CC BY
272
К.Г. Пандаков, Н.Э. Гущин
ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ АГРАРНОГО ПРОИЗВОДСТВА: ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ
K.G. Pandakov, N.E. Guschin
ECOLOGICAL SAFETY OF AGRICULTURAL PRODUCTION: LEGAL ISSUES
Соблюдение требований экологической безопасности аграрного производства - важнейшее условие сохранения плодородия почв и обеспечения качества продовольствия, потребляемого населением страны. Забота о здоровье и жизни граждан России в настоящее время выдвигается на первый план в связи с демографическими проблемами. Способствовать сбережению народа поможет совершенный правовой механизм, закрепляющий порядок соблюдения экологических норм от производства сельскохозяйственной продукции до ее переработки и получения сельскохозяйственного сырья и продовольствия. Главенствующими в определении конкретных направлений развития законодательства, регулирующего отношения в области экологической безопасности аграрного производства, являются положения Конституции РФ. Как справедливо подчеркивает С.А. Боголюбов, природопользование должно стать социальной задачей государства (ст. 7 Конституции РФ): благоприятная окружающая природная среда служит базисом здоровья, труда, отдыха, жизни человека1.
Главный принцип экологической безопасности аграрного производства - необходимое соблюдение ее требований на всех стадиях производства сельскохозяйственной продукции. В этом аспекте показательны положения Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства»2 (в ред. от 23 июля 2013 г.), нормативно закрепившие единство процесса производства аграрной продукции, ее переработки с конечной целью - получением продукции потребителем. Об этом говорится в п. 1 ст. 4 данного Закона, где указано, что под сельскохозяйственным производством признается совокупность видов экономической деятельности по выращиванию, производству и переработке сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, в том числе оказание соответствующих услуг. В соответствии с п. 2 ст. 5 Закона основные цели государственной аграрной политики состоят, в частности, в обеспечении качества российских продовольственных товаров, сохранении и воспроизводстве используемых для нужд сельскохозяйственного производства природных ресурсов.
В настоящее время, несмотря на усилия государства и общества по обеспечению необходимых требований экологической безопасности в аграрном про-
© Пандаков Константин Григорьевич, 2014
Кандидат юридических наук, профессор, заведующий кафедрой земельного и экологического права, Заслуженный юрист РФ (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: kzp@sgap.ru
© Гущин Николай Эдуардович, 2014
Кандидат политических наук, доцент, доцент кафедры земельного и экологического права (Саратовская 188 государственная юридическая академия); e-mail: nikgushcin@yandex.ru
изводстве, состояние сельскохозяйственных угодии, применяемые технологии производства и, как следствие, качество продовольствия и сельскохозяйственного сырья находятся в зоне риска. По экспертным оценкам, в земледелии России сложился отрицательный баланс питательных веществ. Ежегодный вынос питательных веществ из почвы с урожаем сельскохозяйственных культур значительно превышает их возврат с вносимыми минеральными, органическими удобрениями и растительными остатками. Среди опасных негативных процессов, воздействующих на земельные ресурсы, отмечаются эрозия почв, их заболачивание, засоление, опустынивание, подтопление, зарастание сельскохозяйственных угодий кустарником и мелколесьем и другие процессы, ведущие к потере плодородия сельскохозяйственных угодий и выводу их из хозяйственного оборота. По данным Росреестра, водной эрозии подвержено 17,8 % площади сельскохозяйственных угодий, ветровой - 8,4 %, переувлажненные и заболоченные земли занимают 12,3 %, засоленные и солонцеватые - 20,1 % сельскохозяйственных угодий. Опустынивание является в настоящее время одним из наиболее интенсивных и широко распространенных процессов на засушливых территориях юга страны. В России опустыниванием в разной степени охвачено 27 субъектов на площади более 100 млн га. Использование минеральных, органических удобрений и пестицидов для повышения урожайности в сельском хозяйстве может представлять угрозу загрязнения воды, почвы и оказывать негативное воздействие на другие компоненты окружающей среды, включая нарушение естественного баланса микрофлоры почвы. Пестициды способны оказывать воздействие на окружающую среду через пищевые цепи. Некоторые пестициды могут аккумулироваться в почве, а их остаточные количества — проникать в поверхностные и подземные воды. Объем применяемых пестицидов в последние годы растет3.
В дополнение к названным причинам, приводящим к ухудшению плодородия земель, ученые называют еще одну - отсутствие у собственников земли стимулов к рациональному использованию земель. Кроме того, данное положение усугубляется тем обстоятельством, что ведение сельского хозяйства осуществляется в условиях малоэффективного государственного и общественного контроля за качеством сельскохозяйственных угодий4.
Концептуально-программная и законодательная основа в области обеспечения экологической безопасности аграрного производства значительна и многообразна. Понятие «экологическая безопасность» дается в Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»5 (в ред. от 12 марта 2014 г.). Под экологической безопасностью Закон понимает состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий. В современном законодательстве подчеркнута взаимосвязь экологической безопасности и других видов отношений в сфере безопасности государства и общества. В этом аспекте, прежде всего, следует указать на норму ст. 1 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 390-Ф3 «О безопасности»6, из анализа которой можно сделать вывод о том, что законодатель рассматривает экологическую безопасность в одном ряду с государственной безопасностью, общественной безопасностью, безопасностью личности.
Из программных документов можно отметить в первую очередь две доктрины: Доктрину продовольственной безопасности Российской Федерации7 и Экологическую доктрину Российской Федерации8. В п. 3 Доктрины продовольственной безопасности РФ подчеркнуто, что одной из основных задач обеспечения продовольственной безопасности страны является обеспечение безопасности пищевых продуктов. В п. 12 Доктрины указывается, что для обеспечения безопасности пищевых продуктов необходимо контролировать соответствие требованиям законодательства РФ сельскохозяйственной, рыбной продукции и продовольствия, в т.ч. импортированных, на всех стадиях их производства, хранения, транспортировки, переработки и реализации. Доктрина требует исключения бесконтрольного распространения пищевой продукции, полученной из генетически модифицированных растений с использованием генетически модифицированных микроорганизмов и микроорганизмов, имеющих генетически модифицированные аналоги. Доктрина выступает за гармонизацию показателей безопасности пищевых продуктов с международными требованиями. Положения Доктрины указывают на необходимость совершенствования системы организации контроля безопасности пищевых продуктов, включая создание современной технической и методической базы.
В соответствии с Экологической доктриной РФ одним из приоритетов экологической безопасности является обеспечение населения экологически безопасными продуктами питания, в т.ч. контроль за ввозом, производством и оборотом продуктов питания и их компонентов, полученных из их генетически измененных форм. Как указывается в Экологической доктрине РФ, од* ним из основных направлений государственной политики в области экологии ? и устойчивого природопользования является внедрение систем обустройства а. сельскохозяйственных земель и ведения сельского хозяйства, адаптированных | к природным ландшафтам, развитие экологически чистых сельскохозяйствен-I ных технологий, сохранение и восстановление естественного плодородия почв
1 на землях сельскохозяйственного назначения.
го
| Цель Государственной программы Российской Федерации «Охрана окружаю-
| щей среды» на 2012-2020 годы9 — повышение уровня экологической безопас-
| ности и сохранение природных систем. Среди задач программы: создание эф-
2 фективной системы государственного регулирования и управления в области ° охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, развитие ж рынка экологических товаров.
о
| В настоящее время, на наш взгляд, сложилась целая система правовых
0 актов, регулирующих отношения в области обеспечения экологической
1 безопасности аграрного производства. Это федеральные законы, технические ° регламенты, постановления Правительства, ведомственные правовые акты.
го
Можно назвать ряд наиболее значимых федеральных законов, входящих в 1 эту систему, в частности Федеральный закон от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ | «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами»10 (в ред. от 19 июля 2011 г.). Как указано в преамбуле, Закон устанавливает правовые основы обеспечения безопасного обращения с пестицидами, в т.ч. с их действующими веществами, а также с агрохимикатами в целях охраны здоровья людей и окружающей среды.
Существенное значение имеет Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ
190
«О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяй-
ственного назначения»11 (в ред. от 28 декабря 2013 г.), в ст. 1 которого под государственным нормированием плодородия земель сельскохозяйственного назначения понимается установление стандартов, норм, нормативов, правил, регламентов в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения.
Кроме указанных законов, важное место в обеспечении экологической безопасности аграрного производства отведено Федеральному закону от 2 января 2000 г. № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов»12 (в ред. от 19 июля 2011 г.), регулирующему отношения в области обеспечения качества пищевых продуктов и их безопасности для здоровья человека.
В литературе можно встретить критическую оценку нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы экологической безопасности аграрного производства. Например, О.И. Сергиенко отмечает, что рассмотрение наиболее значимых нормативно-правовых документов показывает, что в них отсутствуют конкретные цели в отношении экологизации продуктовой цепочки продовольствия и оценки агроэкологических рисков. Кроме того, отсутствует акцент на экологическую эффективность, нет данных об усилении контроля за информационными потоками в продуктовой цепочке продовольствия. В принятых технических регламентах на продовольствие отсутствуют целевые показатели по экологической безопасности13.
Значительным продвижением вперед по пути улучшения качества сельскохозяйственной продукции будет являться, как представляется, принятие законопроекта, направленного на стимулирование производства органической сельскохозяйственной продукции. Проект федерального закона подготовлен Министерством сельского хозяйства РФ и носит название «О производстве органической продукции»14. Законопроект вводит новое понятие «производство органической продук- н ции» (органическое производство) - это все стадии производства, переработки, С хранения, транспортировки, маркировки и реализации органической продукции, | основанные на соблюдении требований, закрепленных национальным стандартом к на производство органической продукции, международным стандартом на про- г
„ о
изводство органической продукции или стандартом на производство органиче- д
ской продукции иностранного государства, зарегистрированным в Федеральном т
информационном фонде технических регламентов и стандартов. Представляется н
важной формулировка в законопроекте понятия «органическая продукция - это |
сельскохозяйственная продукция, предназначенная для употребления человеком д
в пищу, использования в качестве корма для животных, посадочного и посевного с
материала, произведенная в соответствии с законодательством РФ в области про- I
изводства органической продукции с применением технологий, обеспечивающих |
ее переработку из органического сырья. Думается, что принятие данного зако- |
нопроекта будет способствовать повышению уровня обеспеченности населения №
страны качественной и безопасной аграрной продукцией. (
В последнее время развернулось широкое обсуждение проблемы применения в )
сельскохозяйственном производстве генно-модифицированных организмов (ГМО) 4 в аспекте безопасности для человека и окружающей среды15. По мнению экспертов, в России уже есть законодательство, которое обеспечивает право выбора потребителя в вопросе ГМО. В области обязательной маркировки оно совпадает с европейскими нормами. Производитель обязан наносить на свою продукцию маркировку, если содержание модифицированного сырья в его продукции
превышает 0,9 %16. Толчком к обострению споров вокруг ГМО стало принятие 191
23 сентября 2013 г. Правительством РФ Постановления «О государственной регистрации генно-инженерно-модифицированных организмов, предназначенных для выпуска в окружающую среду, а также продукции, полученной с применением таких организмов или содержащей такие организмы»17. Как отмечает научный сотрудник РАН Д. Дорохов, этим актом воссоздается система научной оценки рисков, связанных с коммерциализацией ГМО-продуктов, их проверки на безопасность и государственной регистрации. Деятельность научного совета по биобезопасности при Минпромнауки России была прекращена в 2004 г. и с тех пор этими вопросами на государственном уровне никто не занимался. Что же касается продуктов питания, полученных из ГМО или их компонентов, то у нас в стране создана и успешно работает надежная система оценки рисков для здоровья человека18.
Мировой опыт в области оборота генно-модифицированной продукции неоднозначен. Две трети всех ГМО-культур в мире выращиваются в США, где самые либеральные законы в отношении ГМО. Трансгены в США признаны безопасными, приравнены к обычным продуктам, а маркировка продуктов, содержащих ГМО необязательна. Подобная ситуация и в Канаде - третьей по объемам производства ГМО-продуктов в мире. В государствах - членах Европейского Союза с декабря 2004 г. запрещена продажа ГМО с использованием генов устойчивости к антибиотикам. В некоторых государствах ЕС полностью запрещено производство ГМО-продукции (например, Кипр)19. В Госдуме рассматривается законопроект о внесении изменений в ст. 3 Федерального закона «О качестве и безопасности пищевых продуктов»20, касающийся использования * ГМО-продукции. По мнению экспертов, в случае принятия данного законопро-? екта будет полностью запрещено использование ГМО в отечественной пищевой а. индустрии и сельском хозяйстве. Инициативу поддержали Союз органического | земледелия и некоторые другие общественные объединения21. Представляется,
1 что постановка под законодательный контроль ГМО-продукции будет способ-| ствовать экологизации агропроизводства.
го
| Подводя итоги изложенному, можно отметить, что важное значение для
| консолидации всей совокупности правовых актов, регулирующих отношения
| экологической безопасности аграрного производства, будет иметь принятие систе-
2 мообразующего законодательного акта уровня федерального закона. В прошлом ° уже были попытки принятия такого закона. Например, в 2005 г. был разработан « проект федерального закона «Об общем техническом регламенте "Об экологиче-| ской безопасности"». Авторами законопроекта были специалисты ФГУ «Центр
0 эколого-экономических исследований и информации МПР России». Как указы-
1 валось в законопроекте, технический регламент принимается в целях охраны
0
° окружающей среды, определяет основные положения технического регулирования
го
3 в области экологической безопасности и устанавливает общие требования к обе-
1 спечению экологической безопасности процессов производства, хранения, пере-| возки, утилизации продукции. Законопроект был подвергнут жесткой критике
за противоречия с действующим законодательством, усиление запретительных мер и ужесточение сертификации22.
В обозримой перспективе количество правовых актов, регулирующих вопросы экологической безопасности аграрного производства, будет увеличиваться. Это объясняется, во-первых, потребностью четкого правового регулирования отно-
192
шений в области экологической безопасности аграрного производства в целях
сохранения жизни и здоровья населения, улучшения качественного состояния окружающей среды; во-вторых, необходимостью дополнительного правового регулирования отношений, которая возникла в связи с членством России во Всемирной торговой организации, Таможенном союзе, в других международных организациях, а также в связи с многосторонними и двусторонними договорами. Действующие правовые акты, на наш взгляд, требует скорейшего объединения в комплексный правовой институт - правовой институт экологической безопасности аграрного производства. Возглавить этот правовой институт должен закон «Об экологической безопасности аграрного производства».
1 См.: Боголюбов С.А. Экологический потенциал Конституции // Журнал российского права. 2013. № 10. С. 7.
2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 1, ч. 1, ст. 27; 2013. № 30, ч. 1, ст. 4069.
3 См.: Доклад о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения. М., 2012. URL: http: www: mcx.ru (дата обращения: 11.04.2014); Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2012 году». URL: http: www.mnr.gov.ru/ regulatory/ detail. php (дата обращения: 02.04.2014); Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2012 году. М., 2013. URL: http: www: rosreestr.ru (дата обращения: 04.04.2014).
4 См. : Воронин Б.А. Проблемы организации рационального использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения // Аграрный вестник Урала. 2013. № 1. С. 74; Поисеев И.И. Земельное законодательство и рациональное использование земли // Вестник Северо-Восточного федерального университета. 2013. Т. 10. № 1. С. 73-75; Дзьоник В.Р. Актуальные проблемы государственного регулирования земельных отношений и их решение // Социология и право. 2013. № 1. С. 96-97; Харьков В.Н. Конституционно-правовое регулирование рационального и эффективного использования и охраны земель в Российской Федерации // Известия Тульского государственного университета. Экономические и юридические науки. 2013. № 2-3. С. 222-224.
5 Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 2, ст. 133; 2014. № 11, ст. 1092.
6 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 1, ст. 2.
7 Утверждена Указом Президента РФ от 30 января 2010 г. № 120. См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 5, ст. 502.
8 Одобрена распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. № 1225-р. См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 36, ст. 3510.
9 Утверждена Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 326. См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 18, ч. 3, ст. 2171.
10 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 29, ст. 3510; 2011. № 30, ч. 1, ст. 4596.
11 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 29, ст. 3399; 2013. № 52, ч. 1, ст. 6961.
12 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 2, ст. 150; 2011. № 30, ч. 1, ст. 4596.
13 См.: Сергиенко О.И. Эколого-экономические аспекты обеспечения продовольственной безопасности // Электронный научный журнал СПб НИУ ИТМО. Сер. Экономика и экологический менеджмент. 2012. № 1. URL: http: economics.ihbt. ifmo.ru/ru/ article/ 6823/article_6823.htm (дата обращения: 02.03.2014).
14 Законопроект не внесен в Госдуму. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
15 См: Домчева Е. ГМО возьмут под контроль. URL: http:www/rg/ru/2014/02/18/gmo-site.html (дата обращения: 25.03.2014); Грашин Р.В России разрешат выращивать ГМО-культуры. URL: http: www: oblgazeta. ru (дата обращения: 10.04.2014).
16 См.: Миронов В. Три буквы раздора. На ГМО установят лимит // Российская газета. 2014. 4 февр.
17 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 39, ст. 4991; 2014. № 25, ст. 3317; см. также: Правила государственной регистрации генно-инженерно-модифицированных организмов, предназначенных для выпуска в окружающую среду, а также продукции, полученной с применением таких организмов или содержащей такие организмы // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 39, ст. 4991.
18 URL: http://www/rg/ru/ 2014/02/11/ gmo.html (дата обращения: 25.02.2014).
19 См.: Пояснительная записка к проекту федерального закона № 318707-5 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения безопасности продуктов питания, полученных с применением генно-инженерно-модифицированных организмов». Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
20 См.: Проект Федерального закона № 537430-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам ограничения производства и оборота продукции с содержанием генно-модифицированных (генно-инженерных, трансгенных) организмов». Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
21 См.: URL: http:www/rg/ru/ 2014/02/11/ gmo.html (дата обращения: 25.02.2014).
22 См.: Проект Федерального закона «Об общем техническом регламенте "Об экологической безопасности"» подвергся жесткой критике экспертного сообщества. URL: http: www.allmedia.ru/newstem.asp (дата обращения: 02.03.2014).
