CC BY
51
Экологическое законодательство: вопросы правового мониторинга
С 24 по 26 июня 2010 г. в Санкт-Петербурге состоялась Восьмая Всероссийская научно-практическая конференция «Мониторинг законодательства и правоприменения». Значимость данного мероприятия подчеркивало участие в конференции таких известных представителей юридической науки и практики, как Председатель Совета Федерации Федерального Собрания РФ С. М. Миронов, академик Ю. К. Толстой, Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ А. А. Иванов, Министр юстиции РФ А. В. Коновалов, Председатель Конституционного Суда РФ В. Д. Зорькин, помощник Президента РФ В. Ф. Яковлев, первый заместитель директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ Ю. А. Тихомиров.
На конференции рассматривались теоретические и практические вопросы проведения правового мониторинга законодательства и правоприменительной практики, анализировались перспективы развития российского законодательства. В рамках конференции было проведено пленарное заседание, а также многочисленные секционные заседания под руководством приглашенных модераторов. Работа одной из секций была посвящена проблемам проведения правового мониторинга в сфере экологического права, модератором которой выступил заместитель декана — заведующий кафедрой юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета, кандидат юридических наук В. А. Лопатин.
Доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, заведующий отделом аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП с. а. Боголюбов от-
метил, что с законодательства лишь начинается функционирование правовой системы: конечно, без него право не имеет большого смысла, но законодательство — не самоцель, после его принятия следует стадия организации его применения, а затем наступает юрисдикци-онная деятельность, т. е. осуществляется правосудие. Вместе эти стадии призваны обеспечить правопорядок, в целях чего и происходит законодательная и иная правотворческая деятельность.
К сожалению, большинство докладчиков на конференции сосредоточились на вопросах мониторинга и совершенствования законодательства, не уделив должного внимания проблемам его реализации, а они в России всегда были и остаются на первом месте, поскольку довольно развитое современное российское, в том числе экологическое, законодательство крайне нуждается в активизации работы по обеспечению его неуклонного соблюдения, исполнения, использования, применения, т. е. в повышении его эффективности.
Стандартные речи о модернизации нормативно-правовой базы и об устранении в ней пробелов, коллизий, противоречий целесообразно переводить в плоскость квалифицированных дискуссий и дел, посвященных обеспечению законности, профессиональному устранению дублирования требований, сокращению декларативности нормативных правовых актов. Последние должны прежде всего регулировать, а не провозглашать, объяснять общественные отношения, управлять ими с помощью правовых предписаний и предусмотренных в них положительных и отрицательных санкций за соответствующее законопослушное либо неправомерное поведение.
С этих позиций нам довелось в свое время возражать против принятия федеральных законопроектов об экологической культуре и экологическом образовании. Проблемы в этой сфере, разумеется, существуют, и немалые, но необходимо ли возникающие или обостряющиеся проблемы обязательно решать путем принятия новых правовых актов? Анализ указанных законопроектов показал, что в них в основном декларировалось значение экологического воспитания и просвещения, а немногие конкретные, юридически значимые предписания могли быть при необходимости использованы в действующем законодательстве об образовании.
Не от повторения и перестановки норм, слов в них становится эффективнее право, а от усиления требовательности к правоприменителям, от активизации организационно-исполнительского, правоприменительного механизма. Увлекательные беседы об экологическом кодексе без установления и обеспечения новых реальных правоотношений, связанных с коренным и последовательным переустройством правовой жизни в стране, без преодоления правового и экологического нигилизма не только на словах, но и на деле окажутся безрезультатными. Подготовка и принятие недействующих законов создают иллюзию деятельности, приводят к разочарованию населения.
Профессор кафедры экологического и земельного права МГУ им. М. В. Ломоносова, доктор юридических наук М. И. Васильева рассказала об опыте применения результатов правового мониторинга экологического законодательства при разработке концепции и проекта Экологического кодекса Российской Федерации.
На основе данных проводимого правового мониторинга М. И. Васильева указала направления совершенствования экологического законодательства, которые должны иметь как общий характер и реализовываться путем разработки, например, проекта Экологического кодекса, так и частный характер и заключаться в совершенствовании отдельных институтов экологического права и за-
конодательства, например платежей за негативное воздействие на окружающую среду, и экологического аудита. При этом главной целью принятия всех экологических законов должно быть предотвращение экологического вреда. Если такой вред не предотвращается, значит закон не работает. В настоящее время механизм предотвращения и возмещения причиненного экологического вреда работает неэффективно, хотя имеются методики расчета причиненного вреда и нормы о юридической ответственности за его причинение. Кроме того, отсутствует нормативная правовая база по выявлению и возмещению прошлого (накопленного) экологического ущерба. Практически не урегулированы в экологическом законодательстве вопросы возмещения экологического вреда, причиненного жизни и здоровью людей. В определенной мере это обусловлено тем, что граждане не активны в защите своих экологических прав и интересов, доказывании причинно-следственной связи между нарушением их экологических прав и причинением экологического вреда жизни, здоровью или имуществу. По мнению М. И. Васильевой, в праве должны быть отражены экологические приоритеты общества, например при реализации национальных проектов, поскольку пока Россия живет в основном за счет использования природных ресурсов, экологические приоритеты должны отражаться в законодательстве, реализоваться в государственной экологической политике и влиять на правоприменительную практику.
Директор Правового департамента Федерального агентства по рыболовству кандидат юридических наук Е. С. Кац свое выступление посвятил результатам правового мониторинга в сфере применения законодательства о добыче водных биологических ресурсов. Эти ресурсы являются особым природным ресурсом, находящимся в состоянии постоянной миграции, подпадающим одновременно под действие национального законодательства и международных правовых актов в сфере рыболовства.
Докладчик остановился на отдельных важных направлениях развития законодательства о водных биологических ресурсах, в частности на соотношении норм гражданского законодательства и законодательства о водных биологических ресурсах, на возможности применения гражданско-правовых механизмов в правовом регулировании использования водных биологических ресурсов (оборот квот на добычу, залог прав на добычу водных биологических ресурсов). Е. С. Кац подчеркнул важность постоянного правового мониторинга законодательства о водных биологических ресурсах как основы его совершенствования.
Заместитель директора Правового департамента Министерства природных ресурсов и экологии РФ А. А. Барышников проанализировал особенности правового мониторинга законодательства в сфере охраны и использования континентального шельфа Российской Федерации. Он подчеркнул, что эффективное управление и осуществление государственной политики в сфере использования и охраны природных ресурсов в морях, обеспечение Россией своих суверенных прав и юрисдикции на континентальном шельфе невозможно без должного нормативного правового регулирования указанных отношений, выполнения требований, предусмотренных в национальном законодательстве, и без обязательств, вытекающих из норм международного права.
В течение последних десяти лет были приняты поправки в законодательные акты, регулирующие указанные отношения, что было обусловлено как правоприменительной практикой, так и необходимостью разграничения полномочий между различными уровнями исполнительной власти, совершенствования государственного управления в области морской и экономической деятельности.
Вопросы усиления охраны морской среды и ее природных ресурсов, экологической безопасности становятся все более актуальными. В докладах Совета Федерации за 2008—2009 гг. «О состоянии законодательства в Российской Федерации» отмечена необходимость
совершенствования законодательства в сфере охраны окружающей среды в плоскости подготовки более качественных с точки зрения юридической обоснованности вносимых изменений в федеральные законы, юридического обеспечения экологической безопасности населения страны и защиты природных ресурсов и высказан тезис об усилении природоохранной составляющей федеральных законов, регулирующих хозяйственную деятельность в пределах морских акваторий.
В целях формирования новых экологических стандартов жизни определены такие направления, как совершенствование нормирования в области охраны окружающей среды; введение мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий; снижение административных барьеров; осуществление экологического аудита; ликвидация экологического ущерба, в том числе связанного с прошлой хозяйственной деятельностью.
При очевидной значимости регулирования вопросов геологоразведочных и добычных работ на углеводородное сырье в акваториях арктических и дальневосточных морей, буровых работ на шельфе, создания, использования и эксплуатации искусственных островов, установок и сооружений, прокладки подводных кабелей и трубопроводов требуется усиление следующих аспектов экологического сопровождения указанной деятельности:
ограничение деятельности в границах морских особо охраняемых природных территорий, рыбохозяйственных заповедных зон;
государственная экологическая экспертиза проектной документации;
экологическое и гидрометеорологическое обеспечение пользования участками шельфа;
создание замкнутых систем технического водоснабжения, плавучих или стационарных очистных сооружений и средств для приема нефтесодержащих вод и других вредных веществ;
предупреждение, снижение и возмещение ущерба, наносимого окружающей
среде, в том числе водным биоресурсам, принятия мер по предотвращению и ликвидации аварийных ситуаций, страхование экологического риска, консервация и ликвидация установок и сооружений по завершении работ.
В целях дальнейшего совершенствования правоотношений по эффективному использованию и охране природных ресурсов морей представляется необходимым:
регламентировать процедуру образования и функционирования морских особо охраняемых природных территорий и рыбохозяйственных заповедных зон;
разработать механизмы использования энергии приливов, течений и ветра, других возможных видов неживых ресурсов морского дна;
усилить производственный и государственный контроль за использованием и сохранением природных ресурсов морской среды и континентального шельфа;
разработать и принять соответствующие технические регламенты по безопасности проведения отдельных видов работ, связанных с бурением, прокладкой подводных кабелей и трубопроводов, созданием искусственных островов, установок и сооружений, уделив особое внимание регламентации технологических процессов и внедрению наилучших с точки зрения экологической безопасности и охраны окружающей среды существующих технологий;
ввести действенные и экономически эффективные механизмы расчета вреда, причиняемого морской среде и ее природным ресурсам, и адекватные меры как экономического стимулирования за внедрение экологических технологий, инновационной деятельности, направленной на охрану окружающей среды, так и меры ответственности за загрязнение морской среды и другие нарушения природоохранного законодательства.
Заместитель директора Департамента государственной политики и регулирования в сфере охраны окружающей среды и экологической безопасности Министерства природных ресурсов
и экологии РФ В. Р. Венчикова представила результаты такого института экологического законодательства, как экологическое нормирование. Анализ правоприменительной практики в данной сфере свидетельствует о необходимости совершенствования правового регулирования, поскольку существующая система экологического нормирования не обеспечивает снижения негативного воздействия на окружающую среду. В связи с этим необходимо внедрять методы экономического стимулирования природопользователей по снижению объема негативного воздействия на окружающую среду, использованию наилучших доступных технологий.
Начальник отдела законодательства в области охраны окружающей среды Правового департамента Министерства природных ресурсов и экологии РФ, кандидат юридических наук О. В. Зеню-кова свое выступление посвятила проблемам, выявленным в процессе правового мониторинга экологического законодательства в сфере осуществления экологического контроля. Она отметила, что 27 мая 2010 г. состоялось заседание президиума Государственного совета РФ, на котором обсуждались в том числе вопросы экологического контроля и была отмечена необходимость повышения его эффективности посредством подготовки соответствующих нормативных правовых актов. В действующей системе законодательства вопросам правовой регламентации экологического контроля уделено достаточно большое внимание. Однако результаты мониторинга правоприменения показывают объективную необходимость совершенствования законодательства об экологическом контроле.
В соответствии с Федеральным законом от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль) представляет собой систему мер, направленную на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности тре-
бований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды.
Как видно из приведенного определения, в названном Законе достаточно обобщенно определяется цель экологического контроля. Надо отметить, что в ряде федеральных законов, закрепляющих вопросы осуществления экологического контроля, цели этого контроля либо вовсе не определяются (например, в Федеральном законе от 1 мая 1999 г. № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал»), либо формулируются еще более обобщенно (например, в федеральных законах от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации», от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»).
Анализ некоторых нормативных правовых актов позволяет выявить противоречия в части регламентации деятельности органов, уполномоченных на осуществление экологического контроля. Так, Кодекс внутреннего водного транспорта РФ в ст. 40 регламентирует проведение контроля за обеспечением экологической безопасности при эксплуатации судов, подразумевая при этом экологический контроль и возлагая его осуществление на федеральный орган исполнительной власти в области охраны окружающей среды. При этом ст. 4 названного Кодекса осуществление контроля за обеспечением экологической безопасности при эксплуатации судов возложено на федеральный орган исполнительной власти в области транспорта непосредственно или через указанные в п. 1 указанной статьи территориальные органы и государственные организации. Однако п. 1 ст. 4 названного Кодекса возлагает функцию государственного регулирования в области внутреннего водного транспорта не только на федеральные органы исполнительной власти в области транспорта, его территориальные органы или находящиеся в его ведении государственные органи-
зации, но и на другие федеральные органы исполнительной власти в пределах предоставленных им полномочий.
По отдельным видам государственного экологического контроля Правительством РФ утвержден порядок их организации и проведения, по другим, таким как контроль за деятельностью в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов), контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий, контроль во внутренних морских водах Российской Федерации и в территориальном море Российской Федерации, контроль в исключительной экономической зоне Российской Федерации, контроль на континентальном шельфе Российской Федерации, соответствующий порядок только предстоит утвердить.
При этом необходимо не только четко регламентировать порядок организации проверки, но и разработать документ, предусматривающий порядок действий инспектора в ходе проведения проверки, перечень запрашиваемых документов, виды аналитических измерений по соблюдению установленных требований, проводимых в ходе осуществления проверки. В действующем законодательстве отсутствует норма о проведении проверки в связи с реорганизацией или ликвидацией подконтрольного субъекта.
Старший научный сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук н. В. ки-чигин отметил, что в отличие от мониторинга законодательства, которым занимается неограниченный круг субъектов, в том числе законодательные и исполнительные органы государственной власти, органы местного самоуправления, судьи, органы прокуратуры, ученые, мониторингом правоприменительной практики целенаправленно занимается значительно более узкий круг субъектов, в частности органы прокуратуры и судебные органы. Для правового мониторинга как особого вида юридической деятельности должны быть установлены характерные особенности, отличающие его от «обыденного» монито-
ринга, осуществляемого каждым юристом в силу своей профессии.
Речь идет именно о юридических последствиях правового мониторинга, которые должны учитываться при принятии решений, особенно в процессе законопроектной деятельности. При этом важно обеспечить независимость и объективность правового мониторинга правоприменительной практики, поскольку не секрет, что различные органы и учреждения при анализе правоприменительной практики часто отстаивают свои узковедомственные интересы, и результаты проводимого ими правового мониторинга нельзя во всех случаях признавать единственно верными и объективными. Поэтому важно привлекать к проведению правового мониторинга общественность, экспертов. В связи с этим проведение правового мониторинга правоприменительной практики может быть поручено Общественной палате Российской Федерации, общественным палатам субъектов РФ.
В качестве положительного примера правового мониторинга правоприменительной практики Н. В. Кичигин привел ситуацию, связанную со сбросом загрязняющих веществ на рельеф местности. Данный вопрос практически не урегулирован в федеральном законодательстве, что не мешает контролирующим органам требовать получения от природопользователей соответствующих разрешений и внесения платежей за негативное воздействие на окружающую среду.
Минприроды России в своем письме указало, что порядок установления нормативов допустимых сбросов загрязняющих веществ и микроорганизмов на водосборные площади, а также методические основы для разработки указанных нормативов действующими нормативными правовыми актами и нормативно-методическими документами не предусмотрены, как не установлена процедура выдачи разрешений на сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов на водосборные площади. Однако при этом Минприроды России указало, что факт взимания с природопользова-
телей платы за негативное воздействие на окружающую среду с применением повышающих коэффициентов в связи с отсутствием разрешений на сбросы по причине правовой неурегулированности вопросов нормирования сбросов на водосборные площади и порядка выдачи соответствующих разрешений может быть обжалован в судебном порядке. То есть фактически Минприроды России признает существование не вполне правомерной правоприменительной практики по выдаче разрешений на неорганизованный сброс загрязняющих веществ на рельеф местности (водосборную площадь) и взиманию платы за негативное воздействие.
Анализ законодательства и правоприменительной практики в сфере охраны окружающей среды, экспертные оценки, отметил выступающий, свидетельствуют о том, что административный (организационный) механизм охраны окружающей среды, включающий прежде всего экологический контроль, экологический мониторинг, экологическую экспертизу, экологическое нормирование, а также меры юридической ответственности за экологические правонарушения в долгосрочной перспективе не смогут значительно улучшить состояние окружающей среды. Гораздо большим потенциалом в этом плане обладает экономический механизм охраны окружающей среды, который в настоящее время наименее разработан и имеет, к сожалению, фискальный, а не стимулирующий характер. Таким образом, результаты правового мониторинга свидетельствуют о необходимости принятия серьезных мер по совершенствованию правового регулирования природоохранной деятельности, в первую очередь экономического механизма охраны окружающей среды.
Аспирантка ИЗиСП Е. Н. Иванова остановилась на проблемах правоприменительной практики в сфере ведения государственного кадастра учета земель и земельных участков. На основе анализа законов о государственном земельном кадастре и государственном кадастре объектов недвижимости ею была отмечена негативная тенденция по призна-
нию и учету земельных участков в большей степени объектами гражданских прав в ущерб их экологическим и иным природным характеристикам.
Докладчица указала, что в государственном кадастре недвижимости отсутствуют в картографических материалах границы категорий земель. Это влечет за собой потенциальную возможность незаконного предоставления земельных участков или перевода земельных участков из одной категории в другую. Особенно данная проблема актуальна и опасна для земель лесного фонда и земель сельскохозяйственного назначения. Кроме того, на практике в данных государственного кадастра недвижимости не отражаются зоны с особыми условиями использования территорий, в том числе санитарно-защитные зоны предприятий и водоохранные зоны водных объектов, имеющие огромное экологическое значение. В кадастре недвижимости также не отражаются границы загрязненных земель, а в результате нарушается право каждого на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии, установленное ст. 42 Конституции РФ.
Директор Департамента регистрации ведомственных нормативных правовых актов Министерства юстиции РФ Т. н. Хомчик рассказала о сложной работе по экспертизе, унификации и обеспечению соответствия подзаконных актов Конституции РФ и федеральным законам, обратила внимание на необходимость взвешенного отражения
в письмах и ответах министерств физическим и юридическим лицам требований федерального и соответствующего ему регионального законодательства в целях недопущения различных толкований природоохранных правил, обеспечения единообразной реализации правовых норм.
На конференции выступили так же сотрудники Ленинградской природоохранной прокуратуры, юридических служб Ленводоканала и других предприятий, которые поддержали направленность выступлений докладчиков и деятельности по активизации правотворческой и правоприменительной деятельности в области рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей человека природной среды, являющихся важным социальным фактором благополучия общества и процветания государства.
В ходе выступлений участников, в процессе ответов на острые и проблемные вопросы, дискуссий по затронутым правовым проблемам была подтверждена важность и необходимость правового мониторинга экологического законодательства, особенно правоприменительной практики в сфере охраны окружающей среды.
н. В. кичигин,
старший научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП
