CC BY
49
вания. Фактически можно утверждать, что при этой форме правления оптимизация достигается посредством саморегулирования государственной системы, где ключевым звеном выступает корпоративный интерес. По большому счету верховная власть в таких государствах «размыта», не сконцентрирована в личности или малой группе. Глава государства (президент или монарх) наделяется только представительскими полномочиями, не является главой правительства и не входит в его состав"'. К сожалению, этот момент определяет не только достоинство подобной системы, но и одновременно ее недостаток. Поскольку в условиях кризисной ситуации концентрация власти в одних руках становится неизбежной необходимостью, то в парламентских и полупрезиденских республиках велика вероятность малоэффективного функционирования исполнительной власти в периоды социальной нестабильности. Таким образом, можно утверждать, что подобный способ формирования и контроля не способен обеспечить надлежащий уровень устойчивости системы исполнительной власти. К тому же второе, необходимое исполнителю качество, - адаптивность к изменяющимся общественным отношениям проявляет себя исключительно в обществе с развитой политико-правовой культурой. Учреждение такого подхода в социуме, не сформировавшем надлежащий уровень гражданской активности, приведет к катастрофическому ослаблению всей вертикали исполнительной власти, создаст либо олигархическую, либо политико-бюрократическую систему, защищающую собственный интерес, а не общество. Разумеется, не о какой оптимальности в подобном случае речи быть не может.
Вряд ли оправданным представляется реставрация в России монархической формы правления с ее несменяемостью и наследованием престола, тем более, что мировой опыт наглядно демонстрирует несостоятельность такой формы правления (известные нам монархии сегодня сводятся к атрибутивному символу традиционных обществ). Очевидно, что только конституционная монархия на сегодняшний день приемлема для современного общества2. Но тогда стирается единственное преимущество монархической формы правления перед президентской республикой, отмеченная ведущими отечественными консерваторами, - надправность монарха. Именно последнее состояние свободы носителя верховной власти и ограничение его воли исключительно нравственными качествами, по утверждению, например, Л.А. Тихомирова, позволяло гораздо более эффективно воздействовать на ту же исполнительную власть.
Российскому народу все-таки нужен реальный институт персонифицированного носителя верховной власти, способного создать оптимальные и устойчивые формы организации государства. В этой связи необходимой и достаточной для России все-таки следует признать президентскую республику, где персонифицированный авторитет главы государства, его традиционная политическая значимость в системе государственной власти подкрепляются народной поддержкой на выборах.
С.А. Бердников, Я.В. Коженко
ЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ПОСТСОВЕТСКОЙ РОССИИ: ПРОБЛЕМЫ И ПРОТИВОРЕЧИЯ В РАЗВИТИИ ПОЛИТИКО-ПРАВОВОГО ПРОСТРАНСТВА
Актуальность темы исследования обусловлена первоочередными целями и особенностями современного государственного строительства, ориентирами, принципами и содержанием постсоветской политики в сфере модернизации государственного управления. Наиболее острый практический интерес в последнее время вызывает проблема эффективного государственного управления, как на федеральном, так и на региональном уровнях. В этой связи, административно-правовая реформа, как результат объективной потребности регулирования отношений между государством и обществом является системой средств и методов, с помощью которых обеспечивается эффек-
1 Гомеров И.Н. Государство и государственная власть: предпосылки, особенности, структура. М.: ЮКЭА, 2002. С. 741.
2 Пивоваров Ю.С. Может ли спасти Россию самодержавная монархия? // Вопросы философии. 1991. № 6. С. 11.
тивность государственного управления. В этих отношениях ведущая роль, принадлежит не только государству, но и обществу (по крайней мере, должна принадлежать).
Происхождение в России глубоких политических и экономических преобразований, формирование рыночных отношений, углубление демократии на всех уровнях властных структур и институтов, преодоление проявлений и последствий административно - командной системы, привели к объективной необходимости концептуально нового взгляда на формы государственного управления. Наметившаяся тенденция «сервисного подхода» в государственном управлении предопределяет переход от «обязывающего» к «предоставляющему» государственному управлению. В этой связи, социальная сущность современного государства зиждется на предоставлении публичных услуг. Государственное управление по предоставлению публичных услуг, по мнению Э. Форстхоффа, - это комплексное - политическое, экономическое, правовое - явление, органично вписывающееся в представления о либеральном правовом государстве, где свобода личности противопоставляется государственному - властному - воздействию. В условиях социальных противоречий, экономического кризиса, удовлетворение потребностей отдельного человека стало возможно только при кооперации с социальными группами, поэтому характер ответственности за жизненное обеспечение трансформировался из индивидуального в коллективный. Поскольку ответственность за жизненное обеспечение возлагается на государство и приобретает политический характер, то государство, руководствуясь принципом справедливости и равенства, обязано гарантировать удовлетворение потребностей отдельного человека. Именно государство обязано обеспечить соразмерное соотношение заработной платы и стоимости услуг, осуществлять управление потребностями, обменом, оказывать услуги, необходимые для его граждан.
Сервисный подход к сущности государства в России весьма непривычный. Российский менталитет не позволяет сравнивать публичные услуги с услугами, получаемыми гражданами в сфере прав потребителей. Однако, государственная программа «Электронное Правительство» (по сути отражает сервисный подход в государственном управлении), делает главный акцент на качественное оказание публичных услуг, проведение административной реформы, основной целью которой является преодоление разрыва между состоянием государственного и муниципального управления и существующим социально-экономическим потенциалом страны путем кардинального повышения эффективности и результативности работы органов исполнительной власти и местного самоуправления, развития институтов гражданского общества с целью правового просвещения граждан; развитие онлайновых услуг предполагающих наличие двусторонней связи, позволяющей гражданам связаться с представителями власти, получить консультацию, образцы документов, заполнить их и отослать обратно; услуги по проведению транзакций, например платежей, декларирование налогов.
Однако исследования, связанные с организациями как объектами управления, уже нашли свое отражение в трудах современных ученых-управленцев - А.И. Пригожина, Б.З. Мильнера, З. Румянцевой, А.А. Беляева, Э.М. Короткова, Д. Бодди, Р. Пейтона, В.И. Франчука, Э.А. Смирнова и др., где сервисная организация представлена в качестве «сложной иерархической системой». Тем не менее, имеющиеся исследования не в полной мере раскрывают многоаспектность и глубину проблематики, связанной с сервисом как государственной системой.
Как в отечественной, так и в зарубежной литературе, не сформировался единый подход к определению понятий «правовой сервис», «сервисное государство», «государственные услуги». Оценивая современное состояние законодательства и концептуальных разработок в этой области, считаем что «сервисное государство» это особая организация публичной (политической) власти, располагающая специальным аппаратом управления, которая, представляя общество, оказывает публичные услуги, гарантирует их качество и осуществляет руководство им, служит средством решения проблем жизнеобеспечения как отдельного человека, так и всего общества.
В основу системы государственного управления заложены элементы сервисной организации. Развитие сервиса как государственной системы, системообразующим фактором которой является взаимодействие «производитель услуг - потребитель». Выявление устойчивости, инвариантности и динамики многоаспектных связей системы «сервис» предполагает особое внимание уделять отношениям взаимодействия социальных групп и их потребностям и интересам. Установ-
ление внутренних параметров организации, среди которых особая роль отводится ресурсам, информации, профессиональной подготовке государственных служащих. Описание сервисной организации в количественных и качественных показателях предполагает деление процесса взаимодействия на целеинструментальную и социокультурную деятельность, что позволяет оценить ее эффективность как результат и как процесс при доминировании критерия «удовлетворенность потребителей» - граждан. Рассмотрение сервисной системы государственного управления позволяет выявить условия, обеспечивающие максимальное удовлетворение потребностей конкретного человека, его нужд, предпочтений, а также повышение эффективности функционирования сервисной организации. Использование комплексного подхода к управлению (совокупное применение социологических, социально-психологических, административных, экономических методов), предполагающее как прямое, так и косвенное воздействие, а также воздействие через систему ценностей как на сотрудников, так и на клиентов - граждан, обусловливает совокупное воздействие на отношения между производителем и потребителем через формирование системы ценностей, образцов поведения, норм и правил.
Тем не менее, очевидно, что современные демократические преобразования и экономические реформы не привели к ожидаемым результатам и не способствовали существенному прогрессу в обеспечении и защите интересов россиян, но положительный результат заключается в том, что первые шаги на пути к модернизации государственного управления (посредством сервисного подхода) уже сделаны. О положительной тенденции в данной сфере свидетельствует и серия нормативных актов: ФЗ «О противодействии коррупции», Указы Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 -2004 годах», Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», Указ Президента Российской Федерации от 16 июля 2004 г. № 910 «О мерах по совершенствованию государственного управления» и.т.д.
Реформирование административно-государственного управления на современном этапе осложняется рядом ключевых проблем: это бюрократизация и неэффективность государственных институтов, коррупция, низкий уровень профессионализма, управленческой культуры государственных служащих, правовой нигилизм и политическая конфронтация общества. Для современной России возросла угроза территориальной целостности государства. В сложившейся ситуации необходим своевременный, мониторинг за проводимыми управленческими решениями, в частности за расходованием средств бюджета на управление.
К целям административной реформы относятся: повышение качества и доступности государственных услуг; снижение издержек бизнеса на преодоление административных барьеров; повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти; повышение открытости и прозрачности для общества. Ее основные задачи: внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам; разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти; оптимизация функционирования органов исполнительной власти, в том числе контрольно-надзорных функций, и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти; повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти; модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти; формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.
Тем не менее, при анализе состояния государственного управления в России очевидна отрицательная оценка гражданами деятельности государственных служащих (более 71 % опрошенных, по данным ФОМ), качества оказываемых государственных услуг (только 14 % опрошенных удовлетворены качеством государственных услуг). Злободневной остается проблема запредельных издержек бизнеса на преодоление административных барьеров (по оценкам, в среднем 8,5 % выручки малых предприятий) и коррупцию (90-е место наряду с Гамбией, Индией, Мозамбиком, Непалом, Танзанией по индексу восприятия коррупции в 2004 г., по данным Transparency
International). С позиции сравнительного правоведения очевидна низкая эффективности государственного управления в международных сопоставлениях (место России по эффективности государственного управления из 209 стран - индекс GRICS - в последней трети рейтинга).
В ходе изучения и анализа реализации Концепции административной реформы, целесообразно сделать вывод о том, что административная реформа в Российской Федерации еще далека до завершения. Темпы ее проведения нередко обесценивают результаты уже проведенных изменений и требуют более взвешенного подхода к определению последовательности преобразований. Научной, теоретической основы проведения административной реформы на момент ее начала не существовало. Была очевидна лишь необходимость формирования исполнительного аппарата, адаптированного к новому типу экономики, соответствующего условиям и потребностям нового экономического строя. Указанное обстоятельство, явилось причиной некоторой непоследовательности и даже приостановки отдельных направлений административной реформы. Несмотря на определенные успехи в реализации приоритетных направлений реформирования, в Концепции нельзя не отметить, что стадии практической реализации достигла лишь относительно небольшая часть мероприятий административной реформы. По ряду ее приоритетных направлений работы еще не начаты.
В этой связи, современная концепция сервисного государства исходит из того, что государство существует как система государственности, система отношений, в которой главным является отношение публичной власти и объектов, государства и гражданского общества развивающаяся в рамках оказания публичных услуг. Ввиду этого под сервисным государством понимается эффективное государство, способное решать поставленные задачи. Основное место отведено параметрам государственной власти, созданию более сбалансированной системы: усилении государственной власти, повышении ее результативности статуса в жизни всех членов нашего общества.
Эффективное государство - это государство, основанное на господстве права, государство, целью которого является повышение качества жизни людей, осознание каждым человеком публичного интереса в тех сферах жизни, где это необходимо и выработка компромисса частных интересов, где это возможно. Иначе говоря, сервисное государство выступает, прежде всего, как правовое социальное государство. Сервисное государство как средство должно послужить идеям становления правового и социального государства в первую очередь.
Проведенное исследование позволяет выделить в качестве важнейших направлений эффективного государственного строительства: оптимизацию структуры органов государственного управления, начиная с аппарата президента и правительства; исключение дублирования деятельности министерств и ведомств с целью недопущения возникновения в ряде сфер государственной деятельности «управленческого вакуума; обеспечение исключительной компетенции министерств, в рамках которой за любой вопрос отвечает только один руководитель, обладающий всей полнотой принятия решений в этой сфере; определение для каждого министерства его главной функции и четких, объективных, формализуемых критериев результатов работы; упрощение и резкое снижение бумажного документооборота; создание встроенного в аппарат государственного управления механизма его постоянного мониторинга и самосовершенствования. Выполнение этих установок может рассматриваться в качестве вполне реального вклада в построение сильного - эффективного государства в России. Современный этап административной реформы ознаменован целесообразностью повышение качества и доступности государственных услуг; модернизации способов оказания государственных услуг и ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования1.
В числе основных недостатков реализации современного этапа административной реформы можно назвать следующие: 1) в настоящее время отсутствуют единые представления о качестве и доступности государственных услуг, граждане практически ничего об этом не знают. Нужны эффективные процедуры досудебного обжалования решений и действий государственных органов и должностных лиц; 2) очевидна необходимость дальнейшей разработки и реализации механизмов
1 Барциц И.Н. Реформа государственного управления в России: правовой аспект. М.: Формула права, 2008. С. 28.
противодействия коррупции; 3) требует оптимизации взаимодействие федеральных органом исполнительной власти, их территориальных органов с органами исполнительной власти субъектов РФ, а также взаимодействие органов исполнительной власти с гражданским обществом; 4) отсутствует необходимая координация деятельности федеральных органов исполнительной власти по внедрению систем информационно-технологического обеспечения административных процессов. Уровень использования современных информационных технологи остается недостаточным для кардинального повышения эффективности деятельности органов государственной власти; 5) не реализованы эффективные механизмы осуществления государственного контроля и надзора, должны получить развитие меры, предусматривающие, упорядочение лицензирования, проведение государственной регистрации, аккредитации, государственных экспертиз и других форм государственного регулирования административного характера.
В качестве гаранта, способного обеспечить повышение эффективности системы государственного управления, выступает формирующаяся контрольная ветвь власти. Поэтому ведущим направлением развития современного этапа административного реформирования является, с одной стороны, выстраивание государственно-правового механизма, способного реально обеспечивать положения о правах человека как высшей ценности, а с другой - создание системы активного воздействия граждан на государство через институты гражданского общества, осуществляющие общественный контроль. Такой двуединый механизм функционирования отечественной государственности пока не построен, он находится в стадии становления
Исследование институционально правовых форм государственного управления показывает, что контрольно-надзорная ветвь государственной власти занимает превалирующее место в системе государственного управления. Однако правовые механизмы контрольной деятельности еще несовершенны и не отлажены. Так, например, контрольные полномочия (исследования, обследования, экспертиза, анализ первичной информации) соединены с надзорными полномочиями (проведение проверок, наложение взысканий, выдача разрешений, приостановление деятельности). Процедуры проверок не обеспечивают соблюдения законных прав проверяемых организаций и граждан. Сферы контроля и надзора определены не оптимально. Реформа контрольно-надзорных органов должна обеспечить решение следующих задач: создание единого правового поля реализации контрольно-надзорных функций со стороны государства; организационное и нормативное обеспечение взаимодействия и координации деятельности различных контрольных и надзорных органов всех уровней власти, решить задачи комплексного правового регулирования субъектов государственного контроля, а также государственных контролеров в части конкретного закрепления их прав и обязанностей.
Проведенный анализ законодательного обеспечения президентского, парламентского и правительственного контроля свидетельствует о том, что все три основных вида государственного контроля в целом осуществляются не на основе федерального законодательства и тем более не на основе единого федерального закона, а на базе многочисленных, разрозненных нормативных правовых актов. Современное состояние государственного контроля и надзора в стране характеризуется тем, что в последнее время наблюдается значительное усиление как роли Президентского контроля, так и роли Прокуратуры (в свете произошедших изменений в ФЗ «О прокуратуре РФ»1).
В рамках административной реформы особое значение придается государственным услугам. Законодательство о государственных услугах, оказываемых находится в стадии формирования. К существенным недостаткам существующего правового регулирования рассматриваемой сферы выступает как бессистемность, отсутствие единых требований к сервису государственных услуг, так и трудность контроля институтов гражданского общества за их качеством. Ключевой проблемой остается нахождение оптимальной процедурно-процессуальной формы оказания услуг. К сожалению, процессуальной стороне деятельности исполнительной власти ни в теории, ни в практике управления не уделялось должного внимания.
1 Федеральный закон от 17.01.1992г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 25.12.2008 г.) // Собрание законодательства. 1995. N° 47. Ст. 4472.
Как в отечественной, так и в зарубежной литературе не сформировался единый подход к определению понятий «правовой сервис», «правовые услуги», «государственные услуги». Оценивая современное состояние законодательства и концептуальных разработок в этой области, нужно признать, прежде всего, ценность научных идей о природе услуги и особенностях обязательственных правоотношений, предметом которых выступает оказание услуг, нашедших развитие и отражение в ГК РФ. Анализируя законодательство РФ, можно сделать вывод о том, что в нем обнаруживается недостаточность теоретической и практической базы в этом вопросе: несмотря на нормативные предпосылки, отношения по оказанию услуг продолжают необоснованно смешиваться с иными, в частности, подрядными; место обязательств по оказанию услуг в системе гражданско-правовых обязательств остается дискуссионным; в договорном регулировании не получают должной оценки особенности отношений, складывающихся по поводу оказания правовых услуг; вне законодательного регулирования оказался режим осуществления деятельности по оказанию правовых услуг. В широком смысле, деятельность по осуществлению правового сервиса это определенная сфера экономической и социальной активности субъектов, деятельность правового характера, в идеале служащая защите прав и охране интересов граждан и организаций, реализуемая через различные правоотношения - гражданско-правовые, трудовые, административные. Правовые, государственные, лоббистские услуги, по сути, отражают многообразную палитру правового сервиса. Правой сервис как услуга и право, вообще, способен оказывать управляющее воздействие на состояние общественных связей субъектов, а отношения, складывающиеся по поводу оказания правовых услуг, охватывая публичную, частную и правовую сферы.
Деятельность по осуществлению «правового сервиса» представляет интерес как объект исследования, а правовое регулирование отношений, складывающиеся при осуществлении такой деятельности, как предмет исследования. Так, проблемы правового регулирования деятельности по оказанию правовых услуг с позиций выяснения их содержания, ответственности, порядка осуществления и совершенствования складывающихся по этому поводу договорных отношений. Деятельность по оказанию правовых услуг неоднородна и по содержанию правоотношений, ее опосредующих, и по статусу профессиональных участников таких отношений. Деятельность по оказанию правовых услуг требует правового регулирования, основанного на использовании нормативных и ненормативных средств упорядочения складывающихся при этом отношений.
В экономическом смысле услуга это товар, подлежащий реализации путем обмена на стоимости, обладающий особыми свойствами. Услуги рассматриваются в качестве самостоятельных объектов торговли. Правовая услуга выступает самостоятельным объектом гражданских обязательственных правоотношений, отличных от отношений, складывающихся по поводу передачи имущества и выполнения работ. Анализ развития обязательств, заключающихся в оказании услуг, позволяет сделать вывод о необходимости выделения договора по оказанию услуг в самостоятельный тип. Положения этого договора должны играть роль общих норм по отношению к видам договоров по оказанию, что и сформировало бы систему общих и специальных норм об обязательствах данного типа и, одновременно, определило бы место обязательств по оказанию услуг в системе гражданско-правовых обязательств.
Научные дискуссии относительно понятия государственной услуги, как правило, связаны с тем или иным пониманием «сервисной» концепции государства, получившей широкое распространение в США и ряде стран Западной Европы в 80-90-х годах прошлого века. Согласно этой концепции, смысл и назначение государства заключается в служении индивиду, и, при ее буквальном толковании, практически любая деятельность государства по взаимодействию с индивидом оказывается государственной услугой.
В настоящее время законодательство Российской Федерации содержит ряд терминов, так или иначе связанных с понятием «государственная услуга». Однако, ни в одном из актов исчерпывающего понятия государственной услуги не устанавливается. Тем самым, этому понятию можно давать косвенное толкование - толкование в системе норм права, в которых упоминается этот термин. Нормативно-правовое регулирование отношений в сфере предоставления государственных услуг в Российской Федерации отличается неполнотой и противоречивостью. Также отсутствует и легальное разграничение понятий «публичные услуги», «государственные услуги», «соци-
альные услуги». Информационное обеспечение граждан и организаций в сфере правового сервиса оставляет желать лучшего. Продолжает оставаться злободневной и тема ответственности за некачественное оказание услуг. Классически к признакам государственных услуг относят: обеспечивают деятельность общезначимой направленности; круг субъектов, пользующихся такими услугами, не персонифицирован; осуществляются органами государственной власти; основываются на государственной собственности1 . Публичные услуги зиждутся на принципах добровольности обращения; непосредственное взаимодействие с органом власти; общедоступном характере; преобладание социальных результатов над экономическими; невозможность предоставления данных услуг на полностью конкурентной, рыночной основе и т.п. Публичные услуги - это поле широкая правовая конструкция, включающая в себя государственные услуги. Так, если государственные услуги предполагают непосредственное исполнение их самими государственными органами, то публичные услуги могут: исполнять государственные органы, органы местного самоуправления; коммерческими и некоммерческими организации и т.д.
Еще одной проблемой является правовой нигилизм и увядающая политико-правовая активность граждан РФ. Считаю, что государство не должно форсировать гражданскую (политико -правовую) активность и инициативу искусственными способами. Очевидно, что проблема диалога между властью и обществом в системе современного государственного управления стоит очень остро. В действующем российском законодательстве не только отсутствует легальное определение общественного контроля, но и не раскрыт, системно не проработан механизм его реализации.
В этой связи, у Российской Федерацией, стоящей в точке бифуркации, два пути: 1) создать условия для формирования гражданского общества, правового государства и определения механизма взаимного контроля данных институтов. Принять специальный закон об общественном контроле. 2) если общественный контроль нереален в России, и нет объективных перспектив по его развитию, так может целесообразнее отказаться от этой утопической идеи, подобной идеям о правовом государстве и гражданском обществе и просто усилить государственные контроль и надзор. Подводя итоги, целесообразно сделать вывод о том, что развитие правового сервиса в современной России требует своего научного осмысления, особенно состав государственных услуг, который во многом зависит от наличия или отсутствия общественных потребностей. Тем не менее, более важной проблемой является нахождение оптимальной процедурно-процессуальной форм оказания услуг. В этой связи в целях совершенствования правового регулирования назрела необходимость в принятии специального федерального закона о «правовом сервисе», а также регламентов отдельно по услугам и отдельно по функциям, которые могли бы служить ориентиром как для федерального, так и регионального правотворчества и правоприменения. Только при условии повышения качества оказываемых публичных услуг у концепции «сервисного государства» в России есть будущее.
А.Г. Гальченко
ФОРМИРОВАНИЕ ПАТРИОТИЧЕСКОГО ПРАВОСОЗНАНИЯ РУССКОГО НАРОДА
Современное состояние российского общества и перспективы его будущего развития предполагают повышение социальной значимости правового сознания, призванного творчески формировать и укреплять правовые начала отечественной государственности. Только эффективно используя духовные ресурсы правосознания, его идейный потенциал, законоуважающие установки, возможно осуществить указанные задачи.
Правовое сознание взаимосвязано с патриотизмом, а патриотизм - любовь к Родине, своему народу2.
1 Путило Н.В. Публичные услуги: между доктринальным пониманием и практикой нормативного закрепления // Журнал российского права, 2007. № 6. С. 21.
2Мчелдов М.П. Российская цивилизация: учеб. пособие для вузов. М., 2003.
