CC BY
264
ISSN 2311-9411 (Online) Проблемы. Мнения. Решения
ISSN 2079-6714 (Print)
ЭФФЕКТИВНЫЙ КОНТРАКТ В БЮДЖЕТНЫХ УЧРЕЖДЕНИЯХ
Виктор Сергеевич ПЛОТНИКОВ Олеся Владимировна ПЛОТНИКОВА b, Михаил Владиславович БЕЖАНС, Владислава Александровна МОСКАЛЕВАЙ
a доктор экономических наук, профессор, профессор кафедры экономики, Севастопольский филиал Российского экономического университета им. Г.В. Плеханова, Севастополь, Российская Федерация
b доктор экономических наук, доцент, профессор кафедры экономики, Севастопольский филиал Российского экономического университета им. Г.В. Плеханова, Севастополь, Российская Федерация
c кандидат экономических наук, доцент кафедры экономики и финансов, Севастопольский филиал Российского экономического университета им. Г.В. Плеханова, Севастополь, Российская Федерация
d кандидат экономических наук, доцент кафедры экономики и финансов, Севастопольский филиал Российского экономического университета им. Г.В. Плеханова, Севастополь, Российская Федерация
• Ответственный автор
История статьи: Аннотация
Принята 28.01.2016 Предпосылки перехода на эффективный контракт определены в Указе Президента РФ от
Одобрена 03.03.2016 07.05.2012 № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политике»,
предусматривающем поэтапное совершенствование системы оплаты труда работников Ключевые слова: эффективный бюджетного сектора экономики. В статье сделана попытка охарактеризовать основное контракт; трудовая функция; содержание эффективного контракта и определить отдельные критерии эффективности должностные обязанности; исполнения трудовой функции на примере работников сферы высшего образования. стимулирующие доплаты;
оценка деятельности © Издательский дом ФИНАНСЫ и КРЕДИТ, 2016
сотрудника; качество оказания
услуг
В экономической теории поведение всех экономических агентов предполагается
совершенно рациональным. Иными словами, выдвигается предположение о том, что все экономические агенты осознают свои цели и способны выбирать лучшее решение:
— во-первых, рациональный человек при выборе решений знает структуру и большинство параметров ситуации и, следовательно, способен оценить все возможные альтернативы;
— во-вторых, в поиске наиболее лучшей альтернативы он способен оценить собственные функции полезности;
— в-третьих, сталкиваясь с ограниченностью ресурсов, экономический агент способен распределить их оптимальным образом, чтобы достичь удовлетворения своих потребностей.
Теория контрактов - сложная и к тому же часто запутанная область исследования. Установление в эффективном контракте четких критериев эффективности, на основе которых можно оценить результат работы того или иного экономического агента и назначить ему стимулирующие выплаты соответствующего размера, на практике по-прежнему вызывает затруднение. Особенно это касается работников социальной сферы.
Разнообразие контрактных форм - источник многих неопределенностей, попытка снизить риски которых сделана в попытке внедрения эффективного контракта, в основу которого положена четкая формулировка соглашения, которое должно заканчиваться его точным исполнением. «Углубление понимания природы контрактов стало результатом смещения акцента в их анализе с чисто правовых аспектов договорного процесса (что было характерным для исследований дискретных сделок) на более общую оценку тех целей, которые эти соглашения преследуют» [1, с. 128].
Оценка целей эффективности контрактов, позволяющих совершенствовать систему стимулирующих выплат в учреждениях, дана в Программе поэтапного совершенствования системы оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях на 2012-2018 гг., утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 26.11.2012 № 2190-р (далее - Программа № 2190-р).
Для того чтобы общецелевые ориентиры, установленные на федеральном уровне, могли трансформироваться в конкретные целевые показатели, разрабатываются дорожные карты в отраслях бюджетной сферы, которые содержат
свои системы показателей, уточняющие индикаторы из государственной программы.
В качестве показателей эффективности деятельности используется ведомостные перечни государственных (муниципальных) услуг, которые разрабатываются учредителями. В них указываются: наименование услуг, категории потребителей, показатели оценки услуг и показатели, характеризующие их качество.
На уровне государственных учреждений учредителем устанавливается государственное (муниципальное) задание, которое определяет «адресные» целевые показатели эффективности работы конкретного учреждения.
Данные конкретные показатели берутся за основу разработки эффективного контракта. Вот здесь возникает опасность двух негативных факторов: неопределенности и субъективизма. Несмотря на то, что в эффективном контракте должны быть ориентиры на целевые задания для государственного учреждения, они зачастую приравниваются к оценке работы руководителя учреждения, без должного внимания к оценке эффективности его работы. В данной ситуации приходится сталкиваться с феноменом негибкой заработной платы, которая предполагает сочетание риска, связанного с неопределенностью информации. В этом случае учредители вместо серии спот-контрактов предлагают сотрудникам за определенную плату долгосрочный контракт, предметом которого является фиксированная заработная плата.
На фактор неопределенности в модели неполного (неэффективного) контракта указывал
О. Уильямсон: «не всякая корректировка цен одинаково рискованна. Изменения включающие в себя лишь незначительный риск, предсказуемо будут иметь место. Жестко сформулированная в контракте оговорка о скользких ценах, отражающих изменения в общих экономических условиях, представляет собой одну из возможностей подобной корректировки цен» [1, с. 140].
Установление показателей для высшего уровня управления бюджетным учреждением относится к полномочиям органов власти и учредителей, разрабатываемых в соответствии с государственным заданием (либо в соглашении о представлении субсидии на финансовое обеспечение выполнения госзадания). Эти показатели носят в большей степени нормативный характер. Однако неизбежно возникают сложности
при установлении критериев эффективности в конкретных контрактах.
Так, при заключении контрактов с руководителями (типовая форма договора утверждена постановлением Правительства РФ от 12.04.2013 № 329) при определении эффективности работы руководителя должны учитываться не только установленные учредителем показатели на соответствующий период, но и возможности, и достаточность ресурсов и прежде всего человеческого капитала учреждения.
В данной ситуации требуется оценить возможность учреждения оказывать
соответствующие услуги определенного стандарта качества, то есть требуется оценить как учреждение использует выделяемые ему ресурсы, чтобы обеспечить успех в оказании услуг. Другими словами, необходимо оценить как руководство собирается достигнуть обязательного достижения количественных показателей за счет выделяемых учреждению финансовых возможностей (бюджетных ассигнований, средств, полученных от оптимизации мероприятий и средств от приносящей доход деятельности).
Кроме того, руководители должны в обязательном порядке стремиться достичь качественные показатели деятельности учреждения за счет более эффективного использования всех видов капитала учреждения (материального, финансового и человеческого).
Поэтому при формировании условий эффективного контракта основное внимание в деятельности руководящего состава учреждения должно быть уделено способам обеспечения большего соответствия между созидательными действиями и вознаграждениями за них.
Разработка показателей деятельности конкретных работников государственных учреждений возлагается на руководителя. Именно в его функции входит заключение эффективного контракта, содержащего условия нормативно-законодательного характера и локальных актов учреждения, коллективных договоров и соглашений.
«Эффективный контракт - это трудовой договор с работником, в котором конкретизированы его должностные обязанности, условия оплаты труда, показатели и критерии оценки эффективности его деятельности для назначения стимулирующих выплат в зависимости от результатов труда и качества оказываемых государственных
(муниципальных) услуг, а также меры социальной поддержки.
Изменения порядка оплаты труда являются изменением условий, определенных сторонами трудового договора, и осуществляеются в соответствии с законодательством Российской Федерации»1.
Отметим, что прежде всего в эффективном контракте должны быть конкретизированы должностные обязанности, исполнение которых должно быть безусловным фактором оценки деятельности сотрудника при заключении с ним эффективного контракта.
При этом следует учитывать, что эффективность -это показатель исполнения обязанностей, показатель оценки, выраженной количественно, причем комплексный показатель, оценивающий всю совокупность должностных обязанностей сотрудника. Оценка данного показателя должна быть прямо увязана с должностным окладом работника.
Следующий компонент эффективного контракта должен определить показатели и критерии эффективности деятельности конкретного сотрудника, то есть показатели качества оказываемых сотрудником услуг, показатели, которые должны быть приняты за основу назначения стимулирующих выплат в зависимости от результатов труда и качества оказываемых услуг. Опять же данный показатель эффективности должен быть комплексным, характеризующим качество всей совокупности оказываемых сотрудником услуг.
В данных обстоятельствах весьма существенными негативными факторами заключения
эффективного контракта могут оказаться субъективизмы (предвзятости) в оценке сотрудника и формальности в оценке качества его деятельности.
Избежать, отчасти, воздействия этих негативных факторов на содержание условий эффективного контракта позволит: «координация федеральными органами исполнительной власти работы органов исполнительной власти и субъектов Российской Федерации, в том числе, по достижению целевых показателей и индикаторов развития соответствующей отрасли, ежегодному уточнению
1 Программа поэтапного совершенствования системы оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях на 2012-2018 гг.: утв. распоряжением Правительства РФ от 26.11.2012 № 2190-р.
параметров на очередной финансовый год и
2
контролю за их выполнением» .
Безусловно, при установлении показателей эффективности следует взять за основу отраслевые методические рекомендации использования показателей эффективности деятельности учреждений, их руководителей и работников. Однако это не исключает фактора формализма при заключении эффективного контракта с конкретным сотрудником. В данном случае можно посоветовать работникам определенной социальной сферы деятельности формировать группу независимых экспертов для оценки условий эффективного контракта. При необходимости независимой оценки
эффективности заключения контракта с конкретным сотрудником учреждения следует использовать и их мнение.
Весьма успешным действием в том направлении следует признать разработку профессиональных стандартов с учетом современных требований к качеству государственных (муниципальных) услуг. В то же время не следует забывать, что дифференциация в оплате труда должна быть четко согласована с законодательными и исполнительными нормативными актами и увязана с системой финансирования, определенной на текущий финансовый год.
С 2013 г. предусматривается заключение трудовых договоров с руководителями учреждений на основе типовой формы, в которой в качестве одного из критериев оценки деятельности руководителя при назначении ему стимулирующих выплат будет предусмотрено соотношение средней заработной платы работников, возглавляемого им учреждения, получаемой за осуществление возложенных на них должностных обязанностей за счет всех источников, и средней заработной платы по соответствующему субъекту Российской Федерации с учетом достижения средних для отдельных категорий работников показателей по каждому субъекту Российской Федерации, определенных Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 597 и от 01.06.2012 № 7613. Весьма важное положение, отражающее диапазон стимулирующих выплат за качественные показатели эффективности оказания услуг руководящими работниками, но никак не оценка должностного оклада руководящего состава, за выполнение своих должностных обязанностей. Общая сумма дохода руководящих работников
2 Там же.
3 Там же.
учреждений должна быть увязана со средней заработной платой по региону. Не совсем ясна оговорка «для отдельных категорий работников». С какой средней заработной платой по региону сравнить, например, доход губернатора, главного врача или директора школы? И из каких источников будет формироваться их доход?
Следует обратить внимание еще на один пункт данного распоряжения, а именно на проведение мероприятий по организации разъяснительной работы в трудовых коллективах,
информационному сопровождению мероприятий по реализации «дорожных карт» в части совершенствования системы оплаты труда соответствующих категория работников»4.
Прежде всего условия эффективного контракта должны быть доступны для понимания сотрудникам, с которыми заключается контракт, чтобы не имел место тот факт, когда разработчики условий эффективного контракта в целях повышения своей значимости вводят труднопонимаемые показатели, а то и совсем или малосвязанные с эффективностью деятельности сотрудника, с которым заключают эффективный контракт.
Дорожную карту по разработке условий эффективного контракта можно представить в следующем виде:
1) Трудовой кодекс Российской Федерации и федеральные законодательные акты;
2) отраслевые (локальные) стандарты видов деятельности;
3) государственное задание;
4) рабочие (локальные) программы видов деятельности учреждения;
5) методическое обеспечение в управлении видами деятельности;
6) форма и содержание эффективного контракта.
Законодательные акты и отраслевые стандарты находятся вне зоны компетенции сотрудников учреждений. Поэтому, получив из регионального или отраслевого органа исполнительной власти соответствующий приказ со сроками перехода на эффективный контракт, руководители учреждения должны сформировать рабочую группу,
4 Программа поэтапного совершенствования системы оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях на 2012-2018 годы: утв. распоряжением Правительства РФ от 26 ноября 2012 г. № 2190-р.
включающую специалистов, хорошо
разбирающихся в сфере деятельности и знакомыми с особенностями учреждения.
Первый этап для разработки эффективного контракта заключается в обеспечении его соответствия Трудовому кодексу Российской Федерации и другим федеральным законодательным актам, а также отраслевым стандартам, определяющим виды деятельности государственного (муниципального) учреждения.
На этом этапе желательно подключить юристов (при отсутствии таких должностей в штатном расписании учреждения), чтобы внести нужные данные в соответствии с трудовым законодательством. По существу, в данном случае речь идет о формировании в контракте должностных обязанностей сотрудника, которые он должен исполнять неукоснительно в соответствии с государственным заданием и другими законодательными нормативными актами и которые служат основанием для назначения должностного оклада на соответствующий период времени. По сути, не исполнение своих должностных обязанностей за определенный период времени может быть приравнено к прогулу с неоплатой или пониженной оплатой (в зависимости от причин) сотрудников в соответствии с трудовым законодательством.
Кроме того, формы эффективного контракта представляют собой интеллектуальную
собственность учреждения. Поэтому нельзя допускать техническое переписывание структуры эффективного контракта у других учреждений, но не запрещается консультироваться у них.
Особо хотелось бы обратить внимание на такую категорию, как трудовая функция, так как введение эффективного контракта предусматривает конкретизацию в трудовом договоре должностных обязанностей каждого работника, то есть предполагается конкретизация трудовых функций и видов работ отдельного сотрудника основного учреждения для последующего их включения в договор с работником.
Именно для конкретизации трудовых функций и видов работ должны быть разработаны отраслевые стандарты видов деятельности, которые направлены на стандартизацию характеристик в различных видах деятельности. Так, в сфере высшего образования таким является Федеральный государственный образовательный стандарт высшего образования по отдельным направлениям подготовки.
При уточнении и конкретизации трудовых функций сотрудников необходимо опираться на профессиональные компетенции, определенные на федеральном (муниципальном) уровне отдельной сферы социальной деятельности. Например, в сфере высшего образования, исходя из совокупности требований, обязательных при реализации основных профессиональных образовательных программ высшего образования, которые разрабатываются по направлениям подготовки.
При разработке и реализации программ бакалавриата образовательная организация ориентируется на конкретные виды профессиональной деятельности, по которым готовится бакалавр, исходя из потребностей рынка труда, научно-исследовательского и материально-технического ресурса образовательной организации.
В эффективном контракте с преподавателем должен быть четко обозначен круг дисциплин, определенных программой подготовки бакалавров и по которым преподаватель обязан разработать рабочие программы дисциплин с их соответствующим методическим обеспечением.
При конкретизации трудовых функций в других сферах бюджетной деятельности можно использовать в качестве основы для определения перечня видов деятельности данные Единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих (ЕКС), утвержденного приказом Минздравсоцразвития России от 30 марта 2011 г. № 251-н. Тем не менее, уточнение трудовых функций должно быть обозначено если не в рабочей программе, то в должностной инструкции, а также определено квалифицированными характеристиками
работника.
Показатели оценки эффективности деятельности
В целом данные показатели устанавливаются исходя из государственного (муниципального) задания учреждению. В дальнейшем они должны быть детализированы в рамках отдельного подразделения и конкретного сотрудника.
В основу оценки эффективности деятельности должна быть положена экспертная оценка государственного задания и оценка достаточности выделенного под него бюджетного финансирования или возможность использования вариантов оптимизации управления учреждением
и дополнительного получения дохода из других источников. Однако этот фактор можно отнести к системе стимулирующих доплат.
Общие показатели критерия оценки эффективности деятельности сотрудников должны определяться отраслевыми положениями и рекомендациям, выпущенными в форме положений или приказов как в рамках обособленных сфер социального обеспечения, так и в рамках муниципальных органов исполнительной власти. Тем не менее в оценке эффективности деятельности всегда должна присутствовать оценка достаточности имеющихся ресурсов учреждения и необходимых ресурсов для выполнения государственного задания и оказания дополнительных услуг, оказываемых государственными (муниципальными)
учреждениями.
Если перечень показателей эффективности работы бюджетных учреждений и руководителей более или менее определен органами власти и соответствующими министерствами, в ведении которых находятся эти учреждения, а сами показатели отражаются в трудовых договорах с руководителями, и служат основанием для установления основного оклада и стимулирующих выплат, то заключение эффективного контракта с сотрудниками пока затруднительно.
В целом для решения этого вопроса можно использовать рекомендации Федеральных финистерств, которые предлагают учитывать следующие критерии:
— результаты выполнения должностных обязанностей (в том числе полноты использования рабочего времени, отсутствия претензий со стороны руководителя к исполнению должностных обязанностей). Весьма важный критерий, но его показатели должны отражать отраслевую специфику. Например, в сфере высшего образования общий фонд рабочего времени обозначен 1 500 часов в год на одного преподавателя. При этом данный фонд рабочего времени разбивается на 2 части: учебно-аудиторная нагрузка и внеучебная, внеаудиторная работа. В данном случае должна быть проведена дифференцированная разбивка нагрузки, например, доктор экономических наук, профессор - 40% аудиторной нагрузки, то есть 600 часов, в которые должно быть включены 200 часов - чтение лекций, а остальные часы (400 часов) - должны быть отведены под консультации, принятие экзаменов, руководство
курсовыми и дипломными работами студентов и т.д.
Безусловно, большая часть фонда рабочего времени - 900 часов (для профессора), - должна быть отведена для научной, методической и прочих видов работы - это и участие в работе по грантам, написание учебников и монографий и, конечно, публикация статей в ведущих научных журналах, журналах, рекомендованных ВАК РФ, цитируемых в РИНЦ, в SCOPUS и других научно-метрических системах. Для количественной оценки трудовой функции учредителями разрабатываются количественные показатели, например, 50 часов за 1 печатный лист.
Однако для эффективного контракта, по нашему мнению, необходимо еще и минимальное значение других оценочных показателей. Для должности профессора в сфере экономики минимальное значение показатели Хирша должно быть не менее 3, а индекс цитирования должен быть не менее 50.
Не менее значимыми для эффективного контракта должны быть и стимулирующие выплаты. Так, например, для должности профессора в эффективном контракте должно быть отражено, что за каждый час (свыше 900 часов) производится дополнительная оплата в размере почасовой оплаты профессора.
В эффективном контракте не следует забывать и о превышении установленных значений оценочных показателей (Хирша и индекс цитирования), и использовать данные показатели для установления повышающих коэффициентов к должностному окладу. Например, если значение показателя Хирша составляет 6, то можно установить повышающий коэффициент к должностному окладу 1,2.
Повышение индекса цитирования до 100 -означает повышение значимости публикаций сотрудника. Поэтому не будет излишним установить повышающий коэффициент, например, 1,3 к должностному окладу;
— удовлетворенность качеством выпускаемых бакалавров (магистров) и их
трудоустроенность по профилю (направлению). Этот показатель определяется по данным Пенсионного фонда РФ, и количественные
характеристики показателя можно принять за основу установления премии по итогам года;
— обусловленным в эффективном контракте должен быть и третий критерий: соблюдение трудовой дисциплины и кодексов профессиональной деятельности.
Подводя итог данной стати мы считаем, что эффективный контракт должен содержать три составляющие:
1. Конкретизация должностных обязанностей: добросовестное исполнение основных обязанностей, добросовестное исполнение трудовых функций.
2. Конкретизация должностных выплат сотруднику: должностной оклад, компенсационные выплаты, стимулирующие выплаты.
3. Меры социальной поддержки: предусмотренные действующим законодательством, предусмотренные коллективным договором, дополнительные к имеющимся.
В перспективе все министерства и ведомства в целях реализации подведомственных бюджетных учреждениях новой кадровой политики, основанной на эффективном контракте с работниками, должны:
— разработать и внедрить примерные формы трудовых договоров с работниками;
— уточнить и установить отраслевые нормы труда на основе существующих профессиональных стандартов;
— подготовить, апробировать и внедрить примерные программы дополнительного профессионального образования для руководителей бюджетных учреждений по вопросам разработки и реализации эффективной кадровой политики на основе эффективного контракта.
Весьма серьезная задача встает и перед Минфином России, в частности, перед Департаментом регулирования бухгалтерского учета, финансовой отчетности и аудиторской деятельности -разработать методическое обеспечение нового направления в бухгалтерском учете - системы контрактного учета.
Список литературы
1. Уильямсон О.И. Экономические институты капитализма: Фирмы, рынки, «отношенческая контрактация / научное редактирование и вступительная статья В.С. Катькало; пер. с англ. Ю.Е. Благова, В.С. Катькало, Д.С. Славнова, Ю.В. Федотова, Н.Н. Цытович. Спб. : Лениздат; CEV Press, 1996.
