М.М. Мухлынина,
кандидат юридических наук, старший научный сотрудник сектора экологического, земельного и аграрного права Института государства и права РАН
DOI:
M.M. Mukhlynina,
Ph.D (Law), Senior Researcher of the Environmental, Land and Agrarian Law Sector of the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences (ISL RAS), muhlyninamm975@mail.ru
ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
Аннотация: статья посвящена краткому исследованию теоретико-правовых основ экологической безопасности, которая в современный: условиях приобретает
первостепенное значение в связи с многочисленными угрозами. Обеспечение экологи- g
ческой безопасности страны является одним из приоритетных направлений деятель- о
ности государства, что нормативно прослеживается в принятым в последние годы Ч
значительном количестве правовым актов, посвященный: данному виду безопасности. g
На основе анализа трудов специалистов автором делается ряд выводов: затянувшаяся ä
научная дискуссия по поводу характеристики термина «экологическая безопасность» g
и процесса ее обеспечения связана не только с междисциплинарным характером са- |
мого понятия, но и несколько «искусственным» его появлением в законодательстве, g
что потребовало время для выработки определенным научных подходов для его о
обоснования. И даже спустя три десятка лет теоретико-правовых исследований ä
понятия и содержания термина «экологическая безопасность» «градус научного g
напряжения» не снижается, тема остается одной из самых востребованных в со- о
временной экологической правовой науке. Ч
О
Ключевые слова: государственная политика, теоретические основы, эколо- g
гическая безопасность, научные представления, законодательство, обеспечение g экологической безопасности, национальная безопасность.
ш
о
ENVIRONMENTAL SAFETY: |
THEORETICAL AND LEGAL FOUNDATIONS g
g
о
Abstract: the article is devoted to a briefstudy of the theoretical and legal foundations ? of environmental safety, which in modern conditions is of paramount importance
in connection with numerous threats. Ensuring the environmental safety of the country is one 137 of the priorities of the state's activities, which is normatively traced in a significant number
oflegal acts adopted in recent years on this type ofsafety. Based on the analysis of the works S
ofspecialists, the author draws a number ofconclusions: the protracted scientific discussion ?
about the characteristics of the term «environmental safety» and the process of ensuring ^ it is connected not only with the interdisciplinary nature of the concept itself, but also with
its somewhat «artificial» appearance in legislation, which required time to develop certain g
scientific approaches to substantiate it. And even after three decades of theoretical and ä legal studies of the concept and content of the term «environmental safety», the «degree ofscientific tension» does not decrease, the topic remains one ofthe most popular in modern environmental legal science.
Keywords: .state policy, theoretical foundations, environmental safety, .scientific ideas, legislation, environmental safety, national security.
Доктринально стратегической целью государственной политики в области экологии называется высокое качество жизни и здоровья россиян, планомерное устойчивое развитие России, а также национальная безопасность, которые могут быть обеспечены только при условии сохранения природных систем и поддержания соответствующего качества окружающей среды. Обеспечение экологической безопасности страны является одним из приоритетных направлений деятельности государства и общества [1]. Общемировой концепцией, связанной, помимо прочего, со снижением экологических рисков и охраной окружающей среды, стала концепция устойчивого развития. Устойчивое развитие, по выражению Д. Паломино, «ищет общий идеал, и именно поэтому это социально-экономиче-$2 ский процесс». Различая несколько типов устойчивости - политическую, экономическую и экологическую, - исследователь считает, ^ что первая цель, которую должна достичь устойчивость - это создать § глобальное сознание [2]. Индустриальный век с его пренебрежением ® к природе и недооценкой закона обратной связи породил ряд долго-С временных экологических проблем, которые сегодня угрожают здо-^ ровью и жизни как нынешних, так и будущих поколений [3]. Нет осо-2 бого смысла перечислять существующие глобальные экологические вызовы и угрозы, они хорошо известны и законодательно закреплены (п. 19 Стратегии экологической безопасности РФ), отметим главное С - появление новых экологических проблем вынуждает человечество ^ создавать новые способы их решения, в том числе технологические § разработки. Государственная политика в сфере обеспечения экологической безопасности, призванная сохранять и восстанавливать при-с; родную среду, обеспечивать качество окружающей среды, снижать экологические риски, является частью внутренней и внешней по-138 литики страны. Инструменты реализации данной политики можно рассматривать как способ защиты от угроз, с которыми сталкивается ся окружающая среда, и делает людей все более зависимыми от нее. ® Экологическая безопасность стала очень важным аспектом в разви-^ тии любого государства. В связи с чем обеспечение экологической безопасности понимается как часть глобальной защиты и имеет международный подход. В настоящее время практически каждая страна имеет свою национальную политику в области экологической безопасности, не исключение и Россия.
В стратегических документах России Президентом четко определено место экологической безопасности как части национальной безопасности Российской Федерации. Одними из стратегических национальных приоритетов при обеспечении и защите национальных интересов России в соответствии с пп. 7 п. 26 «Стратегии национальной безопасности Российской Федерации», утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 2 июля 2021 г. N° 400, являются экологическая безопасность и рациональное природопользование [4].
Обращаясь к истории появления понятия «экологическая безопасность», можно процитировать слова Г. Портилло, что «ключевой момент в истории экологии пришелся на 1980-е годы. Именно здесь стала популяризироваться идея экологической безопасности, включающая социальные, экономические и человеческие элементы. Позднее, в 1990-е годы, ФАО (англ. Food and Agriculture Organization, О FAO; рус. Продовольственная и сельскохозяйственная организация ° Объединенных Наций) первой ввела понятие «права на безопас- 0 ность человека» как часть широкого охвата концепции прав человека. | Другими словами, люди имеют право на здоровую окружающую среду, 3 в которой они могут жить в гармонии» [5]. |
Дискуссия, развернувшаяся в отечественных научных кругах, О ведется по поводу самого понимания термина «экологическая безопас- З ность» - как теоретического, так и законодательного. Моментом по- О явления термина «экологическая безопасность» в обороте С. Н. Русин 2j считает 1987 г., именно тогда он прозвучал в докладе М. С. Горбачева 0 на Генеральной Ассамблее ООН, с этого же времени начинаются и на- | учные дискуссии о содержании термина «обеспечение экологической * безопасности», его соотношении с терминами «охрана окружающей g среды», «экологическая безопасность» и «национальная безопас- | ность» [6, с. 13]. Эти слова в целом поддерживаются научной обще- о ственностью, например, Т. В. Петрова отмечает: «Хорошо известно, g что понятие «обеспечение экологической безопасности» в последние ~ годы часто используется вместо или наряду с традиционным поня- 139 тием - «охрана окружающей среды». Такие сравнения автор считает «не вполне корректным, поскольку в первом речь идет о деятельности, g а во втором - о состоянии, т.е. в какой-то степени о результатах этой g деятельности. «Поэтому логичнее сопоставлять охрану окружающей | среды с обеспечением экологической безопасности. ... задачи которой | несколько уже, чем задачи охраны окружающей среды, и не связаны | с восстановлением природной среды, с обеспечением рационального использования и воспроизводства природных ресурсов» [7, с. 79].
Законодательное определение исследуемого понятия содержится в Федеральном законе от 10 января 2002 г. N° 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» [8], где в ст. 1 экологическая безопасность представлена как состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий.
Обеспечение экологической безопасности вошло в число национальных целей развития России на период до 2030 года, заняло видное место в Посланиях Президента Федеральному собранию. В России приняты и реализуются Стратегия экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года, национальный проект «Экология», федеральные и региональные программы. Согласно п. 36 Стратегии экологической безопасности России «основные на-„о правления, цели и приоритеты обеспечения экологической безопасен ности определяются Президентом Российской Федерации, начиная от законодательных и заканчивая фактическими преобразованиям а в сфере экологической безопасности, можно сказать, мы видим воочию § воплощение той самой «политической воли», об отсутствии которой § так много говорилось в начале 2000-х гг. Перечислим ключевые нор-2 мативные правовые акты, регулирующие обеспечение экологической ^ безопасности в России [9-16]. Важно отметить, что в «Стратегии эко-— логической безопасности Российской Федерации на период до 2025 г.» § (далее - Стратегии ЭБ) целями государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности, согласно п. 24, являются «сохранение и восстановление природной среды, обеспечение качества окружающей среды, необходимого для благоприятной жизни человека и устойчивого развития экономики, ликвидация накоплен-
оо „ „
о ного вреда окружающей среде вследствие хозяйственной и иной
^ деятельности в условиях возрастающей экономической активности С и глобальных изменений климата» [9]. Устойчивое развитие и рост экономики необходимо обеспечивать механизмами сбалансированной как экологизации сознания граждан, так и экологизации производства. Для достижения указанных целей с учетом вызовов и угроз СЧ экологической безопасности должны быть решены основные 7 задач ® в области обеспечения экологической безопасности по 16 приоритетным направлениям, первым из которых названо (п. 26 Стратегии ЭБ) «совершенствование законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования, а также институциональной системы обеспечения экологической безопасности», что вполне закономерно. Восемнадцать основных механизмов реализации государственной
140
со
го
политики в сфере обеспечения экологической безопасности (п. 27 Стратегии ЭБ), таких, например, как лицензирование, нормирование и разрешительная деятельность в области охраны окружающей среды, создание системы информирования об опасных гидрометеорологических и гелиогеофизических явлениях, о состоянии окружающей среды и ее загрязнении экологической экспертизы и экспертизы проектной документации, проведение стратегической экологической оценки проектов и программ развития Российской Федерации, экспертизы промышленной безопасности и другие, содержательно вторят положениям Федерального закона РФ «Об охране окружающей среды».
Экологической доктриной Российской Федерации в п. 4 определены пять приоритетных направлений деятельности по обеспечению экологической безопасности нашей страны, на состояние которой
оказывают воздействие как глобальные, так и внутренние тенденции и>
8
развития: 8
Первое направление - обеспечение безопасности при осуществле- |
^ с
нии потенциально опасных видов деятельности и при чрезвычайных |
ситуациях. ^
Второе направление - экологические приоритеты в здраво- о
охранении. |
Третье направление - предотвращение и снижение экологических о
последствий чрезвычайных ситуаций. 0
Четвертое направление - предотвращение терроризма, создаю- ■§
о
щего опасность для окружающей среды. 3
Пятое направление - контроль за использованием и распростра- | нением чужеродных видов и генетически измененных организмов [1]. |
Исследуя тенденции развития законодательства в области экологической безопасности, необходимо обратить внимание на давно назрев- 8
со
шую потребность, по нашему мнению, в систематизации и принятии | единого акта вместо имеющихся отдельных норм как в специально | посвященных обеспечению экологической безопасности нормативных § актов (например, Стратегия экологической безопасности), так и актах, отражающих основные аспекты исследуемого понятия, принятых в разное время на разных уровнях, но в целом содержательно повторя- ^ ющихся (Экологическая доктрина, Основы государственной политики ^ в области экологического развития). Было бы целесообразно принятие ,5; единого нормативного акта, регулирующего вопросы и охраны окру- § жающей среды и обеспечения экологической безопасности (например, | Федерального закона «Об охране окружающей среды и обеспечении экологической безопасности» или отдельного Федерального закона «Об обеспечении экологической безопасности»). За основу можно
141
взять структуру и содержание Модельного закона «Об экологической безопасности» [17].
Еще одной злободневной правовой проблемой считаем отсутствие стратегического планирования в сфере правового регулирования обеспечения экологической безопасности на региональном и муниципальном уровнях. Зачастую в России разрабатываются региональные и муниципальные программы по охране окружающей среды (даже в название «экологическая безопасность» в большей части не выносится, в содержании программ ей уделено незначительное внимание). Обзорный анализ таких программ показал некую «хаотичность» целеполагания, охватывающих отдельные направления деятельности и выборочность объектов защиты и охраны, например, защита от негативного воздействия только вод или только лесов и т.д. [18].
Отмечается недостаточная согласованность целей и задач нацио-„о нальных проектов и государственных программ. Так, национальные го цели и целевые показатели, на достижение которых влияет нацпроект «Экология» (п. 2), предполагают создание устойчивой системы обра-№ щения с твердыми коммунальными отходами (далее - ТКО); снижение о5 объема отходов, направляемых на полигоны, в два раза; сортировка § отходов в объеме 100 %. Срок реализации данного нацпроекта, 2 определенного концом 2024 г., представляется сложно достижимым ^ в связи с недостаточным финансированием, низкой исполнительской — дисциплиной в субъектах России, некорректно подготовленной про-§ ектно-сметной документацией и другими проблемами. Что же касается 25 реализации федерального проекта «Чистая страна», то, по данным § Правительства России, на сегодняшний день треть регионов не осво-^ ила бюджет проекта, в восьми - есть риски не успеть ликвидировать 15 несанкционированных свалок в срок, в трех регионах еще даже о не заключили контракты с подрядчиком для начала работ. В связи ^ с этим вице-премьер В. Абрамченко поручила Минприроды направить С в Генпрокуратуру обращение о проведении проверки [19].
Пристальное внимание исследователей в теории права к определе-142 нию понятия «экологическая безопасность» связано с его междисци-^ плинарным характером и противоречивостью во взглядах и оценках. сч Например, О. С. Колбасов рассматривает ее как «систему мер, устрашу няющих угрозу массовой гибели людей в результате такого неблаго-^ приятного антропогенного изменения состояния природной среды на планете» [20, с. 52], а В.И. Данилов-Данильян, М.Ч. Залиханов и К. С. Лосев расширили в своем определении «систему мер» и, помимо «устранения», включили еще «контроль и снижение» угроз: «экологическая безопасность - способность государства контролиро-
вать, снижать и устранять экологические опасности разного масштаба, выявленные и оцененные научными методами, для обеспечения благосостояния общества и здоровья людей, политической, экономической и социальной стабильности» [21, с. 176] и др.
Весьма «далекое» от легального определения исследуемого понятия дает М. Н. Мишнин, характеризуя экологическую безопасность как «баланс между окружающей средой и хозяйственной деятельностью, при этом воздействие на окружающую среду со стороны хозяйственной деятельности человека не должно превышать возможность ее восстановления» [22, с. 14]. Определение звучит абстрактно и содержит повторение одних и тех же слов.
Исследователи прослеживают четкую связь обеспечения экологической безопасности и конституционных основ, тем самым придавая очень серьезное государственное значение этому процессу. Так, С. Н. Русин отмечает необходимость «разработки ясных пред- § ставлений о конституционном термине «обеспечение экологической 3 безопасности» и о его содержании», по мнению автора, «без этого | невозможны разработка научно обоснованной государственной поли- ^ тики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологиче- о ской безопасности, совершенствование государственного управления | в области охраны окружающей среды» [6, с. 13]. 0
Конституционное право каждого на благоприятную окружающую 0
среду, провозглашенное в ст. 42 Конституции Российской Федерации,
прямо согласуется, на взгляд А. Н. Ларина, с обеспечением экологи- 3
ческой безопасности, «а также с обязанностью сохранять природу |
и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. |
Помимо этого, данные профилактические мероприятия направлены
на предотвращение наступления негативных последствий непосред- 8
0)
ственно в окружающей среде» [23, с. 68]. |
На наш взгляд, такая затянувшаяся массовая научная дискуссия | по поводу характеристики экологической безопасности и процесса § ее обеспечения связана с тем, что и в теории, и на практике экологическая безопасность появилась как будто несколько искусственно, 143 и для того, чтобы «найти ей подходящее место» и обосновать необ- ^ ходимость ее присутствия и в жизни, и в праве, потребовалось время ^ и выработка определенных научных подходов. Это, однако, до сих 5: пор не снимает «градус научного напряжения» по поводу толкова- § ния понятия «экологическая безопасность». С целью поддержания | своей позиции обратимся ко мнению исследователей Е. Н. Абаниной в и Е. А. Суховой, которые отмечают «расплывчатость» формулировки понятия «экологическая безопасность», что «вызвало различное его
толкование, в связи с чем до сих пор подвергается обоснованной критике и не способствует развитию правового обеспечения этой сферы» [24, с. 3-8]. Причиной множества вариаций определения экологической безопасности, на взгляд К. А. Чистякова, является то обстоятельство, что данное определение в законе «дано обобщенно, скорее даже размыто и неточно, а теоретические исследования в данной сфере восполняют и обогащают данные законодательные определения» [25, с. 33].
Таким образом, в рамках краткого объема нашего исследования среди огромного количества авторских мнений сложно представить подробный анализ и систематизировать по определенному критерию существующие определения понятия «экологическая безопасность», поэтому нами были выбраны процитированные определения по принципу авторитетности исследователей их разработавших. „о Также предложим и свое определение исследуемого термина: экологу гическая безопасность - это состояние защищенности окружающей среды, личности, общества и государства от реальных и потенци-tt альных угроз, создаваемых антропогенным или естественным воз-§ действием на окружающую среду, а также система правоотношений oq и мер, санкционированных государством с целью такой защиты. 2 Данное определение, в отличие от легального, дополнено важным, s на наш взгляд, упоминанием роли государства, которое с помощью — выработанной системы правоотношений и мер способно оказывать § всеобъемлющую защиту окружающей среды, личности, общества
5 и государства. §
Список литературы:
1. Об Экологической доктрине Российской Федерации: распоряжение § Правительства РФ от 31 августа 2002 г. № 1225-р // Рос. газ. - 2002. - № 176. ® 2. Palomino, D. Environmental sustainability, types, measurement
and goals / D. Palomino. - URL: // https://www.renovablesverdes.com/en/ Environmental-security члл 3. Absattarov, R. B. Environmental safety is a universal issue / R. B. Absattarov 144 // Bulletin of the Kazakh National Pedagogical University named after Abai. -2017. - Vol. 3-2. - Pp. 176-179. (y 4. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации:
О указ Президента РФ от 2 июля 2021 г. № 400 // Собр. законодательства Рос. ^ Федерации. - 2021. - № 27, ч. 2, ст. 5351.
Р5 5. Portillo, G. Environmental security / G. Portillo // Environment. https://
www.renovablesverdes.com/en/Environmental-security/
6. Русин, С. Н. Концептуальные проблемы экологической безопасности и государственная экологическая политика (правовой аспект) / С.Н. Русин // Экологическое право. - 2010. - № 5. - С. 12-18.
7. Петрова, Т.В Техническое регулирование как часть системы правового регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды / Т.В. Петрова // Экологическое право. - 2005. - № 1. - С. 77-81.
8. Об охране окружающей среды: федеральный закон от 10 января
2002 г. № 7-ФЗ (в ред. от 14 июля 2022 г., с изм. от 30 мая 2023 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2002. - № 2, ст. 133.
9. О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года: указ Президента РФ от 19 апреля 2017 г. № 176 // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2017. - № 17, ст. 2546.
10. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации: указ Президента РФ от 2 июля 2021 г. № 400 // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2021. - № 27, ч. 2, ст. 5351.
11. Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года (утв. Президентом РФ 30 апреля 2012 г.). - URL: // http://www.kremlin.ru/acts/news/15177/print
12. О национальных целях развития Российской Федерации на период §§ до 2030 года: указ Президента РФ от 21 июля 2020 г. № 474 // Собр. законо- о дательства Рос. Федерации. - 2020. - № 30, ст. 4884. |
13. Об Основах государственной политики Российской Федерации | в Арктике на период до 2035 года: указ Президента РФ от 5 марта 2020 г. * № 164. - URL: // http://www.kremlin.ru/acts/bank/45255 §
14. О Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации | и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 года: указ о Президента РФ от 26 октября 2020 г. № 645. - URL: http://www.kremlin.ru/ ¡? acts/bank/45972 S
о
15. Стратегия деятельности в области гидрометеорологии и смежных
с ней областях на период до 2030 года (с учетом аспектов изменения кли- |
мата), утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации g
от 3 сентября 2010 г. № 1458-р. - URL: http://government.ru/docs/25150/ ®
16. Стратегия развития промышленности по обработке, утилизации g и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 § года : утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 января ?
2018 г. № 84-р. - URL: http://government.ru/docs/31184/ О
17. Об экологической безопасности : модельный закон : принят § Межпарламентской ассамблеей государств-участников СНГ от 15 ноября г
2003 г.). - URL: https://base.garant.ru/2569546/1cafb24d049dcd1e7707a22d9 8e9858f/
18. Об утверждении государственной программы Кировской области _ «Охрана окружающей среды, воспроизводство и использование природных g ресурсов» : постановление Правительства Кировской области от 27 декабря g
2019 г. № 731-П // Сайт Электронный фонд правовых и нормативно-техни- ^ ческих документов. - URL: https://docs.cntd.ru/document/973079394 (Цель | государственной программы Кировской области - обеспечение защищен- | ности населения от негативного воздействия вод; повышение уровня экологической безопасности и рациональное использование природных ресурсов); Муниципальная программа на 2020-2024 г. «Экология и окружающая
среда» (Приложение к Постановлению Администрации городского округа Павловский Посад Московской области от 8 мая 2020 г. № 616) (Цели программы - обеспечение конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду за счет стабилизации экологической обстановки в городском округе Павловский Посад Московской области и ее улучшения на территориях с высокими уровнями загрязнения воздуха, водных объектов и от размещения отходов производства и потребления, повышение эффективности использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов) и др.
19. Задера, С. На пороге мусорного коллапса. Почему может быть сорвана реализация федерального проекта по ликвидации свалок / С. Задера // Рос. газ. - Федеральный выпуск: № 150(9095) от 10 июля 2023 г.
20. Колбасов, О. С. Концепция экологической безопасности (юридический аспект) / О.С. Колбасов // Советское государство и право. - 1988. - № 12. - С. 47-55.
21. Данилов-Данильян, В.И. Экологическая безопасность. Общие принципы и российский аспект / В.И. Данилов-Данильян, М.Ч. Залиханов,
.д К.С. Лосев. - М.: Бимпа, 2007. - 288 с.
22. Мишнин, М.Н. Проблемы обеспечения экологической безопасности § в уголовно-исполнительной системе / М. Н. Мишнин // Ведомости уголовно* исполнительной системы. - 2013. - № 6 (133). - С. 14-22.
^ 23. Ларин, А.Н. К вопросу об экологической безопасности и ее правовом
§ обеспечении в уголовно-исполнительной системе / А. Н. Ларин // Вестник ® Кузбасского института. - 2013. - № 4 (17). - С. 66-74.
24. Абанина, Е.Н. Правовое обеспечение экологической безопасности Российской Федерации: состояние и перспективы развития: монография / Е.Н. Абанина, Е.А. Сухова. - М.: Юстицинформ, 2022. - 222 с. « 25. Чистяков, К. А. Обеспечение экологической безопасности
I— в Российской Федерации: административно-правовой аспект / К.А. Чистяков // Административное право и процесс. - 2022. - № 4. - С. 32-35.
О
146
со «V о «V
го