CC BY
790
ПРИОРИТЕТЫ России
УДК 351+342.5
«СЕРВИСНОЕ ГОСУДАРСТВО»: НОВАЯ ПАРАДИГМА ИЛИ СОВРЕМЕННАЯ ТЕХНОЛОГИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ?*
В. Н. ЗАЙКОВСКИЙ, кандидат юридических наук,
доцент кафедры государственного управления и менеджмента E-mail: [email protected] Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, Тверской филиал
В статье раскрывается сущность «сервисной» модели государства и ее роль в системе мер по совершенствованию национальной системы государственного управления современной России. Обобщены существующие в литературе мнения относительно сущности сервисного государства, определены основные направления практической деятельности, связанной с построением сервисного государства в нашей стране, и сопоставлены с мерами по реформированию действующей в России системы публичного управления.
Ключевые слова: административная реформа, государственные (муниципальные) услуги, новое государственное управление, перестраивающееся правительство, сервисное государство, социальное государство, электронное государство
Одним из приоритетов проводимой в России реформы отечественной системы государственного управления является построение так называемого «сервисного» (сервисно ориентированного) государства. Об этом неоднократно и прямо заявляла в ряде своих выступлений [8] Э.С. Набиуллина в период пребывания на посту руководителя Министерства экономического развития Российской Фе-
* Статья подготовлена по материалам журнала «Национальные интересы: приоритеты и безопасность». 2014. № 24 (261).
дерации, которое фактически выступает «мозговым центром» данной реформы.
О выборе нашей страной именно этого курса косвенно можно судить и по тому, что одной из главных целей дальнейшего развития действующей системы государственного управления в соответствующем нормативно-правовом акте [19] провозглашено «повышение качества и доступности государственных услуг»1. В этом же контексте, видимо, следует рассматривать и появление с 2004 г. в системе федеральных органов исполнительной власти такой их разновидности, как «федеральные агентства». К числу основных функций последних как раз отнесено «оказание государственных услуг» [17]. Наконец, в пользу сделанного выше вывода убедительно свидетельствует принятие Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных
1 См. : Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг. URL: http://fas.gov.ru/ legislative-acts/legislative-acts_50334.html; Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 гг. URL: http://garant.ru/products/ipo/prime/doc/55071564; Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 г. URL: http://government.ru/ media/files/41d4469723e7e2a0d5b5.pdf.
и муниципальных услуг» [18] (далее - Закон об услугах), предусматривающего формирование соответствующего организационного механизма, который должен обеспечить получение названных услуг гражданами и организациями.
Однако, несмотря на то, что практическая реализация в нашей стране идеи сервисного государства должна повлечь за собой весьма существенные изменения в системе взаимоотношений граждан и власти, ни в одном из официальных политико-правовых актов внятная характеристика такого государства (понятие, сущностные признаки, особенности устройства и функционирования) почему-то не дана.
Столь же неопределенная ситуация характерна и для отечественной научной литературы. Встречающиеся здесь рассуждения по существу названной проблемы отрывочны, бессистемны, а порой и противоречивы. Это, конечно же, не способствует получению заинтересованными представителями научной общественности, специалистами-практиками, да и просто рядовыми гражданами комплексного представления о сути и «векторе» идущих в стране перемен. Все это, вне сомнения, снижает темпы реформирования и затрудняет реальное воплощение идеи сервисного государства в социальную практику.
Характеризуя масштаб проводимых в современной России реформ и условия их успешности, Т.А. Кулакова вполне резонно утверждает в этой связи, что преобразования столь высокого уровня требуют тщательной теоретической проработки решаемых задач, а также обязательной нравственно-ценностной ориентации граждан, учитывающей их культурную самобытность и настроения [6]. К сожалению, ни одно из названных условий в нашей стране пока в должной мере не обеспечивается.
На недостаточную разработанность терминологии, отражающей существо происходящих в России инновационных изменений в сфере государственного управления, причем, как на фактор, снижающий их результативность, указывает и П.У. Кузнецов [5].
Чтобы убедиться в справедливости высказанных выше оценок, обратимся к имеющимся в научной литературе мнениям относительно сущности сервисного государства.
В частности, Э.С. Набиуллина полагает, что «сервисная ориентированность» государства - это такое состояние системы органов исполнительной власти, при котором обеспечивается «необходимое качество государственных услуг», т.е. «условий, при которых гражданин будет тратить минимум вре-
мени, сил и ресурсов для получения государственных и муниципальных услуг, а предприниматель - для начала и ведения бизнеса» [9].
И.Л. Бачило, фактически отождествляя интересующее нас понятие с социальным и электронным государством, пишет, что «электронное государство - прежде всего социальное государство», а «социальное государство в определенной части является сервисным государством» [1]. С данной позицией практически полностью согласна и А.А. Чеботарева [30].
Рассуждая о соотношении таких понятий, как «электронное государство», «электронное правительство», «социальное государство», П.У. Кузнецов, в конце концов, приходит к выводу, что «сервисное электронное государство» - это «новое измерение и проявление исторического типа социального государства» [5].
И.А. Василенко ведет речь о «сервисном администрировании» как об одной из новых технологий публичного управления, получивших обоснование в рамках теории «нового государственного управления» (new public management)2. При этом суть сервисного подхода к публичному управлению, по мнению данного автора, состоит в следующем [2]:
1) государственные институты должны обеспечить более качественное обслуживание граждан «путем использования современной электронной системы предоставления услуг государственных учреждений»;
2) поскольку государственное управление существует на деньги граждан -налогоплательщиков, оно должно быть «развернуто прежде всего в сторону удовлетворения нужд граждан, а не самих бюрократов»;
3) в современных условиях вся деятельность государственной службы должна расцениваться в первую очередь как «служба сервиса» для граждан.
Е.С. Устинович и Т.П. Новикова рассматривают «сервисное государство» в качестве одного из аспектов такой современной концепции государственного управления, как «перестройка правительства» (reinventing government)3. В их интерпретации
2 Данная теория, как известно, исходит из необходимости «менеджеризации» системы публичного управления (госслужбы) в целях повышения ее эффективности. На практике это сводится к устранению патерналистских начал в отношениях государства с гражданами и обществом и установлению такого статуса государства, который может быть охарактеризован формулой «государство - слуга гражданина и общества».
3 Авторами данной концепции, именуемой в литературе как «перестраивающееся правительство», считают американских специалистов Д. Осборна и Т. Гэблера. Они работали в ка-
смысл модели «сервисное государство» состоит в представлении граждан в качестве клиентов государства, что позволяет повысить ответственность госслужбы «и деполитизирует распределение средств между организациями госсектора, стимулирует инновации и дифференциацию услуг, приводит к меньшей расточительности в текущей деятельности госсектора» [27].
Более основательной в рассматриваемом контексте выглядит позиция Я. Коженко и А. Мамы-чева, которые не только сформулировали интересующее нас определение, но и охарактеризовали некоторые практические меры, связанные с построением сервисного государства. По их мнению, сервисное государство - это особая политическая форма организации публичной власти, располагающая специальным аппаратом управления, направленным на оказание публичных услуг индивидам, а также система социально-правовых гарантий достойного жизнеобеспечения человека, его прав и свобод [4].
В другой своей работе эти исследователи поясняют, что сервисный подход к построению современного государства «связан с такими направлениями оптимизации властно-правовой деятельности, как развитие сетевых форм управленческого взаимодействия, формирование «электронного правительства», коммуникативных технологий контроля и планирования, развитие «онлайновых» услуг, формирование многосторонних связей, позволяющих гражданам активно участвовать в отправлении власти» [24].
Как видно, получение даже специалистами, не говоря о рядовых гражданах, целостного представления о сути сервисного государства, его важнейших (сущностных) признаках, масштабах и глубине предстоящих перемен, связанных с его построением в России, на основе приведенных рассуждений весьма затруднительно. Необходимость же этого очевидна. Исследования американских специалистов показали, что успех проводимой в США административной реформы в значительной степени обусловлен степенью осведомленности населения о сути тех новых возможностей взаимодействия с государством, которые появляются в процессе осуществления запланированных изменений. Без этой
честве экспертов в аппарате вице-президента США А. Гора, непосредственно отвечавшего за проведение административной реформы в период 1993-2000 гг. Свое понимание данной реформы Д. Осборн и Т. Гэблер изложили в работе «Реорганизация управления: как дух предпринимательства преобразует государственный сектор» (Osborn D., Gaebler T. Reinventing Government. How the entrepreneurial spirit is transforming the public sector. N.Y., 1992).
информации созданные «государственные сервисы» оставались невостребованными, поэтому граждане не ощущали на себе позитивных перемен, и, как следствие, не росло число лиц, удовлетворенных качеством получаемых от государства услуг. В результате цели проводимых реформ считались не достигнутыми, поскольку степень их реализации оценивалась именно с помощью названного выше показателя. Результатом осознания важности названной проблемы стало принятие и реализация специальной государственной программы, направленной на устранение «дефицита информации» у граждан относительно сути проводимых изменений в устройстве и алгоритме функционирования госслужбы. После этого темпы административной реформы в США значительно повысились.
Таким образом, названные и иные обстоятельства в совокупности требуют того, чтобы суть сервисного государства, его характерные признаки, основные пути построения и результаты внедрения структурных элементов этого концепта в реальную практику российской государственности были более четко отражены хотя бы в научных публикациях.
В этой связи следует заметить, что подобная характеристика сервисного государства имеет в своей основе слово «сервис» (англ. service), которое в русском языке буквально означает «оказание услуг, совокупность средств для обслуживания пользователей», а также «систему организаций и служб, осуществляющих это обслуживание» [3]. В свою очередь, сервисная концепция государства возникла и оформилась в качестве теоретической основы современных реформ систем государственного управления всех ведущих стран мира в последней четверти ХХ в. При этом основной вклад в ее разработку внесли специалисты Великобритании и США.
Базируясь первоначально на идеях «нового государственного управления», они обосновали необходимость «менеджеризации»4 действующих систем публичного управления как основного способа повышения их эффективности. Одним из следствий этого как раз и стало переосмысление назначения современного государства. Имеется в виду, что его основной функцией стали считать безусловное служение индивиду, который превращается из подвластного объекта в «клиента» властных структур. Иными словами, краеугольным камнем сервисной философии государства является
4 Под «менеджеризацией» в данном случае понимается внедрение в практику функционирования систем государственного и муниципального управления передовых управленческих технологий, заимствованных из сферы бизнеса.
«ориентация госслужбы на гражданина (клиента), его потребности и интересы».
В свою очередь «сервисность» («клиентоори-ентированность») государства предполагает:
- социальную направленность его целей (их непосредственную связь с наиболее важными для объекта госуправления потребностями и интересами);
- результативность его воздействия на объект управления (т.е. обязательность достижения социально обусловленных целей);
- установление в качестве основного (доминирующего) показателя эффективности систем публичного управления «удовлетворенность граждан качеством предоставляемых им государственных и муниципальных услуг»;
- открытость5 и отзывчивость6 госслужбы;
- прозрачность административных процедур7;
- высокую степень доверия населения к власти и ее поддержку (партиципацию) со стороны общества;
- создание комфортных условий для получения гражданами услуг и др.
Особенностью такого государства является также внедрение стандартов8 и регламентов оказания государственных услуг, использование технологии «одного (или единого) окна» при взаимодействии граждан и государства, переход со временем к оказанию услуг преимущественно в электронной форме и т.д.
Справедливости ради следует заметить, что превращение названных идей в концепцию современных реформ национальных систем госуправления проходило в жарких дискуссиях. Оценивая их остроту, И.А. Василенко заметил, что никакие другие реформы не вызывали столько негативных отзывов со стороны «академических аналитиков», сколько концепция администрации как службы сервиса, нацеленной на «обслуживание клиентов» [2]. Одним из практических последствий таких дискус-
5 «Открытость» государственной службы означает обязательный учет субъектами государственного управления при разработке, принятии и реализации управленческих решений мнений рядовых граждан.
6 «Отзывчивость» госслужбы - это ее способность оперативно реагировать на изменяющиеся потребности и интересы граждан, а также на те «вызовы», которые «генерируются» управляемым обществом.
7 Имеется в виду возможность своевременного получения гражданами достоверной информации, позволяющей объективно оценить эффективность функционирования органов государственного управления.
8 Например, требования к содержанию стандарта предо-
ставления государственной (муниципальной) услуги в России определены в ст. 14 упомянутого выше Закона об услугах.
сий стало некоторое уточнение статуса гражданина в системе его связей с государством. Со временем пришло и понимание того, что в условиях демократического правового государства гражданин должен рассматривается не только как потребитель услуг публичных организаций, но и как «принципал» (хозяин, заказчик) для госслужбы, а также как ее «конкурент» и даже «инвестор».
Дело в том, что в условиях демократического политического режима именно граждане являются источником публичной власти, т.е. своеобразным «заказчиком» для госслужбы. Участвуя в выборах органов публичной власти и их должностных лиц, именно они формируют политический уровень системы госуправления, поскольку обеспечивают приход к власти тех политических сил, которые наиболее адекватно выражают интересы объекта управления. В свою очередь, завоевав власть, именно эти силы формируют затем административную подсистему (т.е. государственную службу) в соответствии с интересами «принципала». Как следствие, госслужба фактически выступает в данном случае «агентом» (слугой) граждан, фактически «нанятым» для реализации соответствующего социального заказа. Учет данного обстоятельства, с одной стороны, потребовал рассмотрения характера взаимодействия граждан и государства не только в рамках отношений «патрон -клиент», но еще и «принципал - агент».
С другой стороны, при этом возникла необходимость создания механизмов, призванных обеспечить реальное участие граждан и их объединений в формировании и «каталога», и стандартов получаемых государственных услуг9.
Этим, в частности, обусловлено создание в России общественных советов (палат) на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, а также комиссий по кадровому развитию, появление таких проектов, как «Открытое правительство» [14], «Открытый регион» и «Открытый муниципалитет», «Контракт эффективности». Кроме того, в 2013 г. был создан интернет-ресурс «Российская обще-
9 Теоретической основой для подобных уточнений содержания проводимых в сфере госуправления реформ послужила концепция «хорошего руления» (good governance). Ее основная идея состоит в том, что государство не должно выступать единственным субъектом принятия управленческих решений. Наиболее важные из них должны приниматься им в рамках диалога с заинтересованными структурами гражданского общества. Более того, реализацию ряда таких решений государство может вообще передать на контрактной основе заинтересованным негосударственным структурам. В зарубежной литературе алгоритм взаимодействия государства с управляемым обществом, предложенный названной концепцией, со временем стал характеризоваться формулой: «Не грести, а прокладывать курс и рулить!».
ственная инициатива» [15] и предприняты попытки использования государством на стадии разработки наиболее важных решений технологии краудсор-синга10. В этом же контексте следует рассматривать и появление в настоящее время возможности для участия заинтересованной общественности в оценке эффективности служебной деятельности руководителей территориальных представительств федеральных органов исполнительной власти, а также высших должностных лиц субъектов РФ [20], обязательное проведение общественных обсуждений проектов наиболее важных нормативных правовых актов [21, 23] и пр.
Следует иметь в виду, что предусмотренная в рамках «нового государственного управления» (НГУ) «приватизация» некоторых (даже традиционных, «исконно государственных») функций привела к тому, что в процесс предоставления государственных и муниципальных услуг на конкурсной основе были вовлечены заинтересованные бизнес-структуры11. Как следствие, граждане, являющиеся владельцами и работниками таких структур, фактически превратились в конкурентов государственных сервисов. По замыслу авторов НГУ такая конкуренция должна была повлечь за собой повышение качества госуслуг.
Наконец, следует учитывать, что создание и функционирование системы публичного управления (госслужбы) финансируется за счет средств госбюджета, основанного на налогах, взимаемых с граждан и негосударственных организаций. Данное обстоятельство, как уже отмечалось выше, требует рассмотрения граждан еще и как своеобразных «инвесторов» проекта под названием «государство». Находясь в таком статусе, граждане вправе потребовать от госслужбы отчета о качестве выполнения поставленных перед ней задач, иметь возможности для контроля эффективности расходования бюджетных средств, обжалования действий чиновников, предоставивших некачественные услуги, и т.д.
10 В исконном смысле краудсорсинг (от англ. crowd-sourcing) -это передача определенных производственных функций неопределенному кругу лиц на основе публичной оферты (предложения), не подразумевающей заключения официального договора на выполнение данных функций. В нашем контексте речь идет о вовлечении структур гражданского общества в осуществление на добровольной основе некоторых функций государства. В России краудсорсинг применялся, например, при разработке проектов некоторых «резонансных» законов («О полиции» и «Об образовании»), стратегии развития Сбербанка. Более подробно см.: Курячая М.М. Технологии крауд-сорсинга в юридической практике // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 6. С. 31-37.
11 Вплоть до вовлечения бизнес-структур в процесс испол-
нения уголовных наказаний.
При этом создание в России целостной системы общественного контроля за деятельностью государственных органов предусмотрено Национальном планом противодействия коррупции на 2012-2013 годы [13], где Общественной и Торгово-промышленной палатам, Общероссийской ассоциации юристов, политическим партиям и иным общественным объединениям предложено разработать проект федерального закона об общественном контроле. В нем, по мнению Президента РФ, необходимо определить полномочия институтов гражданского общества при осуществлении ими контроля за деятельностью федеральных, региональных и муниципальных органов публичной власти.
В качестве практических шагов по решению указанной задачи, наверное, можно рассматривать и появление в действующим российском законодательстве в последние годы требований к проведению общественных слушаний по проектам местных и региональных бюджетов, представлению публичных отчетов об их исполнении, обязанности по созданию органами власти «телефонов доверия». В этом же плане следует расценивать появление в сети Интернет специального портала «Ваш контроль»12, на котором происходит обмен мнениями об опыте получения государственных услуг гражданами и представителями бизнеса.
Как уже отмечалось ранее, одним из отличительных признаков сервисного государства является так называемая «электронизация» действующей в нем системы публичного управления. Имеется в виду активное использование его органами современных информационно-коммуникационных технологий для осуществления коммуникаций как между собой, так и с гражданами, бизнес-структурами и иными элементами гражданского общества. В нашей стране деятельность по данному направлению в настоящее время осуществляется на основе специальных актов Президента [26] и Правительства [11] Российской Федерации.
Характеризуя значение таких нововведений для повышения качества публичного управления, А.Ф. Ноздрачев правильно отмечает, что названные выше технологии «облегчают и ускоряют связь между гражданами и органами исполнительной власти, ликвидируют ограничения, налагаемые расписанием работы или географической удаленностью или другими факторами деятельности органов исполнительной власти, и обеспечивают доступность, подлинность, обязательность коммуникационных процессов (надежность, закон-
12 См.: ПЯи http://vashkontrol.ru.
ность), конфиденциальность информации и другие условия» [10].
Своеобразной «точкой отсчета» в процессе практической реализации идеи сервисного государства на европейском континенте, по всей видимости, можно считать принятие в 1996 г. новой редакции Европейской социальной хартии [16]. Данным договором было предусмотрено, что важнейшей функцией современного государства является обеспечение высокого качества жизни всех граждан при одновременном создании условий для роста их самостоятельности и личной ответственности за свое собственное материальное благополучие. В частности, ч. 3 ст. 13 названного международно-правового акта устанавливает, что страны-участницы «обязуются обеспечить, чтобы каждый человек мог получить от государственной или частной службы такие консультации или такую индивидуальную помощь, которые могут потребоваться для предотвращения, преодоления или облегчения ситуации личной или семейной нужды». В этом же плане, скорее всего, можно рассматривать также появление в Хартии Европейского союза об основных правах граждан ЕС [28] права на «хорошее управление» (ст. 41).
Для России первым шагом на пути к сервисному государству, по всей видимости, следует считать принятие в 2003 г. соответствующего президентского указа, положившего начало административной реформе [12]. В этом документе впервые на официальном уровне в качестве одной из основных функций органов государственного управления было названо «предоставление государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам». При этом в качестве основных направлений практической деятельности, связанной с построением в России сервисного государства, можно назвать:
1) принятие и последующее развитие законодательства о государственных и муниципальных услугах;
2) формирование перечня (реестра) предоставляемых услуг;
3) создание организационного механизма и инфраструктуры, необходимых для оказания публичных услуг;
4) разработку и совершенствование технологий предоставления услуг, в том числе процедур взаимодействия граждан и государственных органов в данном процессе;
5) формирование механизма управления качеством оказываемых услуг;
6) создание механизма внесудебного обжалования решений и действий органов либо лиц, предо-
ставляющих некачественные государственные (муниципальные) услуги; 7) создание системы мониторинга сферы предоставления государственных и муниципальных услуг и т.д.
Обобщив приведенные выше и иные существующие в литературе мнения относительно сущности сервисного государства, а также сопоставив их с мерами по реформированию действующей в России системы публичного управления, можно сделать ряд обобщающих выводов.
1. Реализуемая в современной России идея сервисного государства вполне вписывается в ту «модель» политической организации российского общества, которая уже закреплена в ее действующей Конституции (демократическое, правовое и социальное государство). Соответственно, практическая реализация данной модели хотя и предполагает довольно масштабные (с точки зрения объема используемых ресурсов и трудозатрат) изменения в механизме отечественной системы государственного управления, однако они в основном затрагивают лишь его технологический уровень. Эти изменения направлены в основном на организационно-технические цели (имеется в виду, что механизм государственного управления может быть представлен в виде пирамиды, включающей концептуальный, нормативно-правовой, организационный и технологический уровни) [31]. В частности, речь идет о создании в стране единой информационно-коммуникационной сети, формировании современной национальной системы межведомственного электронного взаимодействия и так называемых «фронт офисов» взаимодействия граждан и государства в лице многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг (МФЦ), обеспечении возможностей для доступа граждан и бизнеса к информационным ресурсам государства и многое другое.
Иными словами, задача построения в России сервисного государства не предполагает пересмотра уже существующей в ней государственно-правовой организации и изменения ранее созданных на основе действующей Конституции базовых политико-правовых институтов.
С учетом названных выше обстоятельств интересующее нас сервисное государство можно определить следующим образом. Это - соответствующая постиндустриальной стадии развития человеческого сообщества технология государственного и муниципального управления, в рамках которой властные структуры рассматриваются в качестве поставщиков определенного вида услуг,
а граждане - как их потребители, и где для осуществления возникающих при этом социальных взаимодействий активно используются электронные средства коммуникации.
2. Демократическое, правовое и социальное государство уже по своей природе является «сервисным», поскольку изначально нацелено на всестороннее обеспечение и защиту прав индивида и выполнение по отношению к нему служебной роли (ст. 1, 2, 7 и 18 Конституции РФ).
С учетом данного обстоятельства отчасти можно согласиться с названными выше авторами, отождествляющими сервисное и социальное государство. Имеется в виду, что в ходе нынешних реформ речь идет не о смене существующей конституционной парадигмы публичного управления, а о создании основанного на современных информационно-коммуникационных технологиях (ИКТ) механизма, обеспечивающего превращение упомянутых выше конституционных предписаний в реальность.
3. Практическая реализация модели сервисного государства, конечно же, потребует предварительного достижения так называемого «цифрового равенства» между субъектами Российской Федерации, поскольку без этого невозможно обеспечить гарантируемое ст. 19 Конституции РФ равноправие граждан России, которое, вне сомнения, распространяется и на сферу государственных услуг. В настоящее время, по оценкам специалистов, разница индексов готовности к информационному обществу между регионами-лидерами и аутсайдерами составляет 22 раза [29].
4. Без сомнения, дальнейшей научной разработки требуют те ключевые категории, которые лежат в основе рассматриваемой в настоящей работе концепции: «сервисное государство», «государственные услуги», «оказание государственных услуг», «предоставление государственных услуг» и др. Не решена также в должной мере и проблема соотношения таких важнейших понятий, как «функции органов государственного управления» и «государственные услуги». Дело в том, что «деятельностный» подход к пониманию государственной услуги, который использован в упомянутом выше Законе об услугах (определение ее как деятельности соответствующих субъектов), фактически отождествляет данное понятие с процессом ее оказания. В этой связи возникает вопрос: если государственная услуга - это деятельность, то тогда что представляет собой оказание (предоставление) данной услуги?
Кроме того, необходимо согласование тех подходов к пониманию государственных услуг, которые
содержатся в различных нормативных правовых актах, регламентирующих данный вопрос (указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ и Бюджетный кодекс РФ). Основой для этого мог бы выступить, по всей видимости, действующий в России Межгосударственный стандарт [7], который устанавливает общие требования к процессу оказания услуг.
В данном документе, в отличие от упомянутого выше закона, услуга понимается как «результат непосредственного взаимодействия исполнителя и потребителя, а также собственной деятельности исполнителя по удовлетворению потребности потребителя». В свою очередь, «деятельность исполнителя услуги, необходимая для обеспечения выполнения услуги», характеризуется здесь как предоставление услуги. Иными словами, услуга -это итог деятельности по ее оказанию, а не сама эта деятельность.
5. Рассмотрение в теории сервисного государства властных структур в качестве «поставщика» государственных услуг, а граждан как их «потребителей» требует того, чтобы на данную сферу их взаимодействия были распространены установленные Организацией Объединенных Наций стандарты защиты прав потребителей [25]. Реализация данного требования, в свою очередь, потребует имплементации названных принципов в отечественное законодательство, регламентирующее исследуемую сферу.
6. В принципе соглашаясь с теми авторами, которые совершенно правильно оценивают несомненно позитивное влияние современных ИКТ на эффективность существующих систем публичного управления, все же следует сделать в этой связи некоторые уточнения. Безусловно, описанные технологии увеличивают возможности политически активного населения по влиянию на органы государства (осуществление интерактивного мониторинга, направление «электронных» обращений, появление возможностей общественного контроля за властью в режиме онлайн и т.п.). Однако все это без увязки с иными мерами, проводимыми в рамках административной и бюджетной реформ, без формирования новой культуры государственной службы не повлечет за собой ожидаемых позитивных перемен. Иными словами, одно лишь использование современных информационных технологий в механизме взаимодействия граждан и власти, предусматриваемое моделью сервисного государства, само по себе не повлечет автомати-
ческого повышения эффективности существующих систем публичного управления.
7. Отсутствие в действующем законодательстве четких указаний на то, что построение сервисного государства является целью нынешних реформ, а также «умолчание» в нем «основных контуров» такого государства свидетельствуют о вынужденной приверженности руководства страны стратегии инкрементализма. Избранная им «тактика малых шагов» при осуществлении нынешних реформ как раз и обусловлена отсутствием внятных и научно обоснованных ориентиров реализуемых преобразований.
8. Успех проводимой в России реформы в решающей степени зависит от уровня готовности персонала тех организационных структур, которые вовлечены в процесс оказания государственных и муниципальных услуг, к работе в новых условиях. Однако, к сожалению, существующая здесь ситуация весьма далека от необходимого и должного.
По оценкам авторитетных специалистов, уровень квалификации персонала названных выше органов и организаций выступает в настоящее время весьма серьезным «вызовом» на пути построения сервисного государства. В этой связи вполне обоснованным представляется вывод о необходимости разработки и реализации специальной государственной программы по подготовке сотрудников МФЦ, а также государственных и муниципальных органов власти, участвующих в процессе оказания государственных и муниципальных услуг [22].
Список литературы
1. Бачило И.Л. Государство социальное или сервисное? (Информационно-правовой аспект) // Право. Журнал высшей школы экономики. 2010. № 1. С. 3-11.
2. Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление: учебник. М.: ЮРАЙТ, 2010, 415 с.
3. Захаренко Е.Н. Новый словарь иностранных слов: 25 000 слов и словосочетаний. М.: Азбуковник, 2003, 784 с.
4. КоженкоЯ. Сервисное государство: проблемы теории и практики реализации // Власть. 2010. № 3. С. 44-46.
5. КузнецовП.У. Административная реформа в контексте формирования электронного правительства: терминологические проблемы // Российский юридический журнал. 2012. № 3. С. 37-47.
6. Кулакова Т.А. Политика изменений: административные реформы и взаимодействие государства и общества. СПб: Изд-во СПбГУ 2011, 382 с.
7. Межгосударственный стандарт ГОСТ 30335-95/ГОСТ Р 50646-94 «Услуги населению. Термины и определения». URL: http://ohranatruda.ru/ot_biblio/ normativ/data_normativ/31/31731/index.php.
8. Набиуллина Э. С. Итоги реализации федеральными органами исполнительной власти и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации мероприятий по развитию государственного управления в 2008-2011 годах. URL: http://economy.gov.ru/minec/press/news/ doc20120322_19.
9. Набиуллина Э.С. Подведение итогов реализации мероприятий административной реформы в 2006-2010 годах. Приоритетные направления совершенствования государственного управления в 2011-2013 годах. URL: http://economy.gov.ru/minec/ press/news/doc20101203_04.
10. Ноздрачев А.Ф. Гражданин и государство: взаимоотношения в XXI веке // Журнал российского права. 2005. № 9. С. 14-26.
11. О государственной программе Российской Федерации «Информационное общество (2011-2020 годы)»: распоряжение Правительства РФ от 20.10.2010 № 1815-р. URL: http://consultant. ru/document/cons_doc_LAW_157067.
12. О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах: указ Президента РФ от 23.07.2003 № 824. URL: http://document.kremlin. ru/page.aspx?1050219.
13. О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы: указ Президента РФ от 13.04.2010 № 460. URL: http://garant.ru/hotlaw/ federal/239326.
14. О Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства: постановление Правительства РФ от 26.07.2012 № 773. URL: http://giod.consultant.ru/page.aspx?1621367.
15. О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием Интернет-ресурса «Российская общественная инициатива»: указ Президента РФ от 04.03.2013 № 183. URL: http://garant.ru/hotlaw/ federal/460360.
16. О ратификации Европейской социальной хартии (пересмотренной) от 3 мая 1996 г.: Федеральный закон от 03.06.2009 № 101-ФЗ. URL: http://base. garant.ru/12167396.
17. О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314. URL: http://graph.document. kremlin.ru/page.aspx?781146.
18. Об организации предоставления государс-
твенных и муниципальных услуг: Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ. URL: http://consultant. ru/document/cons_doc_LAW_156124.
19. Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления: указ Президента РФ от 07.05.2012 № 601. URL: http:// consultant.ru/law/hotdocs/18523.html.
20. Об оценке эффективности деятельности руководителей федеральных органов исполнительной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности: указ Президента РФ от 10.09.2012 № 1276. URL: http://consultant. ru/document/cons_doc_LAW_161490.
21. Об утверждении состава нормативных правовых актов и иных документов, включая программные, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, которые не могут быть приняты без предварительного обсуждения на заседаниях общественных советов при этих федеральных органах исполнительной власти: постановление Правительства РФ от 01.09.2012 № 877. URL: http://garant.ru/hotlaw/federal/417701.
22. Паршин М.В. Качество государственных и муниципальных услуг: на пути к сервисному государству. М.: Статут, 2013, 272 с.
23. Правила проведения общественного обсуждения проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов: постановление Правительства РФ от 22.02.2012 № 159. URL: http://
government.consultant.ru/page.aspx?1602727.
24. Проблемы и противоречия развития государственного управления в современной России: монография. М.: Юрлитинформ, 2013, 336 с.
25. Руководящие принципы для защиты интересов потребителей (приняты Резолюцией 39/248 Генеральной Ассамблеи ООН от 09.04.1985) // Коммерческий Вестник. 1989. № 7. С. 10-12; № 8. С. 9-11.
26. Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации: утверждена Президентом РФ 07.02.2008 № Пр-212. URL: http:// rg.ru/2008/02/16/informacia-strategia-dok.html.
27. Устинович Е.С. Современные теории государственного управления: основные концепции и их характеристики // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 9. С. 16-22.
28. Хартия Европейского Союза об основных правах: комментарий / под ред. проф. С.Ю. Кашки-на. М.: Юриспруденция, 2001, 208 с.
29. Чеботарева А.А. Эволюция института прав человека в условиях развития информационного общества // Государственная власть и местное самоуправление. 2012.№ 6. С. 27-33.
30. Чеботарева А.А. Электронное государственное управление как новая форма взаимоотношений личности, общества и государства // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 6. С. 18-22.
31. Черепанов В.В. Основы государственной службы и кадровой политики: учебник для вузов. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2010, 679 с.
Digest Finance Priorities of Russia
ISSN 2311-9438 (Online) ISSN 2073-8005 (Print)
"SERVICE STATE": A NEW PARADIGM OR MODERN TECHNOLOGY FOR PUBLIC ADMINISTRATION?
Viktor N. ZAIKOVSKII
Abstract
The article reveals the essence of a "service" model of State and its role in the system of measures to improve the national system of governance of modern Russia. The author considers the existing views in literature on the essence of a service State, the main directions of practical activities on the construction of a service State in Russia, and the author is also comparing the views with the existing measures to reform Russia's public administration system.
Keywords: administrative reform, civil, service, public administration, State, municipal, new public management, reinventing government, welfare, social, e-government
References
1. Bachilo I.L. Gosudarstvo sotsial'noe ili servisnoe? (Informatsionno-pravovoi aspekt) [Which State: social or service? (An information and law aspect)]. Pravo. Zhurnal vysshei shkoly ekonomiki -
Law. Journal of Higher School of Economics, 2010, no. 1, pp. 3-11.
2. Vasilenko I.A. Gosudarstvennoe i munitsipal 'noe upravlenie: uchebnik [State and municipal management: a textbook]. Moscow, YURAIT Publ., 2010, 415 p.
3. Zakharenko E.N. Novyi slovar' inostrannykh slov: 25 000 slov i slovosochetanii [A new dictionary of foreign words: 25 000 words and phrases]. Moscow, Azbukovnik Publ., 2003, 784 p.
4. Kozhenko Ya. Servisnoe gosudarstvo: problemy teorii i praktiki realizatsii [A service State: problems of theory and practice of implementation]. Vlast' - Power, 2010, no. 3, pp. 44-46.
5. Kuznetsov P.U. Administrativnaya reforma v kontekste formirovaniya elektronnogo pravitel'stva: terminologicheskie problemy [Administrative reform in context of the formation of e-government: terminological problems]. Rossiiskii yuridicheskii zhurnal -Russian law journal, 2012, no. 3, pp. 37-47.
6. Kulakova T.A. Politika izmenenii: administra-tivnye reformy i vzaimodeistvie gosudarstva i obsh-chestva [Policy of changes: administrative reform and interaction of the State and society]. St. Petersburg, SPSU Publ., 2011, 382 p.
7. Mezhgosudarstvennyi standart GOST 30335-95/GOST R 50646-94 "Uslugi naseleniyu. Terminy i opredeleniya" [Interstate standard GOST 30335-95/ GOST R 50646-94 "Services. Terms and definitions"]. Available at: http://ohranatruda.ru/ot_biblio/normativ/ data_normativ/31/31731/index.php. (In Russ.)
8. Nabiullina E.S. Itogi realizatsii federal'nymi organami ispolnitel 'noi vlasti i vysshimi ispolnitel 'nymi organami gosudarstvennoi vlasti sub"ektov Rossiiskoi Federatsii meropriyatiipo razvitiyu gosudarstvennogo upravleniya v 2008-2011 godakh [Results of the implementation of the federal executive bodies and senior executive authorities of the subjects of the Russian Federation on the development of public administration in 2008-2011]. Available at: http://economy.gov. ru/minec/press/news/doc20120322_19. (In Russ.)
9. Nabiullina E.S. Podvedenie itogov realizatsii meropriyatii administrativnoi reformy v 2006-2010 godakh. Prioritetnye napravleniya sovershenstvovaniya gosudarstvennogo upravleniya v 2011-2013 godakh [Results of the implementation of administrative reform in 2006-2010. Priority areas to improve public administration in 2011-2013]. Available at: http://economy.gov. ru/minec/press/news/doc20101203_04. (In Russ.)
10. Nozdrachev A.F. Grazhdanin i gosudarstvo: vzaimootnosheniya v XXI veke [Citizen and the State: relationships in the 21st century]. Zhurnal ros-siiskogo prava - Journal of Russian law, 2005, no. 9, pp.14-26.
11. Executive Order of the RF Government "On State program of the Russian Federation "Information society (2011-2020)" of October 20, 2010 № 1815-r. Available at: http://consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_157067. (In Russ.)
12. RF Presidential Edict "On Measures of implementation of administrative reform in 2003-2004" of July 23, 2003 № 824. Available at: http://document. kremlin.ru/page.aspx?1050219. (In Russ.)
13. RF Presidential Edict "On National strategy against corruption and National anticorruption plan for 2010-2011" of April 13, 2010 № 460. Available at: http://garant.ru/hotlaw/federal/239326. (In Russ.)
14. Resolution of the RF Government "On Government Commission on coordination of activity of open government" of July 26, 2012 № 773. Available at: http://giod.consultant.ru/page.aspx?1621367. (In Russ.)
15. RF Presidential Edict "On Consideration of public initiative submitted by citizens of the Russian Federation using the Internet resource "Russian public initiative" of March 04, 2013 № 183. Available at: http://garant.ru/hotlaw/federal/460360. (In Russ.)
16. RF Federal Law "On Ratification of the European Social Charter (revised) of May 3, 1996" of June 03, 2009 № 101-FZ. Available at: http://base.garant. ru/12167396. (In Russ.)
17. RF Presidential Edict "On System and structure of federal executive bodies" of March 09, 2004 № 314. Available at: http://graph.document.kremlin.ru/page. aspx?781146. (In Russ.)
18. RF Federal Law "On Organization of public and municipal services" of July 27, 2010 № 210-FZ. Available at: http://consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_156124. (In Russ.)
19. RF Presidential Edict "On Basic directions of perfection of system of public administration" of May 07, 2012 № 601. Available at: http://consultant. ru/law/hotdocs/18523.html. (In Russ.)
20. RF Presidential Edict "On Evaluation of heads of federal executive authorities and senior officials (heads of the highest executive bodies of State power) of the Russian Federation to create favorable conditions for business activities" of September 10, 2012 № 1276. Available at: http://consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_161490. (In Russ.)
21. Resolution of the RF Government "On Approval of regulations and other documents, including program ones developed by the federal bodies of executive power, which may not be taken without prior discussion in the public councils under these federal executive bodies" of September 01, 2012 № 877. Available at: http://garant.ru/hotlaw/federal/417701. (In Russ.)
22. Parshin M.V. Kachestvo gosudarstvennykh i munitsipal 'nykh uslug: na puti k servisnomu gos-udarstvu [Quality of public and municipal services: on the way to the service State.]. Moscow, Statut Publ., 2013, 272 p.
23. Resolution of the RF Government "Rules of public discussion of Draft federal constitutional laws and federal laws" of February 22, 2012 № 159. Available at: http://government.consultant.ru/page. aspx?1602727. (In Russ.)
24. Problemy i protivorechiya razvitiya gosudarst-vennogo upravleniya v sovremennoi Rossii: monografi-ya [Problems and contradictions of the development of public administration in modern Russia: a monograph]. Moscow, Yurlitinform Publ., 2013, 336 p.
25. Rukovodyashchie printsipy dlya zashchity interesov potrebitelei (prinyaty Rezolyutsiei 39/248 General'noi Assamblei OON ot 09.04.1985) [Guidelines for consumer protection (adopted 09.04.1985 by Resolution 39/248 at the Plenary meeting of the General Assembly of the United Nations)]. Kommercheskii Vestnik - Commercial Bulletin, 1989, no. 7, pp. 10-12, no. 8, pp. 9-11.
26. RF Presidential Edict "Strategy of information society development in the Russian Federation" of February 07, 2008 № Pr-212. Available at: http:// rg.ru/2008/02/16/informacia-strategia-dok.html. (In Russ.)
27. Ustinovich E.S. Sovremennye teorii gosudarst-vennogo upravleniya: osnovnye kontseptsii i ikh khar-akteristiki [A modern theory of State management: key concepts and their characteristics]. Gosudarstvennaya vlast 'i mestnoe samoupravlenie - State power and local
self-government, 2011, no. 9, pp. 16-22.
28. Khartiya Evropeiskogo Soyuza ob osnovnykh pravakh: kommentarii [The European Union Charter of fundamental rights: a commentary]. Moscow, Yuris-prudentsiya Publ., 2001, 208 p.
29. Chebotareva A.A. Evolyutsiya instituta prav cheloveka v usloviyakh razvitiya informatsionnogo ob-shchestva [Evolution of the institution of human rights in the information society development]. Gosudarstvennaya vlast ' i mestnoe samoupravlenie - State power and local self-government, 2012, no. 6, pp. 27-33.
30. Chebotareva A.A. Elektronnoe gosudarstven-noe upravlenie kak novaya forma vzaimootnoshenii lichnosti, obshchestva i gosudarstva [E-government as a new form of relationship between the individual, society and State]. Gosudarstvennaya vlast'i mestnoe samoupravlenie - State power and local self-government, 2011, no. 6, pp. 18-22.
31. Cherepanov V.V. Osnovy gosudarstvennoi sluzhby i kadrovoi politiki: uchebnik dlya vuzov [Fundamentals of State service and personnel policy: a textbook]. Moscow, YUNITI-DANA Publ., 2010, 679 p.
Viktor N. ZAIKOVSKII
Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (RANEPA), Tver Branch, Tver, Russian Federation [email protected]
Acknowledgments
The article is adapted from the journal of "National interests: priorities and security", 2014, no. 24 (261).
