CC BY
552
М.А. Мушинский
Мушинский Михаил Адеилович — кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Национального исследовательского Иркутского государственного технического университета
Эффективность правотворческой деятельности и эффективность законодательства: соотношение и критерии
Правотворчество и законодательство характеризуются, соответственно, как деятельность специально уполномоченных субъектов и как результат этой деятельности. Очевидно, излишне упрощенным было бы утверждение о том, что эффективность законодательства зависит от эффективности правотворческой деятельности. На эффективность законодательства, помимо правотворческих, оказывает влияние множество иных условий и факторов. Оправдан поэтому методологический подход Т.Д. Зражевской, которая рассматривает эффективность конституционного законодательства через призму его реализации и указывает, что «при оценке тех или иных конституционных нормативных правовых актов повсеместно наблюдается подмена таких разнопорядковых явлений, как качество самой нормы права, условиями и показателями эффективности этой нормы»1. Однако очевидно и то, что важнейшим условием эффективности отдельных нормативных правовых актов, их массивов и законодательства в целом все же является их социально-правовое и юридико-техническое качество. Достижение же должного уровня качества законодательства возможно лишь при условии эффективности правотворческой деятельности. Поэтому при разработке стратегии и тактик законодательного развития важно постичь соотношение понятий «эффективность законодательства» и «эффективность правотворческой деятельности» (есть, к сожалению, работы, где эти понятия используются чуть ли не как синонимы). Нужно установить каналы, точки и интенсивность взаимовлияния обозначаемых этими понятиями явлений правовой действительности. Наконец, необходимо выработать теоретические основы практической реализации обнаруженных закономерностей в практическом правотворчестве.
Начать следует, пожалуй, с эффективного законодательства как итоговой цели, определяющей сам смысл существования правотворчества как вида юридической деятельности.
В результате обобщения многочисленных исследований эффективности явлений правовой действительности (права, норм права, правового регулирования, закона, законодательства) считаем возможным предложить следующее определение. Эффективность законодательства — это синтетическая2 категория, отражающая способность (пригодность) законодательных актов, их отдельных частей и их массивов («пакетов» законов и подзаконных нормативных правовых актов, отраслей законодательства, законодательства в целом) обеспечивать достижение установленных социально-правовых целей. При этом генеральная цель — реализация и охрана прав и свобод, максимально возможное удовлетворение законных интересов личности, ее безопасности при одновременном полном соблюдении интересов государства и социального целого, общественной безопасности, минимизация и разрешение социально-правовых конфликтов — достигается через осуществление частных целей отдельных элементов системы законодательства.
Оценка степени эффективности законодательных актов осуществляется на основе критериев и с учетом показателей эффективности.
Критерий эффективности законодательства — это мерило, признак, на основе которого можно произвести оценку эффективности. В самом общем смысле критериями эффективности законодательства выступают его цели. С учетом того, что цели, в отличие от конкретных задач, всегда имеют масштабный, перспективный, «дальний» характер, оценке при определении эффективности на самом деле подлежит не достижение или не достижение цели, а степень ее достижения, то есть сравнительная величина, отражающая уровень достижения цели, установленный на момент оценки, по отношению к конечному, идеальному или максимально возможному уровню ее достижения. Оценить эффективность в абсолютном значении (был в целом эффективен либо не был эффективен) можно лишь по отношению к прекратившему свое действие, «отработанному» закону, то есть такая оценка имеет
1 Зражевская Т.Д. Реализация конституционного законодательства. Проблемы теории и практики: Дис... д-ра юрид. наук. — Воронеж, 1999. — С. 8.
2 Синтетической категория эффективности является в том смысле, что она представляет собой органичное соединение, синтез определенных свойств закона (в широком смысле — законодательства): его социальноправового и юридико-технического качества, стабильности, истинности, действенности, оптимальности и реальности его норм, позволяющих с наименьшими затратами достигнуть целей его создания.
ретроспективный, отчасти историко-правовой, а отчасти политико-правовой характер. Действующее же законодательство подлежит относительной (сравнительной, пропорциональной) оценке, поэтому важное значение для объективности и конструктивности такой оценки имеют два фактора: а) четкое, безукоризненное с точки зрения юридической техники законодательное целеполагание. Прав В.И. Гойман, указывая: «Цель, закрепляемая в законе, должна носить характер юридической конструкции, не превращаясь в его аннотацию, отвечать замыслу законодателя и воплощаться в конкретных предписаниях закона. Последние, в свою очередь, не должны входить в противоречие с целью»1; б) выработка юридической наукой и при необходимости (в зависимости от сферы действия закона) смежными отраслями теоретического знания идеальных (максимальных) количественных, качественных и иных показателей достижения каждой законодательной цели.
Критерии эффективности законодательства можно разделить, на наш взгляд, на общие, отраслевые и частные. Более подробно речь пойдет об этом в одной из следующих наших публикаций.
Показатель эффективности законодательства — это признак, внешнее проявление, средство определения, то, по чему можно судить об эффективности, то есть о соответствии критериям, степени достижения целей и задач.
Практика показывает, что в «расчетах» эффективности конкретного закона (группы законов) основную сложность составляет выработка показателей эффективности. Поскольку законы регулируют разные области и группы общественных отношений, стороны общественной жизни, сферы государственного управления, для оценки каждого из них должна вырабатываться индивидуальная «сетка» показателей эффективности. Тем не менее, существуют общезначимые показатели, которые в равной мере можно использовать для оценки эффективности большей части законов. Это:
— цифровые: статистические, абсолютные и сопоставительные, финансовые и экономические показатели;
— показатели бесконфликтности, достигаемой путем компромисса между интересами субъектов правового общения, проявляющиеся в отсутствии (либо в малом числе) правовых споров (обращений в суд) в рамках предмета регулирования данного закона, попыток «подкорректировать» положения закона в подзаконном регулировании (влекущих за собой обжалование нормативно-правовых актов), субординационных споров между государственными органами;
— отсутствие обоснованной критики положений закона со стороны авторитетных (не «желтых», не ангажированных, например, коррупционным лобби) средств массовой информации;
— социальная и организационно-управленческая исполняемость законодательных предписаний, отсутствие затруднений в правореализационной практике;
— отсутствие фактов девиантного поведения, злоупотребления правом с использованием норм данного закона; криминологические характеристики, минимизация правонарушаемости в данной сфере;
— стабильность и «плавность» реализации норм закона, отсутствие побочных, неспрогнозирован-ных негативных эффектов, требующих внесения изменений и дополнений в законодательный текст уже вскоре после вступления в силу закона;
— мнение специалистов, непосредственно задействованных в реализации положений данного закона, специалистов- экспертов, в том числе независимых, привлеченных к оценке закона через институты гражданского общества — общественные палаты и т. д.;
— широкое общественное мнение по поводу полезности закона, степени реализации его целей и задач, профессиональная и общественная удовлетворенность действием закона. Очевидно, что при изучении общественного мнения следует делать поправку на «пределы компетентности» и «пределы объективности» населения, учитывать его социальную, стратификационную многослойность. Данный показатель эффективности коррелирует с оригинальной «антропологической» концепцией эффективности, предложенной С.А. Жинкиным. Автор небезосновательно утверждает, что издаваемые государством нормы права не могут быть эффективными, «если в них не учитываются основополагающие качества, потребности, идеалы, мотивы, ожидания людей»2, при этом «показатели норм законодательства... могут резко отличаться в зависимости от того, какие социальные и этнические группы охвачены регулированием»3;
— отсутствие акций протеста со стороны общественности, в том числе стихийного характера.
Среди показателей эффективности полагаем возможным отдельно выделить индикаторы эффективности и маркеры эффективности.
Как известно, в физике, химии и технике индикатор — это специальный прибор либо специальное вещество, указывающие на какое-то заранее заданное состояние и используемые для определения из-
1 Гойман В.И. Действие права (методологический анализ). — М., 1992. — С. 137.
2 Жинкин С.А. Эффективность права: антропологическое и ценностное измерение: Дис... д-ра юрид. наук. — Краснодар, 2009. — С. 6.
3 Там же. — С. 14.
менений в состоянии чего-либо, отклонений от параметров, для наблюдения за протеканием процесса. Следовательно, под индикаторами эффективности законодательства следует понимать такие конкретные показатели его эффективности, которые названы и четко описаны заранее, в период создания закона его разработчиками на основе социально-правового опыта, моделирования и прогнозирования, и которые целенаправленно отслеживаются с помощью специально выработанных методик.
Под маркером эффективности законодательства мы предлагаем понимать заранее установленный при разработке законопроекта определенный количественный или качественный и одновременно темпоральный рубеж (по типу «к такой-то дате должно быть достигнуто то-то и то-то»), специально выбранный для упрощения в будущем расчетов эффективности. Иными словами, маркер — это индикатор с установленным временем и иными условиями его достижения, срабатывания.
В этом отношении показательны положения статей 83, 84 и 85 Федерального закона о местном самоуправлении1. С одной стороны, эти нормы законодательства, имеющие преимущественно специализированный оперативно-технический характер, были призваны обеспечить поэтапность, логическую последовательность муниципальной реформы, исключить хаотичность, нейтрализовать вредные «рывки» и «перегибы» со стороны органов публичной власти в ходе ее осуществления. С другой, как представляется, в них как раз и были «расставлены» своеобразные маркеры эффективности названного Закона. Определялось — к какому времени при наличии прочих условий может быть выполнена та или иная задача по обустройству местного самоуправления в России, с какого момента может начать выполняться следующая и т. д. Увы, практика реализации Закона показала его недостаточную эффективность, многие даты и сроки пришлось «на ходу» пересматривать в сторону увеличения. Впрочем, в этом примере речь идет преимущественно об «управленческой» эффективности, оценка же эффективности «социальной» (то есть степени достижения связанных с местным самоуправлением целей, выступающих критериями эффективности муниципального законодательства) в данный момент может иметь лишь весьма предварительный характер. Муниципальная реформа не закончена, местное самоуправление, как форма публичной власти и в то же время как институт гражданского общества, до конца не сформировано.
Анализ названных статей Федерального закона о местном самоуправлении и других подобных норм законодательства показывает существенное многообразие маркеров эффективности с точки зрения их содержания. Это могут быть, как уже говорилось, количественные или (и) качественные цифровые показатели, условие создания или «выхода на полную мощность» работы какого-либо властного или иного института, учреждения, это может быть заранее спланированная фуркация общественных отношений, связанная с достижением ими определенной точки развития, и т. п.
Индикаторы и маркеры эффективности могут быть обозначены в самом законе, как это было сделано в приведенном примере с Федеральным законом о местном самоуправлении; в пояснительных документах к закону; в политико-правовых документах. В числе последних нужно, вероятно, особо выделить ежегодные послания Президента РФ. Здесь следует обратить внимание на саму юридическую форму, о которой идет речь. Что такое послание Президента? Очевидно, что это не образец эпистолярного жанра. Юридический статус послания конституирован. Пункт «е» статьи 84 Конституции РФ устанавливает, что Президент РФ обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Таким образом, послание — это политическое обращение, имеющее юридическое значение и определяющее в числе прочего основные направления правового регулирования в стране на перспективу2. Послание подводит идеологическую базу под последующие правовые решения политического руководства государства. В этой связи стоит обратить внимание на то обстоятельство, что, хотя документ и называется «Послание Президента Федеральному Собранию», в тексте Президент обращается в первую очередь к гражданам Российской Федерации, а уже затем — к депутатам Государственной Думы и членам Совета Федерации.
Индикаторы и маркеры эффективности уместны и в бюджетном послании Президента.
Условия эффективности законодательства — это обстоятельства, от которых зависит эффективность, в том числе требования, которым должны соответствовать правотворчество, его продукт — законодательство и правоприменительная практика.
Решающим, «генеральным» условием эффективности является высокое социально-правовое и технико- юридическое качество законодательства, отсутствие правотворческих ошибок.
Есть еще ряд других подобных «универсальных» условий, актуальных для всех или для большинства нормативных правовых актов. Они детализируются и уточняются, приобретают конкретные харак-
1 Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 25 июля 2011 г.) // Собрание законодательства РФ. — 2003. — № 40. — Ст. 3822.
2 См.: Голощапов А.М. Послания Президента РФ — конституционная основа формирования государственноправовой стратегии РФ // Право и политика. — 2004. — № 6.
теристики по отношению к определенным законодательным актам. Кроме того, отдельные законы со специфичным предметом правового регулирования могут иметь дополнительные важные условия своей эффективности, выходящие за пределы общего перечня.
Формирование условий эффективности законодательства осуществляется в результате научноисследовательской, юридической и властно-организационной деятельности. При этом имеются в виду не отдельные поведенческие акты, не одноразовые мероприятия и даже не скоротечные, пусть и относительно массивные, кампании. Условие эффективности законодательства предполагает наличие определенной долговременной, отлаженной, нормативно обеспеченной, стабильной системы, эффективно и равномерно работающей в отношении всех или многих законодательных актов. В частности, важнейшим условием эффективности является наличие в стране научных школ юридической техники и высоко развитой практики реализации их теоретических достижений в практическом нормотворчестве.
Факторы эффективности закона — это «внешние» условия, дополнительные обстоятельства, влияющие на эффективность закона. Факторы и условия эффективности не имеют, на наш взгляд, четкой грани между собой, однако дискурсивно усматривается, что условия эффективности в большей степени создаются специально и лишь иногда «потребляются» извне, а факторы, наоборот, только учитываются субъектами правотворчества, и лишь иногда им властными средствами искусственно придается необходимая положительная или отрицательная динамика.
Качество законодательства, являясь основным условием его эффективности, формируется в процессе правотворческой деятельности. Данное утверждение справедливо, на наш взгляд, как для качества «изначального», закладываемого в нормативно-правовые акты на стадии выработки идеи закона, проектирования и создания первоначального текста нормативного правового акта, так и для качества «последующего», достигаемого в результате своевременной корректировки нормативноправового текста и ликвидации в нем «вторичных» дефектов, возникающих в процессе действия нормативного правового акта в результате изменения социальной обстановки, смещения социальноправовых ценностей, принятия новых нормативных правовых актов, вводящих в действие, изменяющих либо отменяющих нормы, регулирующие смежные общественные отношения.
Правотворчество можно определить как завершающий этап процесса правообразования, представляющий собой процедурно оформленную и организационно обеспеченную деятельность уполномоченных субъектов (граждан в порядке референдума, государственных органов, органов местного самоуправления, иных организаций в порядке делегированного правотворчества), в результате которой вводятся в механизм правового регулирования, изменяются либо отменяются правовые нормы путем их фиксации в нормативных правовых актах и придания этим актам определенной юридической силы, введения их в действие. Зафиксированные в статьях нормативных правовых актов нормы права, являясь главным и отправным юридическим средством — элементом механизма правового регулирования, нормируют и вводят в структуру этого механизма все остальные правовые средства. В правотворчестве «находят свое концентрированное, “конечное” выражение два главных процесса право-образования — объективно обусловленные требования социальной жизни, с одной стороны, активная, творческая деятельность компетентных органов по выработке и включению тех или иных норм в действующую правовую систему — с другой»1.
Правотворческая деятельность имеет двуединую природу. С одной стороны, ее можно рассматривать как чисто техническую, операциональную деятельность, жестко зарегламентированную юридическую процедуру, выполняемую для реализации функций того или иного правотворческого органа. С другой стороны, правотворческую деятельность можно представить как творческий, созидательный процесс, имеющий интеллектуально-волевой характер и направленный на улучшение наличной социальной среды и условий существования личности. Вероятно, из этого и следует исходить, характеризуя вторую из рассматриваемых нами категорий — «эффективность правотворческой деятельности».
Мы вынуждены отметить, что данная категория в имеющейся литературе используется нередко, но исследована мало. Так, например, в диссертационном труде А.В. Ильина есть параграф под названием «Эффективность федерального правотворческого процесса в современной России на его этапах и стадиях», однако фактически разбора понятия «эффективность правотворческой деятельности» работа не содержит2. Лишь в двух ее фрагментах имеются достаточно абстрактные и явно не завершенные рассуждения о том, что эффективность норм права, правового регулирования «и, как следствие, эффективность процесса правотворчества в современной России в целом» (?) находятся в связи со степенью «согласованности основополагающих интересов, которые затрагиваются соответствующими правовыми нормативными предписаниями», однако «эффективность правовых норм не находится в прямой зависимости исключительно от степени согласованности данных интересов». Как
1 Алексеев С.С. Общая теория права. — М., 1981. — Т. 1. — С. 309.
2 См.: Ильин А.В. Федеральное правотворчество в современной России (вопросы теории и практики). — Коломна, 2006.
можно заметить, автор не проводит особой разницы между категориями «эффективность правовых норм» и «эффективность правотворчества» и завершает свои наблюдения сложной для понимания фразой: «оптимальность является своеобразной кульминационной точкой (апогеем) эффективности правотворческого процесса»1.
Традиционным подходом к изучению эффективности того или иного вида деятельности является определение его цели с последующим сличением фактического результата с этой целью.
Какова же цель правотворчества? Как ни странно, многие исследователи правотворчества вопросом о его целях вообще не задаются.
По мнению Н.С. Шмаковой, целью правотворчества является регулирование общественных отношений2. С этим следует согласиться лишь отчасти и с существенными оговорками. Правовое регулирование можно признать целью правотворчества лишь опосредованно, через его продукт — «позитивное» право, выполняющее регулятивную функцию и зафиксированное в законодательстве. По большому же счету правовое регулирование — это цель существования права, но не правотворчества. Ю.В. Манахова называет правотворчество организационно оформленной деятельностью, целью которой «является создание норм права»3. Такая трактовка нам кажется также не до конца точной, поскольку создание норм права является общим итогом процесса правообразования, в котором правотворческая деятельность властвующих субъектов является всего лишь этапом, на котором правовые нормы приобретают свое свойство формальной определенности.
Как представляется, целями правотворческой деятельности являются: 1) выявление потребностей в обновлении правового регулирования и одновременное выявление фактов начала процесса правообразования, не связанных с законотворчеством и подзаконным правотворчеством исполнительной власти. Например, возникновение подтвержденных и фактически используемых юридической практикой доктринальных воззрений, судебных правовых позиций, социальных обыкновений, муниципальных практик, корпоративных норм, договорных отношений между конкретными субъектами, имеющих общезначимый характер; 2) «разовая» повседневная цель-минимум — своевременное создание качественного нормативного правового акта; 3) континуальная цель-максимум — создание оптимально структурированного, качественного законодательства. Достижение правотворцем этих целей деятельности и ведет к достижению целей результата деятельности — законодательства, то есть к его эффективности. Однако при этом не следует забывать обстоятельства, которое нами уже оговаривалось: качество законодательства, обусловленное эффективностью правотворчества, является важнейшим, но не единственным среди условий и факторов эффективности законодательства. Зачастую неправильная организация реализации пусть даже высококачественного нормативного правового акта, костно-бюрократические и коррупционные препоны, отсутствие идеологического и информационного сопровождения, психологическое неприятие законодательных новелл всем населением, определенными стратами или их непосредственными адресатами, какие-то другие негативные обстоятельства «отправляют в песок» все усилия правотворца.
В связи со сказанным, позволим себе несколько отойти от сложившейся в последние годы в теории законотворчества концепции, в рамках которой выделяются так называемые «факторы законотворчества», которые обычно делят на две группы: внешние и внутренние. К внешним (или «основным») факторам сторонники этой концепции обычно относят экономический, экологический, демографический и т. п. То есть это те обстоятельства, условия существования социума, которые вызывают потребность в правовом регулировании и его корректировках, которые определяют содержание законодательных новелл. К внутренним — организационный, информационный, научный и программирующий4. Есть и другие версии5. М.Ю. Спирин делит факторы на «предзаконодательные», «синхронные» и «постзаконодательные»6.
С точки зрения нашего исследования с учетом предложенного нами относительного различения условий и факторов в практическом плане полезнее выделять не «факторы правотворчества (законотворчества)», а относительно обособленные друг от друга «условия и факторы эффективности законодательства» и «условия и факторы эффективности правотворческой деятельности». О первых мы уже говорили.
1 Ильин А.В. Федеральное правотворчество в современной России (вопросы теории и практики). — Коломна, 2006. — С. 14.
2 Шмакова Н.С. Ведомственное правотворчество: понятие и формы: Дис... канд. юрид. наук. — М., 2006. — С. 16.
3 Манахова Ю.В. Правотворческая деятельность в современном российском обществе: Дис... канд. юрид. наук. — М., 2005. — С. 7—8.
4 См., например: Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. — М., 1996. — С. 78.
5 См.: Тихомиров Ю.А. Правовые акты: Учебно-практическое и справочное пособие / Ю.А. Тихомиров, И.В. Коте-левская. — М., 1999. — С. 36; Дмитриевцев К.Н. Процесс правотворчества в Российской Федерации: Автореф. дис... канд. юрид. наук. — Н. Новгород, 1994. — С. 18; Червяков Н.Н. Проблемы совершенствования ведомственного нормотворчества (на материалах МВД России): Дис... канд. юрид. наук. — М., 2000. — С. 45 и др.
6 Спирин М.Ю. Теоретические проблемы законотворческой деятельности в Российской Федерации: Дис... канд. юрид. наук. — Самара, 2000. — С. 80.
К условиям эффективности правотворческой деятельности, как видится, следует отнести:
— отлаженную систему правового мониторинга и прохождения правовой информации;
— профессионализм субъектов правотворческой деятельности;
— высокий уровень нравственности, наличие соответствующих моральных и деловых качеств у них: «Закон как изобретение, как всякое достижение человеческого ума должен создаваться талантливыми личностями... Необходимо привлечь к выработке законов людей с конструктивным мышлением»1;
— оптимальный персональный состав научно-творческих коллективов, создающих тексты нормативных правовых актов;
— оптимальную (с точки зрения субъектного состава, научной, методической и организационной составляющей) систему экспертиз законопроектов;
— активное, не формальное участие в правотворческой деятельности дополнительных субъектов, если это предусмотрено законодательством (например, процедуры согласования проектов федеральных законов);
— реальное обеспечение участия в правотворческой деятельности населения и институтов гражданского общества (через процедуры народной правотворческой инициативы, публичных обсуждений проектов нормативных правовых актов, референдума);
— эффективное, адекватное нормативно-правовое регулирование правотворческих процедур;
— четкое разграничение правотворческой компетенции между субъектами правотворчества2;
— четкую организацию правотворческой деятельности в правотворческих органах, соблюдение предусмотренных законом правотворческих процедур3;
— необходимое финансовое и материально-техническое обеспечение.
К факторам эффективности правотворческой деятельности, то есть к условиям, имеющим «внешний» характер, мы бы отнесли:
— грамотную правотворческую политику, отсутствие политического прессинга, использования «административного ресурса», корректность политического руководства государства и лидирующих политических сил по отношению к правотворческим органам;
— эффективные судебный контроль, контроль органов юстиции и прокурорский надзор за качеством и (или) законностью принимаемых нормативных правовых актов;
— общественный контроль за качеством нормативных правовых актов и за соблюдением установленной законом правотворческой процедуры;
— формирование юридической доктрины, соответствующий уровень развития вузовской и иной науки, в том числе прикладных направлений теории правотворчества и юридической (правотворческой) техники;
— лобби (фактор может иметь как положительный, так и отрицательный характер);
— коррупцию (сугубо отрицательный фактор).
Таким образом, эффективная правотворческая деятельность и ее результат — должное социально-правовое и технико-юридическое качество законодательства — являются ведущим условием эффективности законодательства. При выработке правотворческой стратегии (политики) и тактик, в процессе составления прогноза эффективности следует учитывать не только органическое единство правотворчества и законодательства как вида деятельности и ее продукта, но и отличие их в телеологическом плане. Главной целью законодательства как стержневого элемента правовой системы является реализация и охрана прав и свобод, максимально возможное удовлетворение законных интересов личности, ее безопасности при одновременном полном соблюдении интересов государства и социального целого, общественной безопасности, минимизация и разрешение социально-правовых конфликтов. Каждый из элементов системы законодательства — отрасль, законодательный институт, нормативный правовой акт, блок нормативных правовых актов, образующих межотраслевой законодательный массив, — имеет собственные цели, через которые достигается обозначенная генеральная цель. Соответственно этому, критерии эффективности законодательства подразделяются на общие, отраслевые и частные. Рассмотренные же нами выше цели правотворчества как деятельности по созданию законодательства носят утилитарный характер и сводятся, собственно, к созданию качественного законодательства.
1 Алексеев С.С. Как готовить закон? // Известия. — 1992. — 14 декабря.
2 По-видимому, это (в числе прочего) имеет в виду В.С. Фральцев, утверждая, что «системный характер правотворческой деятельности выступает необходимым условием ее эффективности». См.: Фральцев В.С. Правотворческая деятельность как системный процесс: на примере субъекта Российской Федерации: Дис... канд. юрид. наук. — М., 2008. — С. 22. Детально данный вопрос исследован также в работе: Соколова Н.С. Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: развитие и совершенствование: Дис... д-ра юрид. наук. — М., 2003.
3 В этой связи позволим себе не согласиться с И.Е. Ситниковой, полагающей, что «понятия “правотворческий процесс” и “правотворческая деятельность” являются тождественными». Пожалуй, в известном смысле эти два понятия соотносятся между собой, соответственно, как форма и содержание. См.: Ситникова И.Е. Политический плюрализм и правотворчество в современном российском государстве: Дис... канд. юрид. наук. — Казань, 2010. — С. 54.
