CC BY
102
Раздел V. Право
УДК 342.5 ББК 67.400
Я. В. Коженко
ОСОБЕННОСТИ МОДЕРНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ: НА ПРИМЕРЕ КОНЦЕПЦИЙ «СИЛЬНОГО» И «СЕРВИСНОГО» ГОСУДАРСТВА1
Аннотация. В статье проведен анализ концепций «сильного» и «сервисного» государства в контексте определения оптимальной модели государственного управления для модернизирующегося постсоветского политико-правового пространства.
Ключевые слова: сервисное государство, сильное государство, электронное государство, государственные услуги, государственное управление.
Y. V. Kozhenko
FEATURES OF MODERNIZATION OF PUBLIC ADMINISTRATION IN RUSSIA: THE EXAMPLE OF CONCEPTS "STRONG" AND "SERVICE" STATE
Abstract. The analysis of the concepts of "strong" and "service" state in the context of determining the optimal model of governance for the modernizing of post-Soviet political and legal space.
Keywords: service state, a strong state, the electronic state, public services, public administration.
Современная Россия оказалась в ситуации острейшего системного кризиса, охватившего все сферы жизни общества, государства и личности, обусловившего поиск инновационных путей и способов выхода из него. Кризисное состояние общества настоятельно требует изменения всей системы ценностей и функционирующих политических институтов, остро стоит необходимость переустройства российской государственности, отвечающей потребности самоидентификации. В этих условиях особенно важна разработка научно обоснованного, тщательно выверенного стратегического курса развития России. Российская Федерация нуждается в укреплении государственной власти, в формировании сильного государства как гарантии выхода страны из кризисной ситуации. Необходимость активизации государства продиктована геополитическими причинами, уровнем современных проблем человека в современном мире. Поэтому идея административной реформы была выдвинута как объективная потребность современного этапа развития нашей страны, условием успешного решения сложнейших задач, стоящих перед ней [5].
В этой связи, актуальность статьи обусловлена первоочередными целями и особенностями современного государственного строительства, ориентирами, принципами и содержанием постсоветской политики в сфере модернизации в регулировании взаимоотношений между институтами гражданского общества и государственной властью. Объектом исследования является система государственного управления как сложнейшая система отношений, форм, методов, структур и публично-правовых институтов власти эволюционирующих в конкретных политико-правовых, духовно-нравственных и социально-экономических условиях жизнедеятельности общества. Предметом исследования является преемственная трансформация сервисного подхода по предоставлению и оказанию государственных услуг российской государственной власти как целостного пра-вокультурного феномена, обладающего универсальными и специфическими закономерностям функционирования и самоорганизации форм властно-правовых отношений, имеющего свои типологические, аксиологические, онтологические и морфологические особенности. Целью исследования является теоретико-методологический анализ моделей «сильного» и «сервисного» государства как цивилизационного политико-правового явления, а также моделирование специфических закономерностей их генезиса, современного функционирования и перспектив развития.
Одной из популярных и активно развивающихся теорий в настоящее время стала концепция модернизации государственно-правовой организации, основанная на идее сервисного публичного управления, осуществляемого как государственными органами и структурами, так и местным самоуправлением. Данная направленность оптимизации и имплементации зарубежных институтов
1 Данная работа выполнена при финансовой поддержке гранта РГНФ № 11-33-00313а2 «Формы и методы сервисного управления в постсоветской России: проблемы повышения качества оказания государственных услуг», научный руководитель Я. В. Коженко.
властно-правового взаимодействия общества и государства, иных органов управления основывается на эффективном предоставлении публичных услуг населению, возможности делегирования функций по оказанию государственных услуг частному сектору (например, проведение технического осмотра автомобилей в России). Сервисная концепция государства, получившая широкое распространение в США и ряде стран Западной Европы в 80-х -90-х гг. прошлого века рассматривает назначение государства в служении индивиду, и, при ее буквальном толковании, практически любая деятельность государства по взаимодействию с индивидом оказывается государственной услугой. Сервисная идея развития государственной системы основывается на классической экономической схеме: «производитель услуг - потребитель», где устойчивость и легитимность государственных институтов связана с эффективностью выявления, моделирования и реализации индивидуальных и групповых интересов и потребностей. В этой связи, «глобальные интересы», связанные с этнонациональными, духовно-нравственными, этническими и другими основами общественного единства, теряют свою «актуальность» для государственного управления, по крайней мере в повседневном, текущем управлении. В «сервисной» организации управления доминирующим показателем эффективности выступает «удовлетворенность потребителей». Для этого обосновывается необходимость использования комплексного подхода к нормированию целей и задач управленческой деятельности (системная взаимосвязь социологических, психологических, административных, экономических, информационных, правовых форм, методов, способов и приемов). Ответственность за жизненное обеспечение и безопасность возлагается на государство, которое призвано гарантировать удовлетворение потребностей и интересов отдельной личности и их групп. Сервисный подход к сущности государства связан с такими направлениями оптимизации властно-правовой деятельности, как развитие сетевых форм управленческого взаимодействия, формирование «электронного правительства», коммуникативных технологий контроля и планирования, развитие «онлайновых» услуг, формирование многосторонних связей, позволяющих гражданам активно участвовать в отправлении власти. В то же время, как в отечественной, так и зарубежной литературе не сформировался единый подход к определению понятий «правовой сервис», «сервисное государство», «государственные услуги». Обобщая различные концептуальные наработки, можно отметить, что «сервисное государство» - это особая политическая форма организации публичной власти, располагающая специальным аппаратом управления, направленным на оказание публичных услуг индивидам, а также система социально-правовых гарантий достойного жизнеобеспечения человека, его прав и свобод. По утверждению многих аналитиков, развивающих данный подход, сервисное государство и сетевая методология совершенствования управленческой деятельности «исправляют» недостатки бюрократического стиля управления, безапелляционного способа воздействия на других людей, указывая на системные пороки и практические проблемы взаимодействия государства и общества при традиционных формах и технологиях управления. Говорить о пришествии эпохи пока что весьма гипотетических «сетевых государств» еще очень рано. Поэтому сетевой принцип публично-правового взаимодействия следует рассматривать как форму организации управленческой деятельности, позволяющую существенно снизить издержки традиционной политико-правовой регламентации общественных процессов, обеспечить более мобильное взаимодействие с общественными институтами и структурами.
Среди конкурентов сервисного подхода в качестве альтернативного варианта модернизации системы управления можно выделит выделить концепцию «сильного государства». Среди факторов способствующих ее развитию выделяется материальные (социально-исторические) и идейно-теоретические. К материальным предпосылкам следует отнести основные закономерности развития общественных отношений, перераспределение управленческих функций в процессе усложнения общественных отношений от непосредственных участников этих отношений к аппарату публичной власти - государству. При этом усиление эффективности управления непосредственно связывается с централизацией процессов управления, что, в свою очередь, предполагает приобретение управленческим аппаратом больших властных полномочий. Проблемы сильной государственности привлекали и привлекают пристальное внимание ученых самых разных направлений: философов, политологов, экономистов, правоведов.
Отдельные идеи о необходимости усиления государственного начала в обществе усматриваются в политико-правовых учениях Демокрита, Аристотеля, Платона, Цицерона и др. В античный период феномен сильного государства рассматривается в соответствие с принципом системо-центризма, предполагающего отождествление государства (полиса) и общества. Сильным, по мнению античных мыслителей, является государство, в котором интересы граждан и полиса (части и целого) представляют собой неразрывное и непротиворечивое единство.
В эпоху Средневековья «античный системоцентризм» сменяется «персоноцентризмом», получившим выражение в религиозной сфере в переходе от язычества к «единобожию», а в политической сфере - в усилении абсолютистских устремлений папской власти. В теологических воззрениях этого периода сила государства усматривается в единении с богом. Идея сильного госу-
дарства получила свое теоретическое оформление в учении «О Граде Божьем» Блаженного Августина.
Новый виток развития идея сильной государственности получила в начале XVI в. в учениях Н. Макиавелли и Ж. Бодена. Это обусловлено тем, что эпоха Возрождения характеризуется кризисом католической церкви как феодально-политического института, сопровождающимся ослаблением папской власти. Разложение феодальных отношений обусловило необходимость экономической и политической централизации, которая могла быть обеспечена только неограниченной властью монарха (суверена), при этом абсолютная власть суверена и государственный суверенитет рассматриваются как тождественные понятия. Сильное государство в этот период интерпретируется как абсолютная монархия, способная объединить, сплотить под своим суверенитетом дробные части политического целого. Впоследствии эти учения получили свое развитие в либеральном направлении развития концепции сильного государства.
Период Нового времени был ознаменован чередой Великих буржуазных революций, идейной базой которых выступали либеральные положения эгоцентристского характера, обосновывающие необходимость ограничения государственной власти путем ее разделения и внедрения в механизм взаимодействия ветвей власти системы сдержек и противовесов. В этот период идея сильного государства приобретает геополитическое значение, а сильным может считаться государство, способное оказывать влияние на международную политику. К особенности либеральных учений относится иное понимание феномена силы. Сила государства виделась в реальной возможности обеспечить реализацию индивидом своих естественных, неотъемлемых прав. Идеи о таком государстве представлены в трудах Д. Локка, Ш. Монтескье, Ж. Ж. Руссо и др. Свое концептуальное закрепление они получили в парадигме правового государства, особый вклад в формирование которой был внесен немецкими учеными Велькером, Гегелем, Кантом и др. В истории отечественной политико-правовой мысли сильное государство рассматривается в неразрывной связи с ценностной триадой: самодержавие, православие народность. Таким образом, сильным может считаться государство, способное с высокой степенью эффективности защищать законопослушных граждан и карать правонарушителей. В России идеи сильного государства, близкие к абсолютистской интерпретации, наиболее последовательно развивали И. С. Аксаков, П. Е. Астафьев, М. Н. Катков и др. Проблемами сильного государства в либеральном направлении занимались А. И. Герцен, В. М. Гессен, Б. А. Кистяковский, С. А. Котляревский, А. Л. Малицкий, А. Н. Медушевский, П. И. Новгородцев, Л. И. Петражицкий, А. Н. Радищев, Ф. В. Тарановский, Б. Н. Чичерин и др.
Следует отметить, что идея сильной государственности вызывает особый интерес ученых в переломные моменты истории, когда старые политико-правовые формы не могут в полной мере обеспечить требования реально складывающихся общественных отношений. В обществе особо остро встает проблема усиления государственности, государственному регулированию различных аспектов общественной жизни начинает уделяться особое внимание.
К особенности либеральных учений относится иное понимание феномена силы. Сила государства виделась в реальной возможности обеспечить реализацию индивидом своих естественных, неотъемлемых прав. Свое концептуальное закрепление они получили в парадигме правового государства, особый вклад в формирование которой был внесен немецкими учеными Велькером, Гегелем, Кантом и др.
Категория сильное государство - это довольно неоднозначно и широкое понятие. Сильное государство не является каким-то особым, отдельным видом государства. Это особое качественное состояние государства, его качественная характеристика. Сильное государство обладает особыми качествами, характеризующими его устройство, проявляющимися в его политике по-разному в каждой стране, обществе, в конкретных ситуациях в соответствии с решаемыми обществом задачами, поставленными целями, правами, свободами и законными интересами граждан. Сильное государство - это эффективное, полноценное, авторитетное и уверенное в себе государство, четко выполняющее все свои функции и социальное назначение» [2]. Однако идею «сильного государства» в науке трактуют, как сдачу демократических позиций, откат к тоталитарному прошлому, возврат к командно-административным мерам управления, задавленности человека бюрократической машиной. Таким образом, можно выделить силу государства, являющуюся его пусковым механизмом, «нормой управляемости», и динамическую силу, обусловленную новыми факторами государственного развития и задачами совершенствования государства в перспективе» [4]. Именно динамический фактор - центральный вопрос при обосновании концепции сильного государства, способного решать проблемы переходного периода, а не превращающегося в «служанку по исполнению общественных желаний» пропагандируемой сервисной теорией государственного управления. В каждой из обозначенных теорий государство выполняет свои специфические функции, но вместе с тем существует и ряд общих. Имеется в виду, что как сервисное, так и сильное государство направлены на поддержание диалога между гражданами и государством, в плане обмена информацией, в результате чего происходит непрерывный коммуникативный обмен
между гражданским обществом и государством. Существует мнение, согласно которому каждое государство имеет собственную самобытную модель государственного управления. Под моделью подразумевается совокупность факторов, указывающих на место и роль государства в политической системе. Во всем разнообразии национальных вариантов модернизации системы государственного управления в современном мире выделяются концепция сильного государства и концепция сервисного государства. В концепции сильного государства, государство рассматривается как ведущий рулевой всего общества, предопределяющий пути его развития. Процесс принятия решения основан на авторитете власти. В сервисной концепции государства процесс и направление реформ определяется обществом, однако процесс осуществления форм и методов государственного управления отличаются от традиционных. Речь идет о реализации сервисного подхода через программу электронного правительства - электронного государства, ликвидацией бюрократического аппарата [7]. Данная модель основана на координации связей между группами и государством. Следовательно, процесс государственного управления выходит за рамки только лишь государственных институтов и вовлекает в свою сферу, как группы интересов, так и отдельных индивидов. Сервисный подход характерен главным образом для европейских стран. Однако некоторые авторы считают сервисное государство феноменом мирового порядка, к возникновению которого ведет экономическое и социальное развитие всех индустриальных стран. Сервисное управление, по их мнению, отражают развитие своеобразного симбиоза между группами, индивидом и государством.
Итак, вышеупомянутые теории выражают различные подходы к взаимодействию между обществом и государством. Они не являются равнозначными и в то же время взаимоисключающими друг друга. В сервисной модели подчеркивается направленность социальной коммуникации «снизу вверх»: от индивида - к правительству, а модель сильного государства делает акцент на движении «сверху вниз»: государство контролирует своих граждан, группы, их членов. Согласно классификации, к отличительным чертам сервисной модели относятся: установление центральной базы данных для более эффективного и оперативного взаимодействия между правительственными агентами; предоставление услуг на сетевой основе, оптимизация предоставления услуг населению и бизнес структурам; сокращение стоимости услуг; применение электронной торговли: закупки и государственные и муниципальные контракты; содействие экономическому и социальному развитию общества и граждан; быстрое и эффективное реагирование на изменяющиеся условия деятельности; повышение эффективности внутриорганизационных отношений в государственном управлении; развитие кадрового потенциала государственного управления; повышение ответственности государственных служащих, повышение уровня прозрачности государственного управления в целом. В отличие от сервисной для модели сильного государства характерны: активность граждан в участии в управлении государством; приоритетом во всех социальных сферах государства; централизация государственной власти; самоограничение соизмерению государственной целесообразности с субъективными интересами частного и корпоративного характера. Тем не менее, усиление государства означает подчинение интересов личности государственной целесообразности. Позитивная и негативная оценки сильного государства зависят от адекватности его действий социальному контексту и от его отношений с законностью и демократией. Отсюда проистекает объективная заинтересованность государства в укреплении доверия граждан к своим действиям, своей политике. Считаю, что российской моделью станет некий симбиоз «сервисной» и «сильной» моделей. Однако укрепление государственности не должно выступать в качестве самоцели, а государственные интересы не должны довлеть над правами человека и гражданина. В этой связи совершенно точным выглядит заявление В. В. Путина о том, что «сильное государство немыслимо без уважения к правам и свободам человека. В этой связи, очевидна в условиях любой модели необходимость развития институтов гражданского общества, повышения уровня правовой культуры и гражданской активности граждан, борьба с правовым нигилизмом и правовым абсентеизмом, поскольку их отсутствие сводит к нулевому результату любые реформы и преобразования. Особое значение приобретают вопросы, связанные с выработкой концептуальных основ сильной демократической государственности, в основу которых заложена идея логически последовательной парадигмы сильного и сервисного государства, подразумевающей гармоничное сочетание публичных и частных интересов стабильность и поступательное развитие системообразующих социально-политических институтов, обеспечение основных прав и свобод человека и гражданина. А это, в свою очередь, возможно только в государстве с высокоразвитой экономикой, действенной системой социального обеспечения всех слоев населения.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Данлин, А. Электронные государственные услуги и административные регламенты. От политической задачи к архитектуре электронного правительства / А. Данлин. - М.: ИНФРА, 2004. - 336 с.
2. Затонский, В. А. Эффективная государственность / В. А. Затонский. - М., 2006. - 97 с.
3. Лукина, В. А. Государственные услуги в России и за рубежом: монография / В. А. Лукина. - М.: Изд-во Москов. гум. ун-та, 2011. - 148 с.
4. Петров, М. П. Сильное государство и активная личность как потребность времени // Правовая политика и правовая жизнь. - 2005. - № 3. - 195 с.
5. Топорнин, Б. Н. Сильное государство - объективная потребность времени // Вопросы философии. - 2001. - № 7. - 24 с.
6. Шестакова, С. В. Повышение эффективности представления государственных услуг на основе информационно коммуникационных технологий: монография / С. В. Шестаков. - М., 2009. - 22 с.
7. Кравченко, А. Г. Феномен бюрократизации права: постановка проблемы / А. Г. Кравченко, А. Ю. Мамычев // Власть. - 2010. - № 3. - 87-92 с.
УДК 342.5 ББК 67.400
А. Г. Кравченко
БЮРОКРАТИЧЕСКИЕ ПРАКТИКИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ1
Аннотация. Данная статья посвящена отрицательным явлениям бюрократии, которые становятся одним из ключевых факторов, препятствующих динамичному развитию правовых, политических, экономических и общественных институтов.
Ключевые слова: бюрократия, неформальные практики, государственное управление, формализация права, коррупция, кадровая политика, общественный контроль, гражданское общество, административная эффективность, клиентизм.
A. G. Kravchenko
BUREAUCRATIC PRACTICIANS OF PUBLIC ADMINISTRATION IN RUSSIA
Abstract. This article is devoted to the negative phenomena of bureaucracy which become one of key factors of interfering dynamic development legal, political, economic and public institutes.
Keywords: bureaucracy, informal practicians, public administration, right formalization, corruption, personnel policy, public control, civil society, administrative efficiency, kliyentizm.
Современное государство, значительно расширившее систему своих социальных функций и, как следствие этого, роль бюрократического аппарата в жизни общества, все больше нуждается в профессионализации госслужащих, повышении эффективности работы своих учреждений. В этом контексте ведущие страны мира планомерно реализуют политику человеческого капитала, интеллектуализирующую и культурнообразующую государственную службу [1, 65-68]. Значительное внимание уделяется профессиональным качествам чиновников, отказу в кадровой политике от патронажа, клиентизма и кумовства в пользу управленческой результативности. Совершенствуется и система оценки эффективности современного госслужащего. В частности, отказ от статистической отчетности в пользу социальной системы оценки - степени социальной удовлетворенности работой государственных учреждений, имеджевые показатели конкретных должностных лиц, а также ряд усовершенствованных традиционных индикаторов эффективности публичного менеджмента позволяют обеспечить эффективный контроль за чиновничеством. Прозрачность результативности государственной деятельности в свою очередь, выступает условием не только законопослушного поведения государственных служащих, но и стимулирует качество их работы. Именно эти моменты обеспечивают высокие темпы экономического и технологического развития европейских государств. Таким образом, бюрократическое сообщество становится не тормозом, а двигателем общественного развития Японии, стран Евросоюза и США.
Несколько иная ситуация складывается в странах с «развивающейся» политической и экономической системой, где бюрократические сообщества отделяются от общества и его интересов, формируя собственные.
Проникновение бюрократических интересов, в том числе и в законодательную базу страны, вызвано вполне объективными закономерностями. Во-первых, государственный аппарат и его структурные элементы нуждаются в постоянном совершенствовании правовой регламентации порядка своего функционирования. Этот рациональный элемент обеспечивает эволюцию государства, создает условия для повышения эффективности публичной власти и ее приспособляемости под изменение исторически складывающихся социально-экономических характеристик общества. Во-вторых, современная система и структура государственной власти, основанная на разделении
1 Данная работа выполнена при финансовой поддержке гранта РГНФ № 11-33-00313а2 «Формы и методы сервисного управления в постсоветской России: проблемы повышения качества оказания государственных услуг», научный руководитель Я. В. Коженко.
