CC BY
172
4.3. ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ПЛАТЕЖИ И ИХ ВЛИЯНИЕ НА ОБЕСПЕЧЕНИЕ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ В Г. МОСКВЕ
Поддубная Наталья Николаевна, соискатель. Место учебы: Международный юридический институт. E-mail: [email protected]
Аннотация: В статье исследуется правовая природа экологических платежей, как инструментов воздействия на субъектов, которые оказывают или потенциально могут оказать негативное воздействие на окружающую среду. Анализируется эффективность применения экологических платежей в г. Москве. Обосновывается необходимость совершенствования на региональном уровне системы законодательства, регулирующего порядок применения экологических платежей. Исследуется различия в экономико-правовой природе между системой платежей за негативное воздействие на окружающую среду и платежами за природопользование (экологическими платежами).
Ключевые слова: экологические платежи, функции экологических платежей, платежи за негативное воздействие на окружающую среду, окружающая среда мегаполиса, региональное законодательство о защите окружающей среды.
ECOLOGICAL PAYMENTS AND THEIR INFLUENCE ON ENVIRONMENTAL PROTECTION IN MOSCOW
Poddubnaya Natalia Nikolaevna, competitor. Place of study: International Law Institute. E-mail: [email protected]
Annotation: The legal nature of ecological payments as the tools for the influence on the subjects which affect or can potentially have a negative effect on the environment is investigated in this article. Ecological payment efficiency in Moscow is analyzed as well. Besides the necessity of the improvement of regional legislation which regulates the order of the ecological payments use is substantiated. The distinctions in the economic and legal nature between system of payments for negative influence on the environment and payments for wildlife management (ecological payments) are investigated.
Keywords: ecological payments, functions of
ecological payments, payments for negative influence on the environment, megacity environment, regional legislation on environmental protection.
Говоря о правовом регулировании экологических платежей в сфере охраны окружающей среды необходимо отметить, что экологические налоги (экоплатежи) — очень сложное «околоправовое» понятие, которое успешно существует в публицистической литературе, но, тем не менее, не соответствует в полной мере тому толкованию, которое дается ресурсным и экологическим платежам в рамках финансового права. Экоплатежи, даже те, которые носят налоговый характер, в действительности различаются на налоговые и неналоговые.
Объединять же их позволяет механизм формирования и уплаты платежей обоего рода. В настоящее время, налоговые платежи включают в себя налог на добычу полезных ископаемых (гл. 26 НК РФ), водный налог (гл. 25.2 НК РФ), сбор за пользование объектами животного мира (гл. 25.1 НК РФ), сбор за пользование
объектами водных биологических ресурсов (гл. 25.1 НК РФ), а также (с известными оговорками) — акцизы на минеральное сырье.
Приведенная классификация платежей как и любая друга не является строгой, поэтому многие платежи сложно выделить в совершенно обособленную группу, поскольку они являются смешанными. Например, специальный экологический налог на хозяйствующих субъектов, который с одной стороны взимается по факту загрязнения, а с другой стороны, заставляет плательщиков задуматься о сокращении потребления, например, бензина, чем предотвращает новые загрязнения окружающей среды1.
Как отмечает Гиряева В.Н., в настоящее время ряд юристов и экономистов делят экологические платежи на финансирующие и управляющие. Эта классификация связана с основной (приоритетной) целью взимания платежа: «пополнить бюджет» или «мотивировать плательщика». Хотя финансирующие и мотивирующие платежи обычно не противопоставляются друг другу, но внутри этой классификации, по мнению ученого, заключено логическое противоречие. Управляющий платеж должен быть малодоходным для бюджета, т.к. введение платежа должно стимулировать плательщика как раз к такому поведению, чтобы его не платить .
Основными неналоговыми платежами, выполняющими в наибольшем объеме фискальную и природоохранную функции, являются платежи за право пользования недрами, отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы, платежи за пользование лесным фондом, плата за воду. При этом неуплата или несвоевременная уплата подобных платежей не влечет за собой налоговых санкций, но только санкции административные.
По данным опроса, проведенного журналом «Главбух» в 2006 г. среди главных бухгалтеров малых компаний, зарегистрированных в г. Москве 87% опрошенных ответили, что экологические платежи их компании не перечисляют, потому что, во-первых, небольшие организации очень редко сталкиваются с проверяющими из Ростехнадзора, а, во-вторых, в случае проверки они готовы платить штрафы, которые могут составлять от 50 000 до 100 000 руб. Такая ответственность предусмотрена статьей 8.41 КоАПРФ.
У средних и крупных компаний дела обстоят по-другому. Хотя с проверяющими из Ростехнадзора сталкиваются немногие (пожалуй, только те, чье производство наносит существенный ущерб окружающей среде), экологические взносы крупные фирмы предпочитают уплачивать. Их пугает не столько административный штраф за неуплату взносов, сколько пристальное внимание со стороны Ростехнадзора — крупным компаниям хватает того, что их часто проверяют налоговые органы.
Изучая особенности правового регулирования экологических платежей в сфере охраны окружающей среды, следует отметить, что в современном мире существует закономерность перехода от системы полигонного депонирования мусора к альтернативными видами переработки.
В связи с указанной тенденцией властям города Москвы пришлось дорабатывать Закон от 30 ноября 2005
1 Данный вид платежей предлагается рядом зарубежных авторов. См. Benkert W./Bunde J./ Hansuergens B. Umweltpolitik mit Oeko-Steuern?: oekologische und finanzpolitische Bedingungen fuer neue Umweltabgaben.- Marburg: Metropolis-Verl., 1990. S. 18.
2 Гиряева В.Н. Экологические платежи Германии сегодня // Экологическое право. 2002. № 5.
года № 68 «Об отходах производства и потребления в городе Москве» и пересматривать городскую концепцию утилизации мусора. В городской программе, начавшей действие с 2009 г. и рассчитанной до 2015 г., ставка была сделана на строительство в черте города новых мусоросжигательных заводов с использованием модели частно-государственного партнерства, которая за рубежом получила название BOOT (Build-Own-Operate-Transfer, или Построить-Владеть-Эксплуати-ровать-Передать) 3
В соответствии с разработанной концепцией новые заводы по сжиганию мусора будут строить в черте города, в соответствии с Постановлением правительства Москвы от 12 апреля 2008 г. № 313-П «О развитии технической базы городской системы обращения с коммунальными отходами в городе Москве»4, которое ставит стратегическую задачу создания индустриальной базы переработки отходов (другие термины: вторичная переработка, рециклинг отходов, рециклирование и утилизация отходов) и сокращения полигонного захоронения. К 2015 году планируется сократить долю полигонного захоронения с 82 % до 27-37 %.
Несомненно, сжигание мусора является одним из опасных методов его утилизации (даже самые лучшие технологии не обеспечивают полного отсутствия выбросов диоксинов, канцерогенных веществ). Но все-таки принято считать, что экологически это более прогрессивный вид утилизации отходов, чем его полигонное захоронение.
К сожалению, широкому внедрению сжиганию мусора во многом препятствуют установленные низкие нормативы платы за размещение отходов производства и потребления (отходов IV класса опасности)5 на полигонах, составлявшие в 2008 г. 248,4 руб. за тонну, а с учетом повышающего коэффициента 1,6 для центрального экономического района Российской Федерации платежи возрастали до 400 руб. за тонну6. Для сравнения, тариф на сжигание 1 тонны отходов в этот же период на уже построенных московских мусоросжигательных заводах составлял 1600 руб., т.е. в 4 раза выше. Тем самым, сжигание экономически было совершенно не привлекательно.
Положительным является тот факт, что уже сегодня доля сжигаемого мусора в Москве намного выше, чем в других регионах страны: 18% отходов сжигается, остальные 82% подвергаются захоронению. Для сравнения: в среднем по России сжигается только 2-3% отходов. При этом показатель Москвы не так уж и плох по европейским меркам. Лишь шесть стран Европы сжигают более 25% от общего объема своего мусора - это Дания, Швеция, Люксембург, Бельгия, Франция и Голландия7. Но все не так просто: помимо термической утилизации (сжигания), в Европе очень развит ресайк-
3 Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2008. № 26.
4 Строительство МСЗ - дело весьма затратное. Один завод строится три года и обходится в 10 млрд. рублей.
5 Отходы IV класса опасности (9120040001004): Мусор от бытовых помещений организаций несортированный (исключая крупногабаритный).
6 См.: Письмо Ростехнадзора от 28 октября 2008 г. № 1407/6011 «О плате за размещение отходов производства и потребления»; Письмо Ростехнадзора от 24 октября 2008 г. № 1407/5978 «О форме расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду».
Европейские мусоросжигательные заводы построены, в ос-
новном десять лет назад. С тех пор принципы обращения с мусо-
ром в ЕС изменились. Основное внимание уделяется переработ-
ке отходов. 10 лет назад, по данным Гринпис, там перерабатывалось всего 40% отходов, теперь - 80%. Новые МСЗ в Европе больше не строят.
линг (переработка и вторичное использование предварительно отсортированного мусора), доля которого в большинстве стран колеблется в диапазоне 40-60%, а в США на сжигание мусора вообще существует запрет в большинстве штатов, в Канаде - в большинстве провинций, в Австралии разрешена только переработка мусора.
В основном низкий уровень использования отходов (за исключением их отдельных видов - лома черных и цветных металлов, а также достаточно качественных в сырьевом отношении видов макулатуры, текстильных и полимерных отходов) в городе Москве объясняется, главным образом, не отсутствием технологий, а тем, что переработка большей части отходов в качестве вторичного сырья характеризуется низкой рентабельностью .
Поэтому, несмотря на все положительные моменты, доля «цивилизованной» утилизации отходов в Москве пока довольно низкая8. В частности, в 2008-2010 гг. в соответствии с Распоряжениями Правительства Москвы от 4 апреля 2007 г. № 602-РП9 и от 22 августа 2007 г. № 1801-РП10 были предприняты определенные шаги по созданию системы сбора и утилизации отходов электроники, электротехники, полимерных и металлосодержащих отходов потребления. Функции заказчика по разработке технико-экономического обоснования (ТЭО) инвестиционного проекта создания городской системы сбора, переработки и утилизации электротехнических отходов были возложены на департамент градостроительной политики, развития и реконструкции Москвы. К сожалению, данное распоряжение имеет ряд существенных недостатков, в частности, в нем не определено каким именно способом электротехнический лом будут собирать на территории города.
Экономическому решению указанной задачи может помочь принятие законодательства ориентированного на положительный опыт стран ЕС в сфере цивилизованной и экологически безопасной утилизации мусора практикующих политику выравнивания тарифов полигонного депонирования с альтернативными видами переработки. В связи с достижением указанной цели в ряде стран, например, в Дании и Нидерландах, введен специальный полигонный налог, благодаря чему тарифы на депонирование и другие виды обращения с отходами выравниваются.
В странах ЕС с целью снижения себестоимости продукции с использованием отходов введены налоговые льготы. Для привлечения инвестиций в создание производств по переработке отходов создана система льготных кредитов, в том числе частично возмещаемых и безвозмездных в случае неудачных решений. В целях стимулирования спроса на продукцию с использованием отходов в ряде стран накладываются ограничения на потребление продукции, изготавливаемой без использования отходов, наращиваются масштабы использования системы городского и муниципальных заказов на продукцию из отходов.
8 Чернов П. Неаполитанский кризис Москве не грозит // Московская перспектива. 2008. 14 октября.
9 Распоряжение правительства Москвы от 04.04.2007 № 602-РП «О создании городской системы сбора, переработки и утилизации отходов электроники и электротехники» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2007. № 28.
10 Распоряжение правительства Москвы от 22.08.2007 № 1801-РП «О создании городской комплексной системы автоматизированного селективного сбора и переработки полимерных и металлосодержащих отходов потребления» (в ред. Распоряжения от 29.06.2010 № 1305-РП) // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2010. № 31.
В целях решения проблемы переработки отходов в городе Москве необходимо продолжать совершенствовать локальную систему регионального регулирования, ориентированную на экономико-правовые меры, предлагаемые административными органами мегаполиса.
Ключевые принципы этой стратегии должны включать в себя: соблюдение баланса экономических и экологических интересов; скоординированное использование экономических и административных инструментов; стимулирование инвестиций в области переработки отходов; введение механизмов налоговых льгот, кредитов и субсидий, направленных на расширение производственной и технологической базы переработки отходов; применение механизм возмещения затрат на сбор и предварительную переработку отдельных видов продукции после использования.
В качестве первоочередного мероприятия по реализации изложенных предложений, связанных с созданием городской системы переработки вторичных ресурсов необходимо принятие на уровне Правительства города Москвы нормативно-правового акта «О создании системы вторичных ресурсов города Москвы» (или «О городском управлении вторичными материальными ресурсами»).
Москва, являясь крупнейшим мегаполисом, во многом зависит от системы жизнеобеспечения, в первую очередь водоснабжения, утилизации отходов производства и потребления, охватывающей расположенные рядом с ней другие субъекты Российской Федерации. Компенсация техногенной нагрузки за счет приле-гащих регионов зачастую может входить в противоречие с их интересами. В этой связи на территории мегаполисов и прилегающих регионов должны создаваться отличные от общегосударственных совместные системы управления в сфере охраны окружающей среды, ориентированные на развитие разнообразных форм частно-государственно партнерства, получивших право на региональном уровне вводить совместный специальный полигонный налог на утилизацию мусора.
В заключение хотелось бы отметить, что, несмотря на то, что система платежей за негативное воздействие на окружающую среду рассматривается зачастую параллельно с системой платежей за природопользование, которые именуются экологическими платежами, указанные системы имеют определенное различие.
1. Плата за негативное воздействие на окружающую среду должна стимулировать субъектов воздействия к его снижению, в то время как плата за природопользование должна стимулировать субъектов природопользования (являющихся одновременно, как правило, и субъектами воздействия) к рациональному использованию природных ресурсов, что проявляется (например, для полезных ископаемых) в увеличении их добычи.
2. Плата за негативное воздействие на окружающую среду, имеющая иную методологию определения, в отличие от платы за природопользование не должна иметь другого назначения, кроме компенсационного (на осуществление мероприятий по снижению последствий загрязнений для экосистем и отдельных их элементов).
3. Если плата за природопользование должна взиматься с субъекта природопользования в любом случае (субъект природопользования пользуется государственной собственностью) и реализовывать рентный подход, то плата за негативное воздействие на окру-
жающую среду может не взиматься с субъекта хозяйственной деятельности, если научно доказано, что это воздействие не производится.
4. Если институт платного природопользования необходимо развивать, поскольку он является основным источником поступления средств в бюджеты различных уровней, то институт платы за разрешенное негативное воздействие на окружающую среду нужно постепенно ликвидировать, заменив его системой мер по привлечению к экономической и другим видам ответственности субъектов хозяйственной деятельности, оказывающих какое-либо воздействие.
5. Система платежей за негативное воздействие на окружающую среду должна использовать в перспективе экономические оценки климатических, общераспространенных природных, трудовых и других ресурсов, которые ранее не использовались, следовательно, сама плата не могла полностью компенсировать последствия и эффекты воздействия.
Внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду не должно освобождать субъекта хозяйственной деятельности от осуществления мероприятий по охране окружающей среды.
С определенной долей уверенности следует предположить, что в дальнейшем в связи с продолжающейся реформой налогового и экологического законодательства может появиться экологический налог или специальный налог на производство (реализацию) экологически вредной продукции, который будет выполнять не только природоохранную, но и фискальную функции. Указанный экологический налог предусматривает включение в цену продукции затрат на переработку или утилизацию образующихся после ее переработки отходов. Данный налог должен перечисляться в бюджеты и аккумулироваться на отдельном счете, средства которого должны расходоваться на проведение природоохранных мероприятий в рамках федеральных, региональных и местных экологических программ.
Список литературы:
Аксенова О.В. Право и промышленная экология // Законодательство и экономика. 2009. № 1.
Гиряева В.Н. Экологические платежи Германии сегодня // Экологическое право. 2002. № 5.
Голубчиков С.Н., Гутников В.А., Ильина И.Н., Минин А.А., Прохоров Б.Б. Экология крупного города (на примере Москвы). / Под общей. ред. А.А. Минина. М.: Научно-производственный экологический центр «Пась-ва». 2001.
Евдокимов П. В. Правовые основы экологической функции налогообложения: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008.
Иванова А.Л. Право ЕС об обращении с отходами. // Юридический мир. 2003. № 9. С. 35-48;
Люббе-Вольфф Г. Право охраны атмосферного воздуха в Германии // современное экологическое право в России и за рубежом / Под ред. О.Л. Дубовик. М.: ИНИОН-ИГП РАН. 2001
Нагаева О.С., Шпарев Н.Я. Роль платежей за природные ресурсы в создании условий устойчивого развития региона // Регионология. 2008. № 3.
Стеба Н.Д. Совершенствование экологического налогообложения на примере Оренбургской области: Ав-тореф. дис. ... канд. юрид. наук. Оренбург. Оренбургский гос. аграрн. ун-т 2007.
Фадеева А.В. Противоречия в эколого-
экономической системе современного российского
общества как фактор активизации инвестиций в человеческий капитал // Экономические науки. 2007. № 2(27).
Literature list:
Aksyonova O.V. Law and industrial ecology // Legislation and economy. 2009. No 1.
Giryaeva V.N. German ecological payments today // Ecological law. 2002. No 5.
Golubchikov S.N., Gutnikon V.A., Iljina I.N., Minin A.A., Prokhorov B.B. Big city ecology (evidence from Moscow) . / General editorship by A.A. Minin. - Moscow: Scientific and production ecological centre “Pasva”, 2001.
Evdokimov P.V. Legal basis of taxation ecological function: dissertation abstract... candidate of legal
sciences. - Moscow, 2008.
Ivanova A.L. European Council law on waste management. // Legal world. 2003. No 9. - Page 35-48.
Lubbe-Volff G. German atmospheric air protection law // modern ecological law in Russia and abroad / editor O.L. Dubovi. - Moscow: INION-IGP RAN, 2001.
Nagaena O.S., Shparev N.Y. Natural resources payment role in creation of region steady development conditions // Regionology. 2008. No 3.
Steba N.D. Ecological taxation development (evidence from Orenburg oblast): dissertation abstract. candidate of legal sciences. - Orenburg: Orenburg state agricultural university, 2007.
Fadeeva A.V. Contradictions in ecological and economic system of modern Russian society as investment in human capital activation factor // Economic sciences. 2007. No 2 (27).
Рецензия
на статью соискателя Международного юридического института Поддубной Н.Н. «Экологические платежи и их влияние на обеспечение охраны окружающей среды в г. Москве».
Современное развитие мегаполисов, к которым относится и г. Москва, со всей очевидностью ставит вопрос о необходимости формирования действенного экономико-правового механизма, направленного на защиту окружающей среды. В этой связи, в предложенной автором статье затрагивается весьма актуальная и значимая проблема актуализации современной системы экологических платежей, придания им достаточно четких, контролируемых по эффективности исполнения функций.
Предлагаемые автором подходы к классификации функционального назначения платежей за негативное воздействие на окружающую среду и платежей за природопользование (экологических платежей) обладают новизной и оригинальностью. Аргументы, которые приводит автор, достаточно убедительны и объективны.
Статья Н.Н. Поддубной является в достаточной мере содержательной и интересной. Проблема, исследуемая в статье соответствует профилю специальности.
Автором убедительно доказано, что выбор способа переработки и утилизации мусора и твердых бытовых отходов в мегаполисе должен основываться на взвешенном научном подходе, использовании зарубежного опыта и обязательно осуществляться в рамках параметров и стандартов, установленных региональным законодательством.
На основании изложенного полагаем, что рецензируемая статья Н.Н. Поддубной подготовлена на должном научном уровне и может быть опубликована в журнале «Пробелы в российском законодательстве».
Зав.кафедрой «Предпринимательское право» Международного юридического института
к.ю.н, доцент Попова О.В.
