ЭФФЕКТИВНОСТЬ ФИСКАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

УДК 351.72

Рагулина Ю.В.,

доктор экономических наук, Государственный научно-исследовательский институт системного анализа

Счетной палаты Российской Федерации

Завалько Н.А.,

доктор экономических наук, профессор кафедры Государственного и муниципального управления Финансового университета при Правительстве Российской Федерации

ЭФФЕКТИВНОСТЬ ФИСКАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

В статье рассматриваются вопросы, связанные с эффективностью управления налоговой системой на основе выполнения фискальной функции. Определено, что эффективность выполнения фискальной функции налоговой системы предполагает максимизацию налоговых поступлений и минимизацию издержек на их получение. Предложена методика оценки эффективности выполнения фискальной функции налоговой системой, которая позволит оценить действенность государственного регулирования в части обеспечения бюджетов разных уровней налоговыми доходами, а также затратность данного процесса.

Ключевые слова: эффективность управления, методика оценки эффективности фискальной функции, налоговая система

Ragulina Yu.,

Doctor of Economics, the Federal Research Institute of System Analysis of the Accounts Chamber

of the Russian Federation

Zaval'ko N.,

Doctor of Economics, Professor of Chair of State and Municipal Management of Financial University under the Government of the Russian Federation

THE EFFICIENCY OF FISCAL MANAGEMENT

This article discusses the issues related to the efficiency of the tax system management through fiscal functions implementation. It is determined that the accomplish efficiency of the fiscal function of the tax system has involved tax revenues maximization and minimizing costs for their receiving. The technique of efficiency evaluation of the fiscal function performance of the tax system is introduced, which will assess to evaluate the government regulation effectiveness regarding the provision of different levels budgets by tax revenues as well as the cost of this process.

Keywords: management efficiency, technique of efficiency evaluation of fiscal function, tax system

Методика оценки эффективности выполнения фискальной функции налоговой системой в научной литературе и нормативно-правовых источниках отсутствует. В методиках оценки эффективности работы налоговых органов и научных публикациях можно встретить лишь отдельные показатели, характеризующие выполнение налоговой системой фискального предназначения, такие как объем налоговых поступлений (в разрезе уровней бюджета, категорий плательщиков, отраслей экономики), структура доходов бюджета, доля налоговых поступлений (отдельных видов) в доходах бюджета, динамика уровня поступлений налогов и сборов, темпы прироста налоговых поступлений (с их детализацией), показатели собираемо-

сти налогов, показатели, характеризующие затраты на функционирование налоговых органов и др.

Эффективность выполнения фискальной функции налоговой системы предполагает максимизацию налоговых поступлений и минимизацию издержек на их получение.

Максимизация налоговых поступлений - это способность налоговой системы обеспечить наибольшие сборы налогов при заданных условиях налогообложения. Показатели, предлагаемые в литературе, для характеристики данного направления, такие как объем налоговых поступлений, изменение доли собираемых налогов в ВВП, не являются допустимыми при оценке эффективности фискальной функции. По-

Какцитировать статью: Рагулина Ю.В., Завалько Н.А. Эффективность фискального управления // Вестник Академии права и управления. 2017. № 3(48). с. 94-97

скольку их положительная динамика может быть достигнута не за счет повышения эффективности налоговой системы, а за счет введения новых налогов, повышения налоговых ставок, отмены налоговых льгот.

Такие показатели как: структура налоговых доходов бюджета, доля отдельных налогов и сборов (по категориям плательщиков, видам налогов ит.п.) в структуре бюджета (определенного уровня), различного рода соотношения налоговых поступлений (например, прямых и косвенных) и т.п. являются характеристиками налоговой системы, но не ее эффективности.

Ряд авторов, такие как Коростелкина И.А., [1] Сысоева Е.Ф., Мельник Е.Н., [2] считает, что налоговым индикатором, характеризующим качество налогового планирования и прогнозирования, отражающим так называемые «ресурсы» налоговых доходов регионального бюджета, является показатель обеспеченности налоговыми доходами бюджета субъекта РФ или собственной финансовой (налоговой) обеспеченности консолидированного бюджета субъекта РФ. При расчете данного показателя налоговые доходы консолидированного бюджета субъекта РФ соотносятся со среднегодовой численностью населения.

Однако, налоговые поступления не расходуются в полном объеме на население, к тому же за их счет финансируется государственный аппарат и определенные направления государственного регулирования.

Фискальная эффективность налоговой системы или конкретного налога (или эффективность фискальных расходов), по мнению таких авторов как Амбро-сьева Т.Г., [3] Анисимов А.Л., [4] - это отношение абсолютного объема налоговых поступлений к расходам на налоговое администрирование (администрирование конкретного налога). Показатель показывает, какой объем фискальных поступлений (в целом по системе или по отдельному налогу) государство получает с единицы израсходованных денежных ресурсов.

Еще один показатель, рассматриваемый в данном направлении - показатель эластичности налогообложения, то есть соотношение относительного изменения налоговых поступлений при неизменных условиях налогообложения и относительного изменения какого-либо определяющего экономического фактора. Однако, налоговая система - динамичная, постоянно изменяющаяся система. Соответственно, и условия налогообложения постоянно меняются.

Фискальное предназначение налоговой системы заключается в том, что она обеспечивает поступление определенного бюджетными планами объема финансовых ресурсов. Если их достаточно (то есть собрано столько, сколько было запланировано) - значит, данная функция выполняется. В связи с этим, предлагается использовать показатель, отражающий результат фискальной функции, в соотнесении с его целевым значением, - коэффициент собираемости налогов.

В научных литературных источниках отмечена важность и необходимость показателя собираемости налогов для оценки эффективности налоговой системы. Нередко ученые включают его в систему оценки эффективности без указания способа расчета. Вероятно, это объясняется разнообразием подходов к его определению, наиболее распространенным из которых является расчет в виде соотношения величины начисленных налогов (или планируемой суммы собранных налогов) с суммой поступивших в бюджет налоговых платежей, или же, наоборот, соотношения объема налоговых поступлений с суммой начисленных налогов (или планируемой суммой их поступлений), либо с величиной налогового потенциала. Ряд авторов предлагают определять собираемость налогов и сборов, как процентное отношение фактических поступлений налогов и сборов за отчетный финансовый год за вычетом поступлений в счет погашения налоговой задолженности прошлых лет к сумме налоговых обязательств (начислений) в отчетном финансовом году. То есть поступления в счет погашения задолженности прошлых периодов не влияет на показатель собираемости налогов.

В рамках комплексной оценки эффективности выполнения фискальной функции предлагается рассчитывать коэффициент собираемости налогов, как отношение поступивших в бюджет сумм налогов и сборов, доначислений, погашения задолженности, к планируемой сумме налоговых поступлений.

Почему предлагается соотносить сумму налоговых поступлений с планируемой суммой налогов, а не с их начислениями или совокупностью налоговых начислений и задолженности по налогам и сборам, или налоговым потенциалом? Во-первых, сумма начисленных налогов может не отражать потребностей государства в налоговых доходах. Это сумма налогового обязательства, подлежащего исполнению налогоплательщиками, а отношение поступлений налогов (без доначислений и сумм погашений задолженности) к начислениям характеризует степень исполнения налогоплательщиками своих обязанностей. Во-вторых, соотношение с совокупностью налоговых начислений и задолженности по налогам и сборам не учитывает сумм доначислений, выявленных налоговыми органами. К тому же, помимо выявленных, существует определенная часть, не выявленных налоговыми органами налогов. В то же время, в сумме начислений могут быть нереальные для взыскания суммы налоговых обязательств. В-третьих, налоговый потенциал характеризует возможности налогоплательщиков к уплате налогов.

Основная задача фискальной функции налоговой системы - обеспечение достаточного объема налоговых доходов в бюджетах различного уровня. Задача уполномоченных государственных органов уста-

новить такую совокупность налогов и сборов, порядок и способы их уплаты, которые позволят сформировать необходимый объем финансовых ресурсов в бюджетах государства, а если при этом реализуются мероприятия, способствующие экономии бюджетных средств, то это означает эффективность фискальной функции.

Минимизация издержек на получение налоговых поступлений отражается в показателе, подтверждающем снижение затрат государства по содержанию государственных налоговых администраций.

Наиболее информативным показателем снижения затрат государства на содержание налоговых администраций является показатель удельного веса расходов государства на содержание налоговых администраций в налоговых доходах консолидированного бюджета.

Итак, методика оценки эффективности выполнения фискальной функции налоговой системой включает расчет следующих показателей:

-коэффициента собираемости налогов, рассчитываемого как отношение поступивших в бюджет сумм налогов и сборов, доначислений, погашения задолженности к планируемой сумме поступлений налогов и сборов;

-показателя уровня затрат на содержание налоговой службы в расчете на 100руб налоговых поступлений, рассчитываемого как отношение расходов на содержание налоговых органов к сумме поступивших налогов и сборов.

Указанные показатели включены также в перечень показателей выполнения контрольной функции, поскольку отражают эффективность контроля достаточности средств, аккумулируемых налоговой системой в бюджет, и объективности затрат на содержание налоговых органов.

Предлагаемая методика оценки эффективности фискальной функции, отличается следующими особенностями:

-анализ одного из ключевых направлений комплексной методики оценки эффективности налоговой системы - фискальной функции;

-выбор показателей основан на двух основных аспектах эффективности фискальной функции: максимизации налоговых поступлений и минимизации затрат на их получение;

-установление эффективного значения для каждого показателя;

-характеристика показателей при положительной и отрицательной динамике;

-предложение направлений дальнейшего анализа при отрицательной динамике;

-предложение интегрального показателя оценки эффективности выполнения фискальной функции, учитывающего значение (весомость) каждого показателя, а также характеристика его значений.

Характеристика значений интегрального показателя:

-«0-49» означает, выполнение показателя минимизации затрат или невыполнение обоих показателей. Коэффициент собираемости не выполняется, что означает невыполнение налоговой системой фискальной функции;

-«51» означает, что выполняется коэффициент собираемости налогов, что свидетельствует об удовлетворительном выполнении фискальной функции;

-«100» означает выполнение обоих показателей, что свидетельствует об эффективном выполнении фискальной функции налоговой системой.

Разнонаправленность действия функций налоговой системы проявляется и в различных показателях для оценки эффективности их выполнения. Приведем для сравнения показатели эффективности выполнения фискальной и регулирующей функции, в случае, если задача налогового регулирования: увеличение налоговых поступлений в федеральный бюджет.

Итак выполнение фискальной функции подразумевает сбор суммы налогов, равной или превышающей плановое значение при уменьшении затрат на организацию сбора. А эффективность регулирующей функции будет включать выполнение следующих показателей:

1. Рост налоговых поступлений в федеральный бюджет.

2. Показатели влияния налоговых инструментов на достижение цели (допустим, дополнительные налоговые поступления образовались за счет притока иностранцев, осуществляющих деятельность в России, но налогового стимулирования данного направления не осуществлялось. В этом случае регулирование нельзя назвать эффективным).

3. Показатели, характеризующие состояние плательщиков, налоговая нагрузка на которых увеличилась (что обеспечило рост налоговых поступлений) и подтверждающая стабильность их финансовых показателей.

4. Показатели сохранения (или установления) эффективного распределения налоговых поступлений между уровнями бюджетов.

Предлагаемая методика оценки эффективности фискальной функции налоговой системы позволит оценить действенность государственного регулирования в части обеспечения бюджетов разных уровней налоговыми доходами, а также затратность данного процесса.

Список литературы

1. Коростелкина И.А. Налоговые индикаторы макро - и микроуровня / И. А. Коростелкина // Финансы и кредит. 2010. № 46 (430). С. 43-49.

2. Сысоева Е.Ф., Мельник Е.Н. Комплексный подход к оценке эффективности налоговой политики в регионах / Е.Ф. Сысоева, Е.Н. Мельник // Дайджест-Финансы. 2012. № 8 (212). С. 37-48.

3. Амбросьева Т.Г. Теория и практика управления эффективностью налогообложения в России / Т. Г. Амбросьева // Сервис plus. 2007. № 2. С. 96-102.

4. Анисимов А.Л. Эффективность налогового администрирования в налоговой системе Российской Федерации / А. Л. Анисимов // Известия УрГЭУ. 2015. № 1 (57). С. 24-30.

5. ЗавалькоН.А., КожинаВ.О. Особенности стратегии инноватизации экономического развития регионов. Транспортное дело России. 2014. № 5. С. 7-9.

6. Завалько Н.А. Прогнозы развития экономики России. Материалы международной научно-практической конференции. 2015 Издательство: Центральный экономико-математический институт РАН, C.204-205.

7. Рагулина Ю.В. О конкурентоспособности отечественной экономики. Научное образование, 2011. № 5. 486491.

Reference list

1. Korostelkina I. The fiscal indicators of a macro - and micro level / I. Korostelkina // Finance and Credit. 2010. № 46 (430). P. 43-49.

2. Sysoeva E., Mel'nik E. The comprehensive approach to evaluating the effectiveness of tax policy in the regions / E. Sysoeva, E. Mel'nik // Digest-Finance. 2012. № 8 (212). P. 37-48.

3. Ambros'eva T. The theory and practice of management of efficiency of taxation in Russia / T. Ambros'eva // Servis plus. 2007. №2. P. 96-102.

4. Anisimov A. The tax administration efficiency in the tax system of the Russian Federation / A. Anisimov // Bulletin of USUE. 2015. №1 (57). P. 24-30.

5. Zaval'ko N., Kozhina V. The strategy of economic development innovatisation of regions. Transport business of Russia. 2014. № 5. P. 7-9.

6. Zaval'ko N. Development forecasts of the Russian economy. Proceedings of international scientific-practical conference. 2015. Publisher: The Central of Economics and Mathematics Institute of the Russian Academy of Sciences, P. 204-205.

7. Ragulina Yu. About the competitiveness of the domestic economy. Scientific Education, 2011. № 5. 486-491.