CC BY
503
ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОГО ОПРЕДЕЛЕНИЯ1
Суркова И. С.
В статье анализируются различные подходы к определению экологического управления и отдельные проблемы, присущие органам экологического управления.
Ключевые слова: экологическое управление, органы экологического управления.
ENVIRONMENTAL MANAGEMENT: PROBLEMS OF TEORETIKO-LEGAL DEFINITION
Surkova I. S.
The certain issues of various approaches to deSnition of environmental management and the separate problems inherent in controls.
Key words: environment management, inherent in environmental management controls.
Охрана и использование природных объектов регулируется особыми правилами, что определяет и специфику экологического управления, являющегося центральным институтом экологического права, признанным практически всеми юристами.
Институт экологического управления является комплексным институтом экологического права и, как верно отмечает Э. С. Навасардова, его основу составляют нормы административного права, на которые налагаются правовые конструкции экологического права, а в некоторых случаях и гражданско-правовые (договорная основа некоторых видов природопользования, государственная регистрация прав на недвижимое имущество)... И в то же время одна из его особенностей - отсутствие комплексного регулирования административных отношений. Функции экологического управления реализуются на основе отдельных нормативных актов, причем, как правило, эти акты носят не универсальный, а отраслевой характер2.
Понятию управления уделено значительное внимание в правовой литературе. Так, еще
1 Работа выполнена при финансовой поддержке Министерства образования и науки РФ в рамках государственного задания на выполнение работ по проекту «Правовые проблемы публичного администрирования реализации функций и оказания государственных услуг в сфере использования и охраны природных ресурсов».
2 Навасардова Э. С. Теоретические проблемы регулирования экологического управления на региональном уровне: дис. на соискание уч. степени доктора юрид. наук по специальности 12.00.06. - М., 2002. С. 84.
представители административно-правовой
науки Российской империи указывали, что «Содержание и характер тех отношений, которые возникают между правящей властью и гражданами, зависят от различных задач, преследуемых государственным управлением... Наука административного права изучает, по преимуществу, только те отношения, которые возникают между правящей властью и гражданами в делах внутреннего управления».3
В современных правовых реалиях Г В. Атаманчук отмечает, что управление существует в рамках взаимодействия людей, в пределах субъективного фактора4 и создано людьми в целях сознательной регуляции своей жизнедеятельности и имеет в обеспечении их потребностей и интересов столь же важное значение, как семья и собственность, мораль и право, способы производства, и государство, знание, информация и другие общепризнанные институты.5
Ю. А. Тихомиров рассматривает управление как «целенаправленное, опирающееся на познание объективных закономерностей воздействие управляющей системы на происходящие процессы для оптимального достижения поставленных целей»6.
3 Елистратор А. И. Административное право: лекции. Типография Т-ва И. Д. Сытина. - М., 1911. С. 24.
4 Атаманчук Г. В.Теория государственного управления: курс лекций. Изд. 2-е, дополн. - М.: Омега-Л, 2004. С. 42.
5 Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. М.: Юрист, 1997. С. 23.
6 Тихомирова Ю. А. Научная организация управления.
М., 1973. С. 4.
Управление - явление многогранное и как указывает Г. В. Атаманчук, представляет собой целеполагающее (сознательное, преднамеренное, продуманное!), организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные структуры (государство, общественные объединения, партии, фирмы, кооперативы, предприятия, ассоциации, союза и т. д.).7
Понятие управления в области охраны окружающей среды и природопользования также претерпевало некоторые изменения.
Прежде всего, необходимо остановится на том, что в настоящей статье, как и в большинстве современных эко лого-правовых исследованиях, экологическое управление рассматривается как управление в области использования и охраны окружающей среды. В этой связи можно привести справедливое мнение проф. Ю. С. Шемшученко, который, говоря о рациональном использовании природных ресурсов и их охране, исходит из того критерия, что они «. две диалектически взаимосвязанные и взаимообусловленные категории, поскольку в основе принципа рационального использования природных ресурсов заложена идея охраны природы».8 Действительно, специальное использование природных объектов производится только в разрешительном порядке, со значительными ограничениями, по сравнению с иными объектами гражданского оборота, и в соответствии со специальными правилами, предусматривающими обязательное проведение мероприятий, которые могут минимизировать последствия природоресурсной деятельности, негативно отражающиеся на состоянии окружающей среды.
Пункт 2 статьи 36 Конституции Российской Федерации установил правило, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба
7 Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: курс лекций. Изд. 2-е, дополн. - М.: Омега-Л,
2004. С. 50.
8 Шемшученко Ю. С. Организационно-правовые вопросы охраны окружающей среды в СССР. Киев, 1976. С. 22 - 23.
окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Как указывает М. И. Васильева, в равной степени это требование относимо к субъектам, осуществляющим использование ресурсов не на праве собственности, поскольку вторичные права владельцев, пользователей, арендаторов не могут быть шире исходного права.9
В экологическом законодательстве приведенное положение Конституции было воспринято статьей 3 ФЗ «Об охране окружающей среды», в которой установлено положение о том, что хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе определенных принципов, включающих среди иных охрану, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности и презумпцию экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности.
Таким образом, выработанное юридической наукой положение о том, что в основе принципа рационального использования природных ресурсов заложена идея охраны природы, нашло свое современное законодательное воплощение.
Возвращаясь к понятию управления в эколого-правовых исследованиях, можно сказать, что раньше оно рассматривалось в основном как государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды, которое сводилось к деятельности органов государства.
Так, авторы учебника «Советское земельное право» определяли государственное управление природными ресурсами, как осуществление органами государственной власти, исполнительными и распорядительными органами государства определенных функций.10 А О. С. Колбасов понимал под государственным управлением «организующую деятельность компетентных государственных органов по практическо-
9 Васильева М. И. Публичные интересы в экологическом праве. - М.: Изд-во МГУ, 2003. С. 177.
10 Советское земельное право: учебник / под ред.
Н. И. Краснова. - М.: Юрид. лит., 1981. С. 119.
му осуществлению целей и задач, стоящих перед Советским государством и выраженных в законодательстве» (1976 г.)11; позднее (1979 г.) он трактует это понятие более широко, как «систему учреждений и мер государственного воздействия на жизненно важные стороны общественного производства и бытия, влияющие на взаимодействие общества и окружающей среды».12
В настоящее время понятие экологического управления зависит от рассмотрения его авторами либо как исключительно государственного экологического управления, либо как экологического управления в широком смысле, осуществляемом и органами местного самоуправления.
М. М. Бринчук определяет государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды как совокупность осуществляемых уполномоченными государственными органами действий, направленных на исполнение требований экологического законодательства.13
А. К. Голиченков считает синонимами экологическое управление, которое им определяется в широком значении как деятельность государственных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, граждан и их объединений по упорядочению (организации) охраны окружающей природной среды, использования и охраны природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности человека и других объектов, осуществляемую на основе законодательства, в соответствии с поставленными целями и задачами); в узком понимании как указанная деятельность по упорядочению (организации) только охраны окружающей природной среды и организационный механизм в сфере охраны окружающей природной среды, охраны и устойчивого использования природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности человека и других объектов.14
11 Колбасов О. С. Экология: политика - право. С. 176. Цит. по: Ефимова Е. И. Правовой институт «экологическое управление» в эколого-правовых исследованиях // Экологическое право. 2006. № 1.
12 Колбасов О. С. Социализм и охрана окружающей среды. С. 181. Цит. по: Ефимова Е.И. Правовой институт «экологическое управление» в эколого-правовых исследованиях // Экологическое право. 2006. № 1.
13 Бринчук М. М. Государственное управление как экологоправовая категория // Экологическое право. 2006. № 1.
14 Голиченков А. К. Эколого-правовой словарь // Экологическое право. 2003. №№ 3 - 6; 2004, №№ 1 - 4, 6;
2005, №№ 1 - 4 // Цит. по СПС КонсультантПлюс.
Э. С. Навасардова также рассматривает государственное экологическое управление как составную часть в государственного социальноэкономического управления обществом.15
Думается, что экологическое управление (управление в области использования и охраны природных объектов) должно рассматриваться как организационно-правовая деятельность исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, направленная на оптимизацию рационального природопользования и на охрану окружающей среды. Кроме того, в рамках управления должны реализовываться управленческие функции.
Под объектом управления в теории права понимаются различные категории. Так, авторы учебника «Система муниципального управления» в качестве объектов управления называют локальную территорию и происходящие на ней социально-экономические процессы.16 Существует также точка зрения, согласно которой объектом управления являются объекты природы.17 Однако сомнительной является возможность управления человеком объектами природы, а вот деятельность различных субъектов действительно может регулироваться.
В теории административного права под объектом управления понимаются как конкретные субъекты-управляемые, так и их действия (поведение). В свою очередь, объектом административно-правового отношения являются воля, сознание и опосредованное ими поведение (действия) управляемых в сфере реализации исполнительной власти и указывается, что административно-правовому регулированию подвергаются не вещь, а действия человека по отношению к этой вещи.18
15 Навасардова Э. С. Теоретические проблемы регулирования экологического управления на региональном уровне: дисс. на соискание уч. степени доктора юрид. наук по специальности 12.00.06. - М., 2002. С. 11.
16 Система муниципального управления: учебник для вузов / Р. В. Бабун, В. Б. Зотов, А. Н. Кириллова и др.; под ред. В. Б. Зотова. 3-е изд., перераб. и доп. Спб.: Питер Пресс, 2007.
17 Так, И. А. Иконицкая считает, что объектом государственного управления являются как земли, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, так и земли, находящиеся в собственности юридических и физических лиц. См. Иконицкая И. А. Земельное право Российской Федерации: учебник. - М.: Юрист, 1999. С. 162.
18 Козлов Ю. М., Овсянко Д. М., Попов Л. Л. Административное право: учебник / под ред. Л. Л. Попова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2005. 703 с.
lO2
В этой связи автору наиболее близка позиция Э. С. Навасардовой о том, что объект экологического управлении - общественные экологические отношения, подлежащие упорядочению или поддержанию условий их существования.19
Говоря об экологическом управлении, нельзя не остановиться на некоторых проблемах, присущих органам экологического управления. Субъектами любого управления, в том числе и экологического, являются уполномоченные органы государственной власти, органы местного самоуправления, или, если мы говорим о производственном управлении, то конкретные природопользователи.
В правовой литературе органы экологического управления предлагается делить на следующие группы: органы общей компетенции, специально уполномоченные органы в рассматриваемой сфере и иные органы, на которые возложены отдельные функции по управлению природопользованием и охраной окружающей среды или задачи.20
Одно из последних преобразований, связанное с органами экологического управления, было создание Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестра), которая в настоящее время, помимо иных функций, осуществляет государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, оказание государственных услуг в сфере ведения государственного кадастра недвижимости, осуществление государственного кадастрового учета недвижимого имущества, кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки земель, землеустройства, государственного мониторинга земель, геодезии и картографии, а также функции по осуществлению государственного геодезического надзора, государственного земельного надзора, государственного метрологического надзора в области геодезической и картографической деятельности.
Таким образом, Росреестр стал центральным органом управления в области использования земель и ряда иных природных объектов, отнесенных законодателем к объектам недвижимого имущества, как то: лесные участки (представляющие собой, исходя из
19 Там же. С. 12.
20 Бринчук М. М. Экологическое право: учебник // СПС КонсультантПлюс. 2008.
их легального определения разновидностью земельных участков), участки недр, водные объекты и их части. Хотя не все из них подлежат включению в государственный кадастр недвижимости, сведения о природных объектах, расположенных в пределах земельного участка, в обязательном порядке вносятся в указанный информационный ресурс при характеристике земельного участка, с которым они тесно связаны.
Роль Росреестра определяется осуществлением информационной функции земельного управления, которое специалистами в области экологического права традиционно рассматривается как разновидность экологического управления. А информационная функция, как известно, является базисной для управления, поскольку служит целям надзора и контроля, предоставления и изъятия природных объектов, планирования и прогнозирования их использования и проч.
Сосредоточение в одном органе исполнительной власти полномочий по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и ведению государственного кадастра объектов недвижимости, с одной стороны, является позитивным явлением, поскольку обеспечивает оперативный обмен информацией в одном ведомстве и предполагает повышение эффективности государственного контроля, упорядочение проведения государственной регистрации.
Были также упрощены некоторые процедуры регистрации прав, так, при регистрации права собственности гражданина на земельный участок, предоставленный для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства (так называемая «дачная амнистия») уже не требуется предоставлять кадастровый паспорт, поскольку регистрирующий орган самостоятельно заказывает его в соответствующем кадастровом учреждении, созданном при территориальном управлении Росреестра.
В то же время, проводя столь значительное изменение структуры органов экологического управления, не было исключено дублирование управленческих полномочий. Например, надзорные полномочия Росреестра более общие, позволяющие осуществлять надзор за всеми землями и земельными участками, тог-
да как в полномочия, к примеру Росприрод-надзора, входит земельный надзор на землях лесного фонда.
Думается, что уместным было бы включение органов управления в области использования и охраны окружающей среды в подчинение одной специальной и координирующей структуры Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, наравне с Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральным агентством водных ресурсов и Федеральным агентством по недропользованию, поскольку именно
Минприроды России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса, расположенные на землях особо охраняемых природных территорий, объекты животного мира и среду их обитания, в области охоты и т. д.
Об авторе
Суркова Ирина Сергеевна, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры экологического, земельного и трудового права СКФУ, т. 922-027, surkova_ira@list.ru
