CC BY
133
Представляется необходимым установление такого порядка доступа к магистральным газопроводам для организаций системы Газпрома и независимых организаций, который обеспечивал бы их равноправное положение.
Транспортировка газа нуждается в самостоятельном надлежащем регулировании. Желательно, чтобы формой такого регулирования был закон о транспортировке газа, в котором была бы закреплена вся система отношений между транспортировщиком газа и его контрагентом.
М.В. Андросов
ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ В ОБЛАСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ АТОМНОЙ ЭНЕРГИИ*
Атомная отрасль России на современном этапе представляет собой мощный комплекс из более чем 200 предприятий и организаций, в которых занято свыше 190 тыс. человек. В структуре отрасли — четыре крупных научно-производственных комплекса: предприятия ядерно-топливного цикла, атомной энергетики, ядерно-оружейного назначения и научно-исследовательские институты.
По выработке электроэнергии на АЭС 2008 г. стал в России рекордным - 162,3 млрд кВтч, на 2% больше, чем в 2007 г. Все это производилось без ввода новых блоков, только за счет повышения коэффициента использования установленной мощности. Коэффициент использования уровня установленной мощности (КИУМ), характеризующий работу атомных электростанций, достиг 79,5%\
За 2007 г. и первое полугодие 2008 г. на атомных станциях не произошло ни одного радиационного инцидента. За первые
* Статья рекомендована к печати доктором юридических наук, профессором А.И. Иойрышем.
1 См.: http://www.atomenergoprom.ru/org/npp/.
Труды Института государства и права Российской академии наук № 1/2010
шесть месяцев 2008 г. зафиксировано менее 20 отклонений в работе АЭС; это лучший показатель за всю историю существования атомных станций в стране. Число внеплановых отключений АЭС от сети и внеплановых остановок реакторов также сокращается, по этому показателю Россия уступает только Японии2.
Приоритетным направлением в области использования атомной энергии является обеспечение безопасности.
Термин «безопасность» в смысловом значении есть «отрицание опасности»3. «Тут возникает парадокс: безопасность неразрывно связана с опасностью, обретает свое существование лишь как ответ на вызов угрозы. И напротив, ее отсутствие в нормальных условиях вовсе не осознается как безопасность, а скорее как естественное состояние... Источники безопасности формируются в связи с источниками угрозы»4. Закон «О безопасности» дает нам следующее определение безопасности: безопасность - это состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз (ст. 1)5.
В текстах нормативных правовых актов, в научной и учебной литературе можно встретить указания на различные виды безопасности: национальная безопасность, экологическая безопасность, ядерная безопасность, общественная и личная безопасность и др. Причинами такого терминологического разнообразия являются различные критерии, положенные в основу классификации безопасности. Так, положив в основание нашего
2 Там же.
3 «Опасность» можно определить, во-первых, как потенциальную возможность возникновения либо как ожидание возникновения того или иного негативного события; во-вторых, как способность стать фактором, обусловившим возникновение такого события (причем она внутренне присуща объекту, объективно заключена в нем); в-третьих, как внушение осторожности, предостережение от возможности возникновения негативного события.
4 Ильин М.В. Философия безопасности - основа нового политического мышления // Экология: пути выживания и развития человечества. М., 1998. С. 19.
5 См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 15. Ст. 769.
деления страту6, на которой расположен объект, выделяют индивидуальную, локальную, местную, территориальную, региональную, национальную, межгосударственную, планетарную безопасность. В зависимости от характера (происхождения) угрозы (или источника опасности), от которой должен быть защищен объект, ведут речь о безопасности оборонной, экологической, промышленной, при использовании атомной энергии (ядерная, радиационная, техническая, пожарная), при уничтожении химического оружия (пожарная, движения, информационная и др.)7.
А.И. Константинов придерживается мнения, что прилагательное, стоящее рядом со словом «безопасность», указывает на источник угрозы, от которого данный вид безопасности призван обеспечивать защиту8. В таком случае пожарная безопасность -это состояние защищенности от пожаров; промышленная безопасность - защищенность от техногенных аварий на промышленных объектах; экологическая безопасность - защищенность от негативных воздействий окружающей среды, вызванных ее загрязнением, истощением, природными и техногенными катастрофами, стихийными бедствиями, защищенность от эпидемий; радиационная безопасность - защищенность от вредного радиационного воздействия; ядерная безопасность - защищенность от опасностей, связанных с использованием ядерных (делящихся, расщепляющихся) материалов и т.д.
Кроме того, термин «безопасность» используется в таких словосочетаниях, как, например, «безопасность окружающей среды» или «безопасность ядерного реактора». В первом случае дополнение означает объект, который подлежит защите, а во втором - объект, который рассматривается как потенциальный
6 Страта (лат. stratum - слой, пласт) - элемент социальной структуры, конструируемый на основании многомерной классификации и организуемый в иерархический порядок.
7 См.: Байдаков С.Л., Серов Г.П. Правовое регулирование обеспечения безопасности в экологической сфере деятельности // Правовые и экономические проблемы управления безопасностью и рисками: Сб. статей. М., 2003. С. 21-22.
8 См.: Константинов А.И. Ядерная энергетика и правовая охрана природы в России. М., 2001. С. 14.
источник опасности (в этом примере имеется в виду безопасная эксплуатация реактора).
Все виды безопасности (национальная, социальная, экономическая, экологическая, ядерная и др.) составляют лишь часть системы всеобщей глобальной безопасности. В положениях нормативных правовых актов о безопасности не содержится единого закрытого перечня видов безопасности. Это связано с тем, что с развитием новых видов техногенной деятельности появляются новые виды угроз и формируются соответствующие им новые виды безопасности. Экологическая и ядерная безопасность занимают в этой системе приоритетные места, поскольку представляют общецивилизационную, общечеловеческую ценность. На наш взгляд, одним из важных вопросов является вопрос о содержании и соотношении понятий «экологическая безопасность» и «ядерная безопасность».
Проблеме экологической безопасности посвящено немало научных статей и монографий юристов-экологов С.А. Боголюбова, М. М. Бринчука, М.И. Васильевой, Ю.Е. Винокурова, А.К. Голиченкова, В.Д. Ермакова и др. Но до настоящего времени отсутствует единство в понимании сущности данной категории, нет и ее общепризнанного определения. Одни авторы определяют экологическую безопасность как состояние защищенности: а) жизненно-важных интересов личности, общества и государства (В.В. Петров9); б) биологических основ жизни, здоровья и развития человека (Э.Н. Жевлаков10); в) населения, животного и растительного мира, окружающей природной среды в целом от последствий антропогенного воздействия, а также от стихийных бедствий и катастроф (Ю. Е. Винокуров11).
9 См.: Экологическое право России: Учебник / Под ред. В.В. Петрова. М., 1995 (1998).
10 См.: Проблемы законодательного обеспечения экологической безопасности // Научная информация по вопросам борьбы с преступностью № 151: Сб. докладов М., 1995.
11 См.: Экологическая безопасность - составная часть безопасности России // Российско-германский теоретический семинар «Экологическая безопасность: проблемы законодательного обеспечения»: Сб. докладов. М., 1994.
Другие - как отношение между обществом и человеком, исключающее причинение вреда человеку посредством воздействия на природную среду его обитания, как обеспеченность жизненно важных интересов человека природными ресурсами и защищенность его от воздействия негативных факторов природной среды (А.А. Тер-Акопов)12.
Третьи определяет экологическую безопасность как «...процесс обеспечения защищенности жизненно важных интересов личности, общества, природы и государства от реальных или потенциальных угроз, создаваемых антропогенным или естественным воздействием на окружающую среду» (С.А. Боголюбов13).
Некоторые юристы-экологи рассматривают экологическую безопасность в контексте с защитой права граждан на благопри-
14
ятную окружающую среду .
Категория «экологическая безопасность» получила свое закрепление и на законодательном уровне15. Анализ определений, получивших нормативно-правовое закрепление также свидетельствуют об отсутствии единства понятийно-терминологического аппарата. Так, законодательный акт «О принципах экологической безопасности в государствах Содружества»16 определяет экологическую безопасность как состо-
12 Там же.
13 См.: Боголюбов С.А., Емельянов В. и др. Комментарий к Закону Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды». М., 1997 (2000).
14 См.: БринчукМ.М. Экологическое право: Учебник. М., 2000.
15 Положения об экологической безопасности содержатся в Конституции РФ (ст. 72), международных актах, Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 18), законах «О безопасности» (ст. 13), «О специальных экологических программах реабилитации радиационно-загрязненных участков территорий» (ст. 5), «Об охране окружающей среды» (ст. 1), Экологической доктрине Российской Федерации (разд. 4 «Приоритетные направления деятельности по обеспечению экологической безопасности Российской Федерации»), а также иных нормативных правовых актах РФ и субъектов РФ.
16 Принят постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств -участников Содружества Независимых Государств от 29 декабря 1992 г. и одобрен Государственной Думой РФ.
яние защищенности личности, общества и государства от последствий антропогенного воздействия на окружающую среду, а также стихийных бедствий и катастроф.
На федеральном уровне понятие «экологическая безопасность» впервые было закреплено Федеральным законом «Об охране окружающей среды» (ст. 1), где экологическая безопасность понималась как состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и их последствий.
Концепция экологической безопасности17 экологическую безопасность определяет как устойчивое состояние окружающей среды, обеспечивающее возможность улучшения качества жизни людей, защищенность от природных и техногенных катастроф, возможность стабильного прогресса общества и государства. Инструкцией по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности, утвержденной указом Минприроды России от 29 декабря 1995 г. № 539, экологическая безопасность определена как совокупность состояний, процессов и действий, обеспечивающих экологический баланс в окружающей среде и не приводящих к жизненно важным ущербам (или угрозам таких ущербов), наносимых природной среде и человеку.
Техногенные ядерные аварии и катастрофы, в значительной степени определявшие лицо ХХ в., наряду с антропогенной деятельностью поставили мировое сообщество на грань выживания. Уровень опасных ядерных гражданских и военных технологий достиг таких масштабов развития, что они из национальных превратились в транснациональные. Это означает, что ядерная опасность не признает государственных границ, не имеет национальности. Ядерные объекты и технологии остаются опасными для человечества независимо от того, на чьей территории они размещены.
Исследования масштабов и последствий ядерных аварий и катастроф, их влияния на экосистемы, био- и социосферу позволяют сделать выводы о глобальности и всеобщности ядерных
17 Утверждена Минприроды России 24 мая 1995 г.
катастроф для планеты. Учитывая необратимый ущерб, который наносят глобальные ядерные катастрофы для всех экосистем, биосферы и социума, такие техногенные катастрофы неизбежно ведут к глобальным экологическим.
Именно необратимость последствий, которые наступают после ядерных катастроф, является главным критерием для определения их глобальности. И это относится не только к ядерной безопасности. В ряду ядерная, экономическая, социальная, экологическая безопасность - первые три, безусловно, предшествуют экологической, поскольку негативные последствия ядерных, социальных и экономических катастроф объективно могут стать причинами глобального экологического кризиса, на пороге которого человечество стоит в начале третьего тысячелетия.
Основной экологический аспект использования атомной энергии в целом и ядерной энергетики в частности связан с радиоактивностью. Из этого следует, что экологические требования в этой сфере направлены прежде всего на обеспечение радиационной безопасности человека и окружающей среды. Обеспечение радиационной безопасности, таким образом, состоит из двух аспектов: природоохранного, т.е. охраны окружающей среды, и санитарно-гигиенического, направленного на охрану здоровья человека.
Кроме названных аспектов, радиационная безопасность также включает и технический аспект. Но в этом смысле понятие «радиационная безопасность» относится уже не непосредственно к окружающей среде, здоровью людей, а к объектам использования атомной энергии. И в данном контексте применяется наряду с такими понятиями, как «ядерная безопасность», «техническая безопасность», «пожарная безопасность». Следует особо подчеркнуть, что обеспечение перечисленных выше видов безопасности объектов использования ядерной энергии является непременным условием обеспечения радиационной безопасности населения и окружающей среды.
В тексте Федерального закона «Об использовании атомной энергии» (ст. 4) не сформулированы определения понятий «ядерная безопасность», «радиационная безопасность» и «техническая безопасность». В специальных нормативно-
технических документах18 ядерная и радиационная безопасность атомных станций определена как «свойство АС при нормальной эксплуатации и нарушениях нормальной эксплуатации, включая аварии, ограничивать радиационное воздействие на персонал, население и окружающую среду установленными пределами». Однако при этом не делается различия между ядерной и радиационной безопасностью.
Но безопасность, связанная с ядерными материалами, -ядерная безопасность - не ограничивается одним только аспектом безаварийной эксплуатации. Здесь присутствуют еще два аспекта ядерной безопасности, непосредственно не относящиеся к охране окружающей среды: нераспространение ядерного оружия и материалов для его изготовления; недопущение несанкционированного завладения ядерными материалами, пресечение ядерного терроризма19.
Что касается технической безопасности АЭС, то в соответствии с общими положениями обеспечения безопасности атомных станций при проектировании, сооружении и эксплуатации (ОПБ - 82), она определяется как достигаемое техническими средствами и организационными мерами качество АЭС, которое характеризуется прочностью оборудования и трубопроводов, повреждение которых может привести к нарушению отвода тепла от активной зоны реактора, а также качество, которое характеризуется способностью удерживать в герметичной зоне выделившиеся при указанных повреждениях радиоактивные ве-щества20. Таким образом, в соответствии с техническими нормативами безопасность АЭС в целом является радиационной безопасностью (технический аспект), но отдельные ее виды носят специальные названия - ядерная и техническая безопасность.
Как следует из экологически значимых особенностей ядерной энергетики, безопасность людей и окружающей среды определяется безопасной эксплуатацией АЭС. Требование соблюде-
18 См.: Федеральные нормы и правила в области использования атомной энергии. Общие положения обеспечения безопасности атомных станций ОПБ - 88. М., 1997.
19 См.: Иойрыш А.И. Непростые ответы на неудобные вопросы // Московский журнал международного права. 1996. № 3. С. 68-69.
20 См.: Сборник нормативных материалов по безопасности АЭС. С. 4.
ния безопасности эксплуатации АЭС направлено на обеспечение радиационной безопасности людей и окружающей среды и является экологическим требованием в ядерной энергетике.
Основное внимание в научных трудах, посвященных проблемам глобальных ядерных аварий и катастроф, их последствиям и ядерной безопасности, уделяется исключительно технической стороне. При этом экологическому аспекту (глобальное радиоактивное загрязнение экосистем, биосферы) должного внимания до настоящего времени не уделяется.
На наш взгляд, проблема ядерной безопасности должна рассматриваться в равной степени и с технической стороны, и в системе экологической безопасности. В современных условиях поиска концепции выживания и устойчивого развития, да и самого сохранения жизни на Земле обеспечение экологического аспекта должно в определенной степени иметь прерогативу над технической стороной ядерной безопасности.
По мнению А.А. Ярошинской, ядерная безопасность - это такое состояние системы «ядерные объекты - экосистемы - биосфера - социосфера», при достижении которого исключено деградирующее воздействие на экосистемы, био- и социосферу21. Особенность указанной системы в том, что человек является в ней и объектом и субъектом обеспечения ядерной безопасности.
Рассмотрение понятия «безопасность» в атомной энергетике приводит к следующим выводам.
В атомной энергетике охрана окружающей среды состоит в обеспечении радиационной безопасности окружающей среды.
Обеспечение радиационной безопасности окружающей среды, а следовательно, и людей достигается обеспечением ядерной (эксплуатационного аспекта), радиационной, технической и пожарной безопасности объектов атомной энергетики.
Представляется необходимым закрепить в законодательстве определения понятий ядерной, радиационной и технической безопасности, соответствующие применяемым в практической деятельности по использованию атомной энергии.
См.: Ярошинская А.А. Ядерная безопасность: философско-методологические и социальные аспекты: Дисс. ... канд. филос. наук. М., 1997. С. 16. 132
Понятие «ядерная безопасность» уже понятия «экологическая безопасность», которое включает в себя все опасности, создаваемые антропогенным или естественным воздействием на окружающую среду и социум. Отсюда вытекает еще одна особенность понятия «ядерная безопасность»: она возникает только в результате деятельности человека.
Понятие ядерной безопасности также тесно связано с понятием «культура безопасности». Впервые в международном документе понятие «культура ядерной безопасности», ориентированное на решение проблем безопасности XXI в., зафиксировано в Декларации Московской встречи от 20 апреля 1996 г.22 Культура безопасности - это осознанная обществом, подтвержденная теоретически и эмпирически необходимость соблюдения ядерной безопасности на основе гуманистических приоритетов, обеспечивающих выживание человечества23.
В рамках культуры ядерной безопасности должны реализо-вываться два основных нравственных принципа ядерной безопасности:
предотвращение ядерной опасности до ее зарождения;
уменьшение последствий для экосистем и биосферы, компенсация материального и морального ущерба в социосфере.
Таким образом, рассмотрение понятия «безопасность» в ядерной энергетике приводит к следующим выводам: в ядерной энергетике охрана окружающей среды состоит в обеспечении радиационной безопасности окружающей среды; обеспечение радиационной безопасности окружающей среды, а следовательно, и людей достигается обеспечением ядерной (эксплуатационного аспекта), радиационной, технической и пожарной безопасности объектов ядерной энергетики.
22 См.: Московская встреча на высшем уровне по ядерной безопасности. М., 1996. С. 7.
23 См.: ЯрошинскаяА.А. Указ. соч. С. 17.
