CC BY
24
Приоритеты России
ЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ КАК ФАКТОР ПОВЫШЕНИЯ КОНКУРЕНТОСПОСОБНОСТИ РЕГИОНА
м. г. решетников,
кандидат экономических наук, заместитель директора Департамента межбюджетных отношений Министерства регионального развития РФ
В 1990-х гг. произошли радикальные изменения в экономике и социальной сфере. Их основой стали институциональные реформы, главная из которых — эволюция отношений собственности, включающая в себя приватизацию государственных предприятий и формирование новых частных предприятий1. В результате возникло многообразие форм собственности, что, в свою очередь, определило необходимость радикального изменения управления экономикой. В то же время скорость и глубина процессов приватизации государственного имущества и децентрализации управления экономикой сильно различались в субъектах Российской Федерации. Это, в свою очередь, привело к формированию широкого спектра вариантов реализуемой в регионах социально-экономической политики и соответствующей организации государственного управления.
Одновременно с этим нарастает тенденция ужесточения межрегиональной конкуренции. Устойчивый экономический рост после десятилетия демографического спада, повышение мобильности населения, деградация локальных образовательных систем делают население главным предметом конкуренции между субъектами.
Пермский край является одним из субъектов Российской Федерации, который наиболее сильно продвинулся по пути разгосударствления в управлении экономическими и социальными процессами. В то же время, в условиях явного дефицита объективных конкурентных преимуществ — выгод-
1 Пермский край — территория конкурентного развития: учеб. -метод. пособие. — Пермь: 2007. С. 34.
ного транспортного и географического положения, климата, близости к крупнейшим рынкам сбыта и т. д. — для Пермского края построение эффективной системы государственного управления стало не только вопросом изменения организационной структуры, но и фактором конкурентоспособности в долгосрочной перспективе.
Какой же видится эволюция идей в области управления социально-экономическим развитием Пермского края, процесса формирования новой модели управления регионом, а также возникших в процессе реализации данной модели проблем? Каковы пути их решения?
В Пермском крае предложена и реализована функционально-целевая модель управления регионом. Основными элементами этой модели являются система целеполагания, система функционально-целевых блоков как центров ответственности, а также набор принципов формирования и исполнения бюджета.
Система целеполагания является отправной точкой формирования всей функционально-целевой модели управления. В ее основе лежит определение целей регионального развития, иными словами, того «продукта», который «производит» региональная власть.
Эволюцию целей регионального развития Пермского края можно проследить на примере материалов ежегодных докладов губернатора края Законодательному Собранию. В 2004 г., в первом докладе губернатора Пермской области*, основной
* До 2005 г. данный субъект Российской Федерации назывался «Пермская область». Название «Пермский край» появилось
целью власти было объявлено улучшение качества жизни населения. В следующем — 2005 г. — выдвинуто обоснование того, что повышение качества жизни должно опираться на экономическое развитие. Это сопровождалось острой внутренней дискуссией: что является приоритетным — качество жизни или экономический рост.
Ее результатом стал отказ от объявления какого-либо направления деятельности «абсолютной ценностью»; вместо этого начался процесс структурирования приоритетных направлений деятельности.
К их числу с 2005 г. стали относиться экономический рост, развитие человеческого потенциала и пространственное развитие. Через год пространственное развитие было детализировано двумя другими направлениями: развитием инфраструктуры и развитием территорий.
Итоговая система приоритетных направлений развития Пермского края окончательно сформирована в 2007 г. и закреплена в Уставе края 2. Данная система включает развитие человеческого потенциала, экономическое развитие, развитие инфраструктуры, территорий и управление государственной и муниципальной собственностью 3. Эти направления задают пространство выбора приоритетов. В какой-то период приоритетным может стать развитие человеческого потенциала, в другой — создание инфраструктуры и т. д. Но приоритетность направления не означает, что вся деятельность и все ресурсы концентрируется именно на нем. В любой ситуации в регионе есть задачи развития инфраструктуры, осуществляется поддержка отдельных сфер экономики и т. д.
Преимущество предложенной системы целей заключается в том, что любая деятельность органов власти может и должна быть ориентирована на достижение результата в одном из перечисленных приоритетных направлений.
Одновременно с определением целевых установок осуществлялся подбор показателей, которыми будет измеряться достижение целей. Рассмотрим более подробно показатели, характеризующие развитие того или иного функционально-целевого блока 4.
в 2005 г., в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа.
2 Устав Пермского края от 27.04.2007. № 32-ПК (Принят ЗС 19.04.2007). Глава IV. Основные стратегии социально-экономического развития Пермского края. Ст. 30. Приоритетные сферы и направления развития Пермского края // КонсультатПлюс.
3 Более подробно см.: Пермский край — территория конкурентного развития: учеб. -метод. пособие. — Пермь: 2007. С. 37-39.
4 Более подробно см.: Решетников М. Г., Быков И. В. Отраслевой и функциональный подходы к государственному управлению. — Пермь: 2007. С. 112-120.
Первый блок — развитие человеческого потенциала. В этой сфере произошла определенная эволюция идей. На начальном этапе разработки данной категории вводилось комплексное понимание человеческого потенциала, включающее и ожидаемую продолжительность жизни, и уровень образования, и уровень здравоохранения, и другие факторы. В настоящий момент за основу берется один качественный интегральный показатель — рост численности населения, а все остальные показатели рассматриваются исключительно как задачи и инструменты по его достижению.
Второй блок — экономическое развитие. Данное направление предложено оценивать через два целевых показателя: заработную плату и численность занятых. Другими словами, экономическое развитие — это создание новых рабочих мест и повышение заработной платы на тех рабочих местах, которые уже имеются. Данные показатели позволяют оценить экономическое развитие в краткосрочном периоде. При этом следует понимать, что оценка экономического развития в долгосрочном периоде осуществляется через показатель валового регионального продукта. Невозможность его использования в краткосрочном периоде объясняется сложностью подсчета, задержками в получении данных и, как следствие, негибкостью данного показателя и неприменимостью в оперативных управленческих процессах.
Третий блок — развитие инфраструктуры. Основной целью этого блока является снижение издержек проживания человека на территории. В этой связи очень важно правильно подходить к конструированию понятия издержек: все услуги инфраструктуры предоставляются, как правило, локальными монополиями. Соответственно, в условиях тарифного регулирования снижение издержек весьма просто достигается снижением инвестиционной составляющей в тарифе. Поэтому, говоря об издержках проживания человека на территории, необходимо понимать, что издержки являются комплексным показателем, учитывающим в том числе издержки будущих периодов, включая неосуществленные текущие и капитальные ремонты, ненормативное содержание сетей и т. д.
Четвертый блок — развитие территорий. Задача — создать систему муниципальных образований, которые обладают собственным ресурсом для развития, и сформировать систему стимулов для их конкуренции.
Пятый блок — управление государственной и муниципальной собственностью. Государство
обладает огромной собственностью, но при этом распоряжается ею не всегда эффективно, поэтому ставится задача перехода от содержания собственности к покупке конечной услуги на рынке. Государству не нужны пищеблоки для производства обедов, ему необходимо иметь готовые обеды например, для больных или школьников. Основная задача государства — эффективно содержать тот минимум собственности, который необходим, а все остальное передавать на рынок.
Необходимо понимать, что никакой показатель не в состоянии отразить весь спектр решаемых органами власти задач — он может выступить только ориентиром. Конечно, численность населения важна, но также не менее важен и качественный состав населения, уровень здоровья, распространение социально-опасных явлений. Это относится и к другим целевым показателям. С учетом этого огромное внимание было уделено процессу декомпозиции главных целей до уровня конкретных задач, для каждой из которых определялись индикаторы целевых показателей.
Если поставлена цель добиться увеличения численности населения, то задачами следующего уровня будут рост рождаемости, снижение смертности и формирование положительного сальдо миграции. Рост рождаемости, несомненно, связан с решением вопросов повышения доходов семей с маленькими детьми, обеспечения жильем молодых семей и организации системы образования как социального лифта. Для снижения уровня смертности, в первую очередь, необходимо определить ее причины, при этом особое внимание было уделено тем видам заболеваний, которые приводят к смертности в трудоспособном возрасте и к инвалидизации населения. Для формирования положительного сальдо миграционного прироста в крае необходимо решение вопросов, связанных со снижением уровня преступности, проведением активной культурной политики.
Формирование системы целей и приоритетных направлений потребовало создания центров ответственности за их достижение. В традиционной отраслевой системе невозможно найти ответственного, скажем, за экономическое развитие или развитие человеческого потенциала, зато всегда есть заместитель губернатора, отвечающий за развитие сельского хозяйства, здравоохранения, промышленности и т. д. В связи с этим были изменены зоны компетенции заместителей губернатора (в настоящий момент это заместители председателя правительства). Каждый из них отвечает за одно
из перечисленных направлений. Каждому из них подчиняется штабной департамент с соответствующим названием — департамент экономического развития, департамент развития человеческого потенциала и т. д.
Отраслевые органы власти — министерства и агентства — входят в административное подчинение одному из заместителей Председателя Правительства по принципу «наибольшего тяготения», то есть в зависимости от того, какую цель министерство или агентство выполняют, в первую очередь. В то же время каждое министерство может выполнять и несколько главных целей. Совокупность органов власти под руководством одного заместителя Председателя правительства, то есть выполняющих одну цель, получила название «функционально-целевой блок».
Важнейший шаг в изменении структуры органов власти — вывод бюджетных учреждений из-под ведомства отраслевых органов власти в отдельный блок управления бюджетными учреждениями. Это важный шаг на пути формирования из отраслевых министерств заказчиков бюджетных услуг в интересах населения, который заставляет их определять требования к результату оказания услуги и в перспективе размещать заказ не только среди бюджетных учреждений, но и в негосударственном секторе.
Предложенная модель управления потребовала изменения функций, традиционно присущих органам в сфере экономической политики и финансов 5.
Так, орган экономической политики был разделен на несколько частей. Первая часть — департамент экономической политики, являющийся центром ответственности за экономическое развитие. Вторая часть — администрация губернатора края — центр ответственности за развитие системы стратегического планирования в регионе. Третья часть — департамент муниципального развития, которому были переданы функции по социально-экономическому развитию территорий. Функции управления бюджетными инвестициями перешли в Департамент развития инфраструктуры и т. д.
Из функций финансового органа были исключены функции, связанные с определением приоритетов в сфере социально-экономической политики и решения о целесообразности тех или иных расходов. В логике функционально-целевой модели управления эти функции принадлежат центрам
5 Более подробно см.: Решетников М. Г., Быков И. В. Отраслевой и функциональный подходы к государственному управлению. — Пермь: 2007. С. 133-140.
ответственности за результат. Финансовый орган отвечает только за соблюдение баланса доходов и расходов бюджетной системы, за ее устойчивость, а также за соблюдение бюджетного законодательства, в первую очередь — за целевое расходование бюджетных средств. В задачи финансового органа входит и составление среднесрочного бюджета в разрезе целей и задач в соответствии с определенным департаментом планирования классификатором целей и задач и системой сценарных условий.
Переход к управлению по целям потребовал изменения принципов формирования бюджета 6.
Говорить о влиянии выделения бюджетных средств на изменение траектории развития можно только в среднесрочном периоде. Органы власти края воспользовались возможностью, предоставленной Бюджетным кодексом, и в 2006 г. был составлен среднесрочный бюджет на 2007—2009 гг. Логика структурирования целей и задач предполагает, что в соответствии с ней будут распределяться и бюджетные ресурсы. Поэтому одновременно с традиционным бюджетом в крае формируется управленческий, то есть устанавливаются бюджетные ограничения по функционально-целевым блокам: на развитие человеческого потенциала, на экономическое развитие, на развитие инфраструктуры и т. д.
При формировании среднесрочного управленческого бюджета применяется механизм установления жестких бюджетных ограничений. Для этого расходы каждого блока в базовом периоде корректируются по уровеню инфляции. Исключения составляют расходы на выплату заработной платы, которые рассчитываются в зависимости от принятого решения по ее повышению. Соответственно, все свои дополнительные потребности блок должен удовлетворять в рамках выделенных средств, самостоятельно перераспределяя их между направлениями. В результате ответственность за конечный результат и полномочия по управлению, в том числе финансовыми ресурсами, оказываются сбалансированными в рамках каждого направления. В целом, система приобретает ярко выраженный децентрализованный характер.
В заключение рассмотрим основные направления реализации предлагаемой функционально-целевой модели управления регионом, а также выделим положения, связанные с данной моделью, которые позволят говорить о повышении эффективности системы государственного управления.
6 Более подробно см.: Решетников М. Г., Быков И. В. Отраслевой и функциональный подходы к государственному управлению. — Пермь: 2007. С. 129-133.
В концепции бюджетирования, ориентированного на результат (БОР) — инструмент государства-собственника. Собственника, который хочет разобраться, что в его огромном хозяйстве делается, какие услуги производятся и за какие деньги. В Пермском крае суть БОР заключается в том, что государство на основе поставленных целей должно определять, сколько и каких бюджетных и государственных услуг необходимо, и заказывать их по максимуму на рынке, возможно, предварительно потратив усилия и создав этот рынок на основе приватизации бюджетных учреждений, перевода их в иные организационно-правовые формы. Поэтому функционально-целевая модель — это не бюджетирование по результатам, это управление по результатам.
Далее, новая модель управления — это не сиюминутное изменение структуры органов власти, не «текущий ремонт». Это полномасштабная реконструкция. Чтобы добиться реального внедрения принципов и механизмов функционально-целевой модели управления, надо менять все «несущие конструкции» власти.
Во-первых, необходимо изменение законодательства. За эти годы, имея возможность в результате процесса объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа сформировать с нуля законодательство субъекта, региональные власти ввели нормы об управлении по результатам в Устав края, бюджетное законодательство, законы о системе органов власти и о гражданской службе.
Во-вторых, требуется изменение методов работы, основным из которых становится проектный метод управления. Он предполагает изменение системы мотивации и оплаты труда. Планируется введение механизма мотивации с прямой увязкой с реализуемыми проектами и задачами. Кроме того, важной становится работа с персоналом, формирование единой идеологии не просто где-то в одном центре, но в каждой точке системы управления.
Требуют изменений методы работы с информационными массивами. Активно внедряются системы обработки данных. Сегодня функционирует единое с органами статистики хранилище данных, которое ежедневно обновляется по мере подготовки статистических материалов и их отправки в федеральные органы статистики. Внедряются инструменты анализа и моделирования, так как анализ причин и факторов развития — это вопрос выбора приоритетов государственной деятельности.
Наконец, функционально-целевая модель управления — это не проект власти. Это проект
контроля над властью. Исходя из этого, разработана четкая программа социально-экономического развития края; краевая администрация знает, что делать и как оценивать эту деятельность. Насущная задача сейчас — добиться понимания тех, кто участвует в развитии региона, и «приучить» их оценивать деятельность администрации с точки зрения объективных результатов. В первую очередь, это относится к Законодательному собранию, органам местного самоуправления, общественности. Сейчас для этого используется формат ежегодных посланий губернатора и утверждаемых целей, а также задач деятельности органов власти. Со следующего года планируется перейти на формат программы социально-экономического развития с целевыми показателями, обсуждаемой и утверждаемой Законодательным собранием, в дополнение к среднесрочному бюджету.
В результате внедрения данной системы региональную власть в дальнейшем будут судить именно
за результативность, что позволит, в конечном итоге, говорить об эффективности системы государственного управления.
ЛИТЕРАТУРА
1. Устав Пермского края от 27.04.2007 № 32-ПК (принят ЗС 19.04.2007). Глава IV. Основные стратегии социально-экономического развития Пермского края. Ст. 30. Приоритетные сферы и направления развития Пермского края // Кон-сультатПлюс.
2. Пермский край — территория конкурентного развития: учеб. -метод. пособие / О. А. Чиркунов, М. В. Антонов, Н. Ю. Бухвалов, Е. В. Зырянова, А. В. Новиков, И. Н. Орлов, И. Н Папков, Т. Ю. Попова, М. Г. Решетников, А. Г. Санников, В. А. Сухих, М. Н. Шейфель. — Пермь: 2007. — 156 с.
3. Решетников М. Г., Быков И. В. Отраслевой и функциональный подходы к государственному управлению. — Пермь: 2007. — 154 с.
