитие экономики. Рассмотрены проблемы и возможности экологизации налогообложения в РФ.
Ключевые слова: управление, охрана окружающей среды, экологические налоги, экономический механизм, платежи, сборы.
В 1980-х гг. 140 стран мира приняли официальные стратегии экологического развития. Целями государственной политики РФ в области экологии являются:
— сохранение природных систем;
— поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества;
— повышение качества жизни;
— улучшение здоровья населения и демографической ситуации;
— обеспечение экологической безопасности страны.
Реализовать данные цели невозможно без развития системы управления охраной окружаю-
щей среды (ООС) и природопользованием, совершенствования экономического механизма данного управления [1]. В соответствии с Экологической доктриной РФ основной задачей совершенствования экономического механизма управления ООС является регулирование рыночных отношений в целях рационального неистощительного природопользования, снижения нагрузки на природную среду, ее охраны, привлечения бюджетных и внебюджетных средств на природоохранную деятельность [7].
Следует отметить, что если ранее экономические инструменты использовались для стимулирования внедрения прогрессивных технологий, то в настоящее время целью их применения становится воздействие на модели поведения. Важность именно этой цели подчеркивается ООН, программными документами международных саммитов по устойчивому развитию.
Широкомасштабным мероприятием по совершенствованию экономического механизма управления ООС должна стать экологизация налогового законодательства. Использование налоговых инструментов в экономическом механизме управления ООС представляется важным, поскольку ведет к трансформации налогообложения государства. В странах Европейского Союза (ЕС) налоги являются одной из основных мер по контролю за загрязнением окружающей среды. Экологические преобразования налогообложения в странах ЕС проходят под лозунгом — взимай налог не с хороших, а с
Всеобщность. Соответствие. Возможность соблюдения
Цель
плохих. Концептуальная модель налогообложения приведена на рисунке.
Налоговое законодательство РФ не стимулирует хозяйствующих субъектов к проведению природоохранной деятельности и, следовательно, не обеспечивает реализацию регулирующей функции налогов.
Поскольку природоохранная деятельность хозяйствующего субъекта способствует повышению качества жизни, вполне логично, что должен быть использован механизм дифференциации налогообложения по имущественному, территориальному или техническому критерию. Тем более, что природоохранная деятельность связана с определенными затратами, а предприятие, которое не несет таких затрат в краткосрочном периоде, оказывается в более выгодном положении, чем предприятие, осуществляющее такие затраты.
В российском законодательстве в настоящее время отсутствует понятие «экологический налог». Согласно определению Европейской комиссии, Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) экологический налог — это налог, основой которого является «физическая единица» чего-то, что оказывает установленное особое неблагоприятное воздействие на окружающую среду [5]. По своей сути это обязательные платежи за продукцию и процессы, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду, которые в конечном счете включаются в цену данных продуктов или процессов. Получаемый при этом доход государство может использовать двояко: либо снизить иные налоги, например, налоги на труд, НДС, либо уменьшить налогообложение отраслей, использующих наилучшие
технологии. Но принцип фискальной нейтральности будет сохраняться в любом случае. Это важно, поскольку экологизация налогообложения не должна увеличивать налоговую нагрузку, а только трансформировать ее в сторону наиболее опасной с точки зрения окружающей среды деятельности.
В странах ЕС экологические налоги включают в себя:
— транспортные налоги;
— налоги на загрязнение и использование ресурсов;
— налоги на энергию.
Экологическое налогообложение
Л-V
л!
V
Взаимодействие с другими инструментами управления ООС
хтз:
Четкая налоговая схема
Налогоплательщик
Объект налогообложения
Налоговая база
Налоговый период
Налоговая ставка
Порядок исчисления налога
Порядок и сроки уплаты налога
3
с
с £
£ с
Соответствие целям экономического развития
Дифференцирование по уровням вредного воздействия
Законодательное установление лимитов загрязнения
Контроль независимыми органами всех льгот и освобождений
Календарный год
Конкретные программы снижения загрязнения на установленный период
Прозрачная, четкая методика, установленная законодательно
Установленный регламент получения налоговых доходов разными уровнями власти
Контроль: последствия за неисполнение
я о а о н
я я а о н я я о
Концептуальная модель экологического налогообложения
Налоги на загрязнение — это налоги за выбросы, сбросы, захоронение отходов и шум. Исключение составляют налоги на выбросы углекислого газа, поскольку они относятся к энергетическим налогам. Налоги и сборы за пользование ресурсами взимаются за потребление воды, лесопользование и разработку месторождений. Развитие экологического налогообложения в странах ЕС связано с концепцией устойчивого производства и потребления, в соответствии с которой виды производства, сферы потребления и продукты ранжируются по степени негативного воздействия на окружающую среду. Поэтому в ряде стран ЕС существует целый ряд целевых экологических налогов (например, налог на выбросы окислов азота, использование пестицидов, захоронение пластмассовых упаковочных контейнеров и т. д.).
В соответствии с бюджетной классификацией РФ к так называемым «экологическим налогам» можно отнести группу «налоги, сборы и регулярные платежи за пользование природными ресурсами». В данную группу входят:
— налог на добычу полезных ископаемых;
— регулярные платежи за добычу полезных ископаемых при выполнении соглашений о разделе продукции;
— водный налог;
— сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов.
Кроме того, в состав доходов консолидированного бюджета РФ включены платежи за пользование природными ресурсами.
Надо отметить, что налоги на добычу полезных ископаемых в целом решают задачу получения доходов государством, а не компенсацию вредного воздействия на окружающую среду. Поэтому в странах ОЭСР они не включаются в экологические налоги.
Платежи за загрязнение окружающей среды не имеют статуса налога и, соответственно, админис-трируются не налоговыми органами. Недостатки существующей системы платежей за загрязнение окружающей среды неоднократно рассматривались в публикациях российских ученых, в том числе и в работах автора [2]. Однако разработанный проект главы Налогового кодекса РФ об экологическом налоге так и не был внесен на рассмотрение в Государственную Думу РФ. Вместо него в 2002 г. Министерству природных ресурсов РФ было поручено подготовить закон «О плате за негативное воздействие». Однако до сих пор этого закона нет.
Политика ЕС в отношении транспортных налогов исходит из принципа «пользователь платит». В соответствии с этим принципом транспортные налоги являются инструментом установления баланса между видами транспорта, загруженностью магистралей. Например, с 2004 г. в Лондоне действует система сборов за загруженность дорог, а в Австрии и Германии — система сборов, взимаемых с тяжелых грузовых машин за проезд по их дорогам по километражу [5]. В США транспортный налог включен в стоимость топлива: чем больше эксплуатируется транспортное средство, а значит и загрязняет окружающую среду, тем больше платит пользователь.
Налоги на энергию включают налоги на энергопродукты. К ним относятся налоги на бензин, дизельное топливо, природный газ, нефть, уголь и электричество, а также на выбросы углекислого газа. Кроме того, налоги на энергию дифференцированы по уровню концентрации углерода. Так, уголь генерирует больше выбросов углекислого газа, а значит облагается большим налогом, чем нефть и природный газ. Нужно отметить, что если налоги на загрязнение и пользование ресурсами и транспортные налоги управляются и взимаются местными и региональными властями, то налоги на энергию являются государственными. Торговля квотами на выбросы углекислого газа развивается в настоящее время как инструмент политики, подобный налогам.
Транспортному налогу в РФ отводится лишь роль имущественного налога, причем пополняющего дорожные фонды, а экологических налогов на энергию в нашей стране нет. Между тем они имеют стратегические цели снижения уровня выбросов парниковых газов и загрязняющих веществ, безопасность поставки энергии. С 01.01.2011 вступили в силу поправки ко второй части Налогового кодекса РФ, в соответствии с которыми ставки транспортного налога снижены в 2 раза, но наряду с этим повышены акцизы на бензин. Целевое назначение транспортного налога осталось прежним.
Оценить стимулирующий характер «зеленых налогов» в РФ можно на основе статистических данных (см. таблицу).
Как показывает анализ данных таблицы, суммы налогов на «труд» (НДФЛ и ЕСН) постоянно увеличиваются как в абсолютном выражении, так и относительно доли в ВВП, тогда как суммы налога на прибыль организаций и НДС снижаются. С 01.01.2011 значительно вырос размер страховых платежей в государственные внебюджетные фон-
Группировка поступления налогов в бюджетную систему России по их экономическому содержанию в 2007—2009 гг. [6]
Наименование 2007 2008 2009
Млрд. руб. Доля в ВВП, % Млрд. руб. Доля ВВП, % Млрд. руб. Доля в ВВП, %
Налог на прибыль организаций 2 172,0 6,6 2 513,2 6,0 1264,6 5,2
Налог на доходы физических лиц 1 266,6 3,8 1 666,3 4,0 1 665,8 4,3
Единый социальный налог 656,7 2,0 811,9 2,0 976,0 2,5
Налог на добавленную стоимость 2 261,7 6,8 2 132,5 5,1 2 050,3 5,2
Налоги на имущество 411,2 1,2 493,4 1,2 569,7 1,5
Налоги, сборы и регулярные платежи за пользование природными ресурсами 1 235,1 3,7 1 742,6 4,2 1 080,9 2,8
Платежи за пользование природными ресурсами 82,4 0,2 136,9 0,3 85,2 0,2
ды. И хотя замена единого социального налога на страховые платежи знаменовала собой переход от принципа налогообложения к принципам страхования в деятельности государственных внебюджетных фондов, по сути платежи также формируют налоговую нагрузку на труд. Динамика группы налогов, сборов и регулярных платежей за пользование природными ресурсами не имеет вектора направленности. Кроме того, значительный вклад в эту группу вносит налог на добычу полезных ископаемых, который не несет в себе экологической цели. Доля платежей за пользование природными ресурсами вообще ничтожно мала, чтобы говорить о сколько-нибудь значительном влиянии. Например, в Швеции общий доход от экологических налогов и сборов составляет около 7 млрд евро в год [8]. Таким образом, приведенные данные позволяют сделать вывод о том, что в настоящее время в России не развито природоохранное налогообложение в той степени, в какой оно реализовано в других странах.
Помимо самих налогов экономическим инструментом управления ООС являются также налоговые льготы, предоставляемые за осуществление природоохранной деятельности. Статья 14 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» в качестве инструмента экономического регулирования ООС налогового профиля называет предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по ООС в соответствии с законодательством Российской Федерации [4]. В ст. 56 Налогового кодекса РФ налоговые и иные льготы определены как предоставляемые отдельным категориям налогоплательщиков и плательщиков сборов преимущества по уплате налогов и сборов.
Эти преимущества включают также возможность не уплачивать налог или сбор или уплачивать в меньшем размере [3].
Наилучшая существующая технология — это технология, основанная на последних достижениях науки и техники, направленная на снижение негативного воздействия на окружающую среду и имеющая установленный срок практического применения с учетом экономических и социальных факторов. Законодательство РФ не уточняет критерии отнесения технологий к этой категории и не приводит обоснование выбора этих технологий. В Европе наилучшие доступные технологии эффективно внедряются во всех отраслях промышленности с момента вступления в силу директивы 96/61/ЕС «О комплексном предотвращении и контроле загрязнений». Эта директива требует, чтобы государства — члены ЕС обеспечивали регулирование промышленной деятельности посредством разрешительной процедуры, основанной на технологических нормативах с использованием «наилучших доступных технологий». Одним из механизмов реализации рассматриваемого требования является предоставление инвестиционного налогового кредита.
В соответствии со ст. 66—68 ч. 1 Налогового кодекса РФ организациям, приобретающим оборудование, используемое для защиты окружающей среды от загрязнения промышленными отходами, может быть предоставлен инвестиционный налоговый кредит. Инвестиционный налоговый кредит в этом случае предоставляется в виде снижения суммы налогового платежа на 30 % от стоимости приобретаемого оборудования. Если организация осуществляет инновационную деятельность с целью создания новых или совершенствования применяемых технологий, создания новых видов сырья и материалов, то суммы кредита определяются по согласованию с уполномоченным органом.
Инвестиционный налоговый кредит дает возможность организации уменьшать платежи по налогу (это может быть налог на прибыль, региональные или местные налоги) в течение определенного срока (от 1 до 5 лет). Но впоследствии организация обязана выплатить сумму кредита и начисленные проценты, размер которых находится в интервале от половины до 3/4 ставки рефинансирования Банка России.
Статья 24 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» в качестве меры экономического стимулирования называет возможность применения ускоренной амортизации основных фондов, задействованных в области обращения с отходами, и снижение платы за размещение отходов организациями, внедряющими технологии по сокращению количества отходов. Однако ч. 2 Налогового кодекса РФ не отражает механизма использования ускоренной амортизации по основным средствам природоохранного назначения.
К налоговым льготам в области ООС можно отнести также возможность уменьшения доходов на величину понесенных расходов природоохранного назначения при определении налогооблагаемой базы по налогу на прибыль. В соответствии со ст. 254 Налогового кодекса РФ к ним относятся расходы, связанные с содержанием и эксплуатацией основных средств и иного имущества природоохранного назначения. В том числе:
— расходы, связанные с содержанием и эксплуатацией очистных сооружений, золоуловителей, фильтров и других природоохранных объектов;
— расходы на захоронение экологически опасных отходов;
— расходы на приобретение услуг сторонних организаций по приему, хранению и уничтожению экологически опасных отходов, очистке сточных вод;
— расходы, связанные с формированием са-нитарно-защитных зон в соответствии с действующими государственными санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами;
— платежи за предельно допустимые выбросы (сбросы) загрязняющих веществ в природную среду и другие аналогичные расходы [3].
Льготы по региональным и местным налогам могут быть установлены или отменены в соответствии с Налоговым кодексом РФ и законами субъектов Федерации или соответственно нормативными актами органов власти муниципальных образований о налогах.
Налоговые льготы в странах ЕС связаны прежде всего с возможностью использования различного уровня экологического налогообложения или освобождения от него. К примеру, производства и технологии, основанные на возобновляемой энергии, во многих европейских странах освобождены от налога на энергию. Кроме того, малые и средние предприятия, не оказывающие существенного воздействия на окружающую среду, уплачивают гораздо меньше экологических налогов, поскольку их ставки имеют дифференцированный характер.
Таким образом, анализ налогового законодательства РФ в плане мер стимулирующего характера в отношении хозяйствующих субъектов, осуществляющих природоохранную деятельность, показал, что понятия «экологические налоги» в наших законах до сих пор нет. К сожалению, существующие налоговые льготы не коррелируют с расходами на ООС и потому фактически не дают преимуществ хозяйствующим субъектам, активно осуществляющим природоохранную деятельность. Средства, собираемые государством от тех налогов, которые декларируются как экологические, просто растворяются в бюджетах разных уровней. Некоторые налоговые льготы до сих пор не имеют механизма реализации. Естественно, что управление ООС и природопользованием в этих условиях не имеет опоры на источники финансирования и использует преимущественно методы прямого воздействия, что не всегда эффективно.
Между тем налоговые льготы более предпочтительны, чем прямые дотации, поскольку реализуются по конечному результату производственно-хозяйственной деятельности. Хозяйствующие субъекты, осуществляющие природоохранную деятельность, должны получать налоговые привилегии, адекватные размерам недополученной прибыли, а на предприятия, нарушающие нормы природоохранного законодательства, необходимо накладывать налоговые санкции в таком же размере. Специфика расходов на природоохранную деятельность такова, что хозяйствующий субъект не в состоянии самостоятельно обеспечивать воспроизводство ассимиляционного потенциала без поддержки государства. Но экологизация налогового законодательства дает возможность реализовать в полной мере не только принцип «загрязнитель платит», но и принцип последовательного улучшения.
Дисбаланс природоохранного налогообложения, существующий между РФ и западными странами, вызывает ряд негативных последствий. В том
числе способствует ввозу на территорию РФ «грязных» технологий и производств. Процесс ввоза в Россию бывшей в употреблении продукции (оборудование, медицинские приборы и т. д.) помимо снижения темпов научно-технического прогресса и повышения зависимости от импорта запасных частей актуализирует проблему отрицательного воздействия этой продукции на окружающую среду уже после вывода ее из эксплуатации. Особую опасность вызывают агрохимикаты и фармацевтическая продукция, поскольку они с течением времени становятся потенциально опасными для окружающей среды и требуют больших затрат на утилизацию.
Таким образом, смещение налогового бремени должно быть направлено на деятельность, наносящую вред окружающей среде, на основе соблюдения принципа фискальной нейтральности, путем частичной замены экологическими налогами и платежами традиционных налогов. В результате общая налоговая нагрузка не будет увеличиваться, а финансовые результаты деятельности хозяйствующих субъектов станут оптимизироваться по критерию «чистого развития» производства. Оценка российского и зарубежного опыта в использовании такого экономического механизма управления ООС, как экологическое налогообложение, позволяет сделать следующие выводы:
— первым шагом на пути экологизации налогообложения должна стать разработка четкой законодательной базы;
— экологическое налогообложение необходимо строить на основе государственной программы ООС, с установлением целевых ориентиров по сокращению вредного воздействия;
— экологизация налогообложения должна сочетаться не только с экономическими целями развития государства, но и с другими инструментами управления ООС, например, с добровольными соглашениями и штрафами;
— полученные средства следует направлять на предотвращение и ликвидацию соответствующего вредного воздействия на окружающую среду, поэтому управление большинством экологических налогов целесообразно делегировать региональным и местным властям.
Список литературы
1. Гранберг А. Г., Данилов-Данильян В. И., Цика-нова М. М. Стратегия и проблемы устойчивого развития России в XXI веке. М.: Экономика. 2002.
2. Кручинина Н. В. Стимулирование природоохранной деятельности в современных условиях: особенности, формы, методы // Проблемы современной экономики. 2010. № 2.
3. Налоговый кодекс РФ (часть вторая): Федеральный закон от 05.08.2000 № 117-ФЗ.
4. Об охране окружающей среды: Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ.
5. Структура и системы налогообложения в Европейском союзе. М. 2004.
6. Финансы России: статистический сборник. М.: Росстат. 2010.
7. Экологическая доктрина РФ: одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 31.08.2002. № 1225-р.
8. URL: http://www.sweden.gov.Se/sb/d/5400/ a/43594.
