CC BY
178
УДК 711.2
прямоносова Л. С.
Экологический аспект формирования градостроительной политики монопрофильных городов
Статья является промежуточным этапом работы автора по теме «Разработка научных основ территориально-градостроительной политики развития монопрофильных городов». В ней проводится сравнительный анализ теоретических и практических аспектов современного экологического управления состоянием окружающей среды. Рассматривается роль экологического подхода в структуре современной градостроительной деятельности, потенциал формирования градоэкологических стратегий устойчивого развития и диверсификации монопрофильных городов.
Ключевые слова: градостроительная политика, монопрофильный город, система управления состоянием окружающей среды, методика оценки.
PRYAMONOSOVA L S.
ECOLOGICAL ASPECT OF FORMATION OF TOWN-PLANNING POLICY OF MONOSTRUCTURE CITIES
The article is the milestone of the author scientific effort by the theme «Development of scientific bases of the territorial-town-planning policy of development of the monostructure (one-field, single-unit) cities». The article is provides a comparative analysis of theoretical and practical aspects of the modern state environmental governance. The article is considered the views of the author on the theme about the significance of the ecological approach into the modern town-planning activity and the potential of the ecological-town-planning methods for the sustainable development strategies and for the diversification economic activity of monostructure cities.
Keywords: urban development policy, monostructure city, the control system, method of estimation.
Прямоносова
Людмила
Сергеевна
ведущий инженер по охране окружающей среды
УралИИИпроект РААСИ e-mail: ludic@uniip.ru
В настоящее время не существует четкого определения термина «монопрофильный город». В отечественной практике этому понятию близок термин «город-завод», который предполагает существование теснейшей связи между функционированием городского поселения и предприятием, достаточно крупным для того, чтобы влиять на все основные аспекты жизни города, — градообразующим предприятием. Градообразующее предприятие в монопрофильном городе несет на себе не только экономическую, но и социальную нагрузку, обеспечивает условия жизнедеятельности в населенном пункте.
Экологическое состояние монопрофильных городов также определяется деятельностью градообразующего предприятия, но не ограничивается ею.
Наибольшее число монопрофильных городов Российской Федерации находится в Центральном экономическом районе (Иллюстрация 1). Однако максимальная доля входящих в состав экономического района монопрофильных городов (из 150 городов — 88 монопрофильных) сосредоточена в Уральском экономическом районе (Иллюстрация 2). Производства монопрофильных городов Урала относятся к наибо-
лее экологически неблагополучным базовым отраслям экономики — металлургии и машиностроению.
Большинство монопрофильных городов Российской Федерации после смены плановой экономики и государственного регулирования рыночным подходом находятся в глубоком социально-экономическом упадке. Требуется разработка новых подходов по их развитию и сохранению.
В XXI в. формирование территориальноградостроительной политики в отношении монопрофильных городов невозможно без применения комплексного подхода. Необходимо одновременное решение не только социальноэкономических, но и экологических проблем, накопленных на территориях монопрофильных городов. Определение градостроительной политики развития монопрофильных городов основывается на осознании и целевом преобразовании структуры и сущности монопрофильно-го города, учете его уязвимости не только в социально-экономическом, но и экологическом плане.
В рамках научной работы монопрофильный город отнесен автором к сложным градостроительным системам, где один из видов (груп-
па видов) функционального использования территории превалирует над другими, что определяет неустойчивость и зависимость всей системы от состояния отдельных гипертрофированных элементов.
Рассмотрение одного из аспектов комплексной системы управления развитием территорий — управления состоянием окружающей среды — сквозь призму понятия «монопрофильный город» с позиций системного анализа позволяет не только приблизиться к разработке принципов новой политики, направленной на устойчивое развитие монопрофильных городов, но и установить его потенциал для развития таких городов в системе расселения.
I. Система управления состоянием окружающей среды как подсистема современного градостроительного управления развитием территорий
В настоящее время в свете теории устойчивого (самодостаточного) развития территорий в структуре комплексной оценки на первый план выходит оценка экологического состояния территории, равно как повышается роль экологической составляющей в системе управления территориальной деятельностью; на теоретическом уровне формируется экологический градостроительный подход. Это обусловлено тем, что управление экологическим состоянием территории глобально влияет на ее экономическое и социальное развитие.
В системе градостроительного управления не сформирована политика развития монопрофильных городов. К настоящему моменту только обозначена необходимость ее формирования в целях реализации положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ, направленных на модернизацию моногородов.
Осуществляется план финансовой поддержки монопрофильных городов на основе разрабатываемых муниципалитетами проектов комплексных инновационных планов модернизации монопрофильных городов. Эти документы призваны обеспечить снижение негативного воздействия финансового кризиса на социально-экономическое развитие монопрофильных городов. Вопросы экологической безопасности и управления экологическим состоянием территорий, как фактора влияния на развитие монопрофильных городов, в них не рассматриваются.
Одновременно с этим интегральная наука об окружающей среде еще только формируется, непроработанными остаются представления о ее предмете, специфических методах, задачах, а накапливаемый эмпирический материал, как показано далее, не отличается полнотой. Это затрудняет интеграцию экологической системы управления состоянием окружающей среды в систему градостроительного управления территориями.
В соответствии с действующим российским законодательством [1—3] современная система управления состоянием окружающей среды — это самостоятельная административно-финансовая структура деятельности государства и общества, направленная на формирование и поддержание экологической политики государства, создание системы рационального использования природных ресурсов и мероприятий (программ) по охране окружающей среды.
На структуру и действенность системы, как видно из схемы законодательно определенной системы управления состоянием окружающей среды (Иллюстрация 3), влияют:
• спектр лимитирующих, законодательно установленных параметров (нормативов качества) окружающей
среды;
Иллюстрация 1. Распределение монопрофильных городов на территории Российской Федерации
Иллюстрация 2. Распределение монопрофильных городов на территории Уральского экономического района
• качество информационных потоков, в которых экологическая оценка состояния окружающей среды, включая прогнозную составляющую, является основным элементом (исходным параметром) системы, наравне с административным контролем;
• эффективность ответных государственных управляющих воздействий.
Анализ современной системы управления состоянием окружающей среды по отдельным структурным элементам показывает, что она неэффективна по следующим причинам:
1 Из-за недостаточного развития системы нормирования качества окружающей среды, что приводит к низкой степени трансляции экологической политики в систему государственного управления, так как не установлены границы оптимального существования системы. Это обусловлено тем, что из-за объективных трудностей в моделирующих и прогнозных оценках состояния окружающей среды в настоящее время широко нормируется только часть окружающей среды — среда обитания человека.Однако человек — не самый чувствительный из биологических видов, и принцип «за-
Иллюстрация 3. Система управления состоянием окружающей среды (иллюстрация законодательно определенной системы)
щищен человек — защищены и экосистемы», вообще говоря, не верен.
2 Из-за неполноты исходной информации, предоставляемой системой экологического мониторинга. Это приводит к неэффективной государственной экологической политике в условиях несформированной подсистемы информирования управляющей части об исходном состоянии объекта управления. Как результат, важный системный признак — целеполагание всей системы на принятие управленческих решений высокого порядка — отсутствует.
Система экологического мониторинга состоит из двух частей: фактического (натурного) и моделирующего (прогнозного) мониторинга.
Государственная сеть мониторинга окружающей среды Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) базируется на сети пунктов режимных наблюдений, которые устанавливаются в городах, на водоемах и водотоках, как в районах с повышенным антропогенным воздействием, так и на незагрязненных участках.
Хранение, обработку (обобщение, систематизацию) информации о состоянии окружающей среды и анализ полученной информации должна обеспечивать федеральная информационная система — государственный фонд данных государственного экологического мониторинга [1].
Анализ существующей системы мониторинга за состоянием окружающей среды показывает, что наблюдательные сети не в полной мере и неравномерно охватывают территорию Российской Федерации, количество наблюдений сокращается, система сформирована из отдельных, по сути, независимых подсистем, а государственный фонд данных государственного экологического мониторинга не сформирован.
Например, количество городов, в которых до 1990-х гг. имелась сеть мониторинга загрязнения атмосферного воздуха, уменьшилось почти на 10%. Ранее сеть также не пок-
рывала всю территорию страны и, как правило, распространялась на города с населением более 100 тыс. жителей. Сократилось не только число станций, на самих станциях изменилось количество сроков наблюдений, уменьшился перечень измеряемых веществ.
На территориях монопрофильных городов экологический мониторинг также проводится не в полном объеме, понуждается к проведению за счет градообразующих предприятий либо отсутствует.
Информация системы натурного мониторинга используется нерационально, рассредоточена по целому ряду отдельных источников и остается закрытой (либо платной, либо находится в ограниченном доступе). Порядок использования информации не установлен. Сама информация отрывочна. Получаемые подсистемами натурного мониторинга данные не подчинены единому формату, разрозненны, часто противоречивы и, как следствие, малопригодны для комплексной оценки экологического состояния территории, в том числе для использования в математических прогнозах.
Экологическое математическое прогнозирование как альтернатива натурным замерам не сформировалось из-за объективной сложности и стохастического характера экосистем, в том числе присущего системам характера полного спектра развития во времени (дискретные, апериодические и циклические системы), низкой точности имеющихся измерений и острого дефицита апостериорной информации в целом.
На современном этапе развития науки, в условиях недостаточной научно-методической базы экологического прогнозирования, прогностические методики и математические модели экологического состояния, используемые в практической градостроительной деятельности, единичны и имеют локальный характер. Методики трудоемки даже при использовании автоматизированных программных средств. Для проведения оценки требуется определение конкретных параметров отдельных источников воздействия на состояние окружающей среды.
Иллюстрация 4. Система управления состоянием окружающей среды (иллюстрация фактического состояния системы)
Основным минусом существующих методик мониторинга и моделирования экологического состояния является дискретность используемых показателей, как оценивающих влияние и воздействие на состояние окружающей среды, так и общего подхода к рассмотрению окружающей среды по отдельным компонентам.
В результате использование имеющихся методик математического моделирования при принятии градостроительных решений высокого стратегического и (или) концептуального порядка приводит к невозможности проведения прогнозной оценки экологического состояния территории из-за недостаточности информации и (или) невозможности ее детализации либо затрудняет ее.
В градостроительном проектировании (в отсутствие достоверных методик по оценке состояния окружающей среды планируемой территории из-за указанных недостатков системы управления состоянием окружающей среды) проведение экологической оценки при планировании территориального развития согласно требованиям Градостроительного кодекса сводится к учету нормативных экологических планировочных ограничений (зон с особыми условиями использования территории). Зачастую учет такого рода ограничивается рассмотрением только малой доли ограничений, которые к настоящему моменту установлены согласно действующему законодательному порядку.
Методы экспертных экологических оценок на территории Российской Федерации в настоящее время практически не получили распространения из-за ограниченности присущего методу критерия «ориентации на установившуюся точку зрения», а также сложившихся особенностей политического климата страны, несформированного правового поля.
Повышение эффективности дальнейшего управления территориями и состоянием окружающей среды в настоящее время требует не только повышения точности и качества современной оценки состояния окружающей среды, но и упрощения существующих методик, создания их обоб-
щенных, укрупненных аналогов взамен «нагромождения моделей», учета успехов и неудач моделей различных парадигм экологического прогнозирования.
3 Из-за отсутствия на уровне оперативного управления состоянием окружающей среды информации о системе и, как следствие, невозможности осуществления адекват ного управления в текущем режиме. Отсутствие на уровне администрации муниципального образования информации о текущем негативном воздействии на окружающую среду, ее состоянии приводит к тому, что на загрязненных, нарушенных и экологически опасных территориях на протяжении значительного промежутка времени может проживать основная часть населения города. Органы местного самоуправления не владеют и не имеют доступа к информации о перспективном состоянии окружающей среды управляемых ими территорий.
Даже при известной обстановке либо в отдельных ситуациях, связанных с экологическим состоянием территорий, на уровне муниципального самоуправления недостаточно полномочий по воздействию на сложившуюся ситуацию.
В результате на практике законодательно определенная система управления состоянием окружающей среды, приведенная на Иллюстрации 3, приобретает следующий вид (Иллюстрация 4). Как видно из схемы, при слабом уровне информирования управляющей части о современном состоянии системы, низком уровне граничных нормативов качества основные управляющие воздействия ослаблены (на схеме изображены штрихпунктирно) либо отсутствуют (на схеме перечеркнуты).
Сложившаяся система экологического управления состоянием окружающей среды громоздка, не обладает должной устойчивостью и гибкостью, не подготовлена для внедрения в структуру градостроительной деятельности. Она требует реформирования в практической реализации и на концептуальном уровне, с реструктуризацией и повышением иерархичности целеполагания, укреплением обратных отрицательных связей, усилением связности
Иллюстрация 5. Экспериментальная модель методики «Ранжирование территории Российской Федерации по агрегатному показателю санитарно-экологического состояния (АПСЭС)» (концептуальная схема)
Иллюстрация 6. I этап анализа по концепции методики
Иллюстрация 7. II этап анализа по концепции методики
Иллюстрация 8. III этап анализа по концепции методики
и эффективности функционирования отдельных уровней подсистем.
В системе градостроительного управления территориями, в свою очередь, также должны произойти изменения, повышающие эффективность и комплексность управления развитием территорий за счет включения на концептуальном уровне экологической подсистемы управления, реформирующие практику градостроительства посредством введения в базовый уровень принятия градостроительных решений результатов комплексной экологической оценки планируемых к развитию территорий.
II. Экологический аспект формирования комплексной градостроительной политики развития монопрофильных городов
При формировании экологических принципов градостроительной политики развития монопрофильных городов необходима оценка возможного места и роли экологической подсистемы в системе комплексной градостроительной политики.
С этой целью было проведено дополнительное исследование научно-прикладного характера, в результате которого предложена методика укрупненной оценки экологического состояния и экологического управления территории.
Методика направлена на усиление информационной составляющей системы управления состоянием окружающей среды посредством преодоления существующего дискретного характера исходных параметров системы и может способствовать интеграции экологической подсистемы управления в градостроительную деятельность.
С целью использования концептуального подхода данной методики в градостроительном управлении развитием монопрофильных городов границы ее рассмотрения изначально расширены до общей структуры административного или территориального порядка, в которую входит отдельный монопрофильный город. Такое расширение границ соответствует современной системе градостроительного управления территориями.
Предлагаемая методика основана на сравнительном анализе и поэтапном ранжировании территорий (в расширенных границах) путем обобщения и укрупнения имеющейся информации об их экологическом состоянии. В результате оценки устанавливается «экологический рейтинг» (агрегатный показатель санитарно-экологического состояния) оцениваемой территории в структуре градостроительного управления.
В общем виде предлагаемая методика укрупненной оценки экологического состояния и экологического управления территории представляется следующим образом.
I этап. Классификация и ранжирование
1.1. Классификация данных о современном экологическом состоянии территорий.
Данные о современном экологическом состоянии территорий, изначально предоставляемые в систему по направлениям: состояние отдельных компонентов окружающей среды и уровень радиационной нагрузки на территории, классифицируются.
1.2. Первичное ранжирование территории.
После классификации данных анализируемая и входящие с ней в одну административно-территориальную структуру (сопоставляемые с ней) территории предварительно ранжируются между собой по современному состоянию окружающей среды (с присвоением максимального ранга территории с наихудшим состоянием окружающей среды).
II этап. Комбинирование информации «состояние — управление»
Собранная на первом этапе информация по состоянию отдельных компонентов окружающей среды анализируемых территорий (воздух, вода, почва и уровень радиационной нагрузки на территории) попарно комбинируется с имеющейся информацией об управлении экологическим состоянием этих компонентов окружающей среды либо отмечается отсутствие управления их состоянием.
III этап. Формирование агрегатных числовых показателей
3.1. Формирование агрегатных числовых показателей с использованием повышающих коэффициентов.
Из полученных комбинаций данных за счет использования в отношении каждой из них специальных повышающих коэффициентов и поочередного суммирования численного выражения составляющих комбинацию элементов (полученного в ходе их классификации) формируются агрегатные числовые показатели.
Агрегатные показатели выражают современную качественную характеристику «состояние — управление» по отдельным компонентам окружающей среды и уровню радиационной нагрузки на территории.
3.2. Повторное ранжирование территории.
Осуществляется повторное ранжирование территорий:
от наибольшего (наихудшего) агрегатного показателя «состояние — управление» до наименьшего.
В данном случае повышающие коэффициенты принимаются на основе экспертной оценки и характеризуют известную степень качественного (негативного) характера влияния конкретного параметра на общее состояние окружающей среды.
IV этап. Формирование единых агрегатных показателей АПСЭС. Итоговое ранжирование территорий
4.1. Формирование единых агрегатных показателей АПСЭС.
Полученные агрегатные числовые показатели состояния территории, сформированные по отдельным компонентам окружающей среды и уровню радиационной нагрузки на территории, объединяются. Формируются единые агрегатные показатели санитарно-экологического состояния и уровня экологического управления развитием территорий (АПСЭС).
4.2. Заключительное ранжирование территории.
По полученным АПСЭС осуществляется заключительное (обобщающее) ранжирование территорий по их современному экологическому состоянию.
V этап. Анализ полученных результатов. Формулирование экологических принципов комплексной градостроительной политики развития территории
Результаты обобщающего ранжирования территорий по АПСЭС анализируются. Учитываются покомпонентное состояние окружающей среды и вклад отдельных комплексов «состояние — управление» в санитарно-экологическое состояние анализируемой территории. Проводится сравнительный анализ изучаемой территории и территорий сравнения, находящихся с ней в общей административнотерриториальной структуре.
Проводится оценка необходимости принятия специальных экологически ориентированных градостроительных управляющих решений. Определяется уровень принятия решений в иерархии системы управления развитием территории. Разрабатываются программные мероприятия по изменению экологической ситуации. Устанавливается последовательность проведения мероприятий.
В рамках апробирования предложенной методики оценки экологического состояния и уровня управления территориями автором была разработана экспериментальная
Иллюстрация 9. IV этап анализа по концепции методики
V этап
Лмягвп пштучпли ртлтіш
Иллюстрация 10. V этап анализа по концепции методики
модель сравнительной оценки санитарно-экологического состояния территорий Российской Федерации на федеральном и региональном уровне.
При построении модели были использованы унифицированные в масштабах страны сведения об экологическом состоянии территории и источниках антропогенного воздействия на него. Указанная информация приведена в государственных докладах Единой государственной системы экологического мониторинга, Федеральной службы Роспотребнадзора и государственной статистической службы. Доклады не только составляют основу современного государственного управления территориями, но и представляют степень изученности системы управления состоянием окружающей среды к настоящему времени.
В ходе исследования существующая структура государственных докладов [4, 5] была преобразована с объединением исходной информации по видам: состояние — управление. Такое объединение позволило более точно определить динамику происходящих на той или иной территории экологических процессов, выявить причины, их обусловившие, и оценить потребность в формировании экологически ориентированных управляющих воздействий.
При рассмотрении на уровне субъекта Российской Федерации для анализа экологически неблагополучных территорий наибольшего распространения монопрофильных городов оценка состояния была проведена в отношении территорий субъектов РФ, входящих в состав Уральского федерального округа и так называемого Уральского экономического района.
Результатом использования методики укрупненной оценки экологического состояния и экологического управления территории в экспериментальной модели (Иллюстрации 5-12) явилось ранжирование территории Российской Федерации на федеральном и региональном уровне.
Иллюстрация 11. Сравнительный анализ полученных результатов (уровень государственного управления)
Иллюстрация 12. Сравнительный анализ полученных результатов (уровень регионального управления)
Округу (региону в рамках Уральского региона) с наибольшим интегральным уровнем баллов — Центральный федеральный округ (Свердловская область) — присвоен наивысший (худший) ранг.
Результирующий анализ показал, что если на территории Свердловской области присвоение наихудшего ранга обусловлено наличием максимальных рангов состояния по двум из трех компонентов окружающей среды (воздушный бассейн и почва), то в отношении Центрального федерального округа решающую роль играет суммарный по всем компонентам уровень состояния окружающей среды (можно охарактеризовать его как валовый). Последний включает недостаточный уровень управляющих воздействий, в настоящее время не ориентированных на экологически устойчивое территориальное развитие.
По результатам укрупненной оценки выявлена необходимость экологического ориентирования градостроительной политики Центрального федерального округа (трансформация целеполагания управляющего уровня системы). Для Свердловской области показана потребность корректировки деятельности оперативного уровня управления территориями на хозяйствующие субъекты, оказывающие
негативное влияние на состояние атмосферного воздуха и почв (повышение эффективности взаимодействия управляющего уровня системы с объектом управления).
Заключение
В статье рассмотрены:
• низкая эффективность и дискретный характер сложившейся в России системы управления состоянием окружающей среды, фактическое несоответствие этой системы законодательно определенной структуре;
• влияние системы управления состоянием окружающей среды на уровень градостроительного развития моно-профильных городов, отсутствие политики их комплексного территориально-градостроительного развития;
• существующий потенциал интеграции экологической системы в государственную политику градостроительного развития в качестве самостоятельной подсистемы.
Применение предлагаемого многоуровневого комплексного экологического подхода в системе государственного управления России с использованием методики оценки экологического состояния и экологического управления территории, в том числе при формировании политики территориально-градостроительного развития монопрофильных городов, позволяет:
• повысить эффективность современной системы управления состоянием окружающей среды за счет повышения ее информационной обеспеченности на всех уровнях управления;
• сформировать принципы единой государственной градоэкологической политики в системе государственного управления;
• определить основные принципы развития градостроительной системы, ее сильные и слабые стороны, выявить объекты управления (территории, хозяйствующие субъекты и пр.), экологическое состояние которых лимитирует развитие всей системы; разработать специальные меры и управляющие воздействия, в том числе укрепляющие структуру системы управления состоянием окружающей среды;
• сформировать новые градоэкологические концепции обеспечения экологической безопасности и устойчивого территориально-градостроительного развития монопрофильных городов;
• установить приоритеты градоэкологического развития монопрофильных городов.
Список использованной литературы
1 Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».
2 Национальный стандарт РФ ГОСТ Р ИСО 14001-2007 «Системы экологического менеджмента. Требования и руководство по применению».
3 Государственный стандарт РФ ГОСТ Р ИСО 14004-98 «Системы управления окружающей средой. Общие руководящие указания по принципам, системам и средствам обеспечения функционирования».
4 О санитарно-эпидемиологической обстановке в Российской Федерации в 2010 году : Государственный доклад. М., 2011. ИКЬ: http://rospotrebnadzor.ru.
5 О санитарно-эпидемиологической обстановке в Свердловской области в 2010 году : Государственный доклад. Екатеринбург, 2011. ИИЬ: http://66. rospotrebnadzor.ru.
