CC BY
343
Елена Георгиевна Калабина
Кандидат экономических наук, доцент Уральского государственного экономического университета
Светлана Николаевна Смирных
Аспирант Уральского государственного экономического университета
Эффективность деятельности организаций государственного сектора экономики: теоретический и прикладной анализ
Работа выполнена при поддержке РГНФ (проект № 05-02-02162а).
Признание управления государственной собственностью и, прежде всего, организациями государственного сектора как основной функции в деятельности государства связано с теоретическим и прикладным анализом эффективности деятельности этих организаций.
Понимание деятельности организаций государственного сектора как социально-экономического субъекта позволяет утверждать, что результативность их деятельности должна анализироваться и оцениваться с позиций всех
экономических субъектов на основе интегральной эффективности, отражающей их целевую, ресурсную, экономическую и институциональную эффективность [2]. Известно, что целевая эффективность есть степень соответствия или несоответствия функционирования исследуемой системы ее целевому назначению. При исследовании целевой эффективности часто не указывается целеполагающий субъект, т.е. цель системы по умолчанию или ее групповая (общественная) функция. Для экономических организаций государственного (общественного) сектора будем считать, что целеполагающим субъектом является общество, а основной целью его функционирования - максимизация общественного благосостояния.
Под технологической (ресурсной) эффективностью понимается степень интенсивности использования ресурсов экономической организации с учетом соотношения между объемами выпуска различных видов продукции и размерами затраченных ресурсов. Эта характеристика может измеряться в общем случае векторными показателями типа отдачи различных видов ресурсов или выпуска различных видов продукции (работ, услуг) в натуральном выражении на единицу затраченного ресурса.
Экономическая эффективность определяется платежеспособным спросом, предъявляемым тем или иным рынком в соответствии с полезностью результата деятельности (продукта) данной системы и связанными с этим спросом равновесными (рыночными) ценами.
В общем случае целевая эффективность может характеризоваться как категория промежуточная между динамически инвариантной технологической эффективностью и статически инвариантной экономической эффективностью. Отметим также, что понятия «целевая эффективность», «ресурсная» и «экономическая эффективность» корректны только в том случае, если цели можно отделить от функционирования системы (ее затрат и результатов), а ресурсы и результаты - как друг от друга, так и от технологии. Оба допущения в некоторой степени условны, хотя для большинства мезоэкономических систем такая условность может считаться приемлемой [2].
Данный тезис фактически подтверждает мультиатрибутивность категории «эффективность», вбирающей в себя различные типы и аспекты эффективности. Например, Д. Скотт Синк (D. Scott Sink) эффективность называет «результативностью» и
рассматривает систему индикаторов и характеристик, в совокупности отражающих это понятие, включая: действенность, экономичность, качество, прибыльность, производительность, качество трудовой жизни, внедрение новшеств [6].
Учет институциональной эффективности предприятия в транзитивной экономике предполагает расширение горизонта оценки интегральной эффективности по крайней мере до границ периода завершения основных институциональных преобразований в отраслевом, рыночном и региональном окружении предприятия [3]. Ликвидация и банкротство длительно работающего предприятия, как, впрочем, и безответственное создание новых предприятий, негативно воздействуют на систему товарных, финансовых и информационных потоков и могут нанести существенный урон экономике, снижая уровень общественного благосостояния.
При определении социально-экономической эффективности деятельности государственных организаций необходимо учитывать не только прямые (непосредственные) результаты деятельности, но и конечные социальные результаты (рис.
1).
Рис. 1. Общая (диагностическая) схема оценки результативности деятельности организаций государственного сектора экономики
Для практического определения прямых и конечных результатов деятельности организаций государственного сектора можно использовать следующие типы показателей эффективности и результативности [1]:
1) показатель затрат - стоимостная оценка требуемых для производства продукции (выполнения работ, оказания услуг) финансовых, трудовых и материальных ресурсов;
2) показатель выпуска - непосредственные результаты произведенных затрат, объем и качество произведенных товаров, работ, услуг;
3) показатели конечных результатов деятельности -последствия выполнения государственными организациями возложенных на них функций и поставленных перед ними задач. Включают в себя следующие индикаторы:
а) социальной эффективности - степень достижения поставленных целей, определенного социального эффекта в процентном или абсолютном выражении (как конкретный результат в отношении всего населения или группы людей, получивших выгоду);
б) экономической эффективности - стоимость затрат на единицу выпуска продукции, работ, услуг;
в) социально-экономической эффективности -соотношение полученного социального эффекта и произведенных затрат.
При выборе показателей оценки социально-экономической эффективности следует принимать во внимание особенности функционирования различных типов организаций государственного сектора экономики, дифференцированных по специальным признакам (рис. 2).
Используя критерий институционально-юридической формы деятельности, государственные организации можно группировать следующим образом: государственные учреждения, государственные унитарные предприятия (ГУП), акционерные общества с государственным участием.
Рис. 2. Типология организаций государственного сектора экономики
Несмотря на некоторые пространственные различия, практически каждый регион РФ характеризуется наличием всех указанных видов организаций государственного сектора экономики, что подтверждает актуальность разработки дифференцированного подхода к оценке социальноэкономической эффективности их деятельности. Вместе с тем динамика изменения количества государственных организаций неравномерна для различных их типов. Применительно к Свердловской области указанная тенденция наглядно представлена на рис. 3.
500
400
400
На 1 января 2002 г. На 1 января 2003 г. На 1 января 2004 г. На 1 января 2005 г.
□ Г осударственное унитарное предприятие
□ Г осударственные учреждения
□ Хозяйственные общества, в собственности которых участвует Свердловская область
□ ОАО, созданные в процессе приватизации государственных унитарных предприятий
Рис. 3. Динамика количества организаций государственного сектора экономики
Свердловской области (2001-2004 гг.)1
Наиболее существенным моментом для оценки социальной значимости, эффективности деятельности государственных организаций является критерий типа производимых организацией благ (товаров).
Для целей нашего исследования наиболее значимым является классификация производимых и потребляемых в экономике благ по критериям исключаемости (возможности отстранения) и конкурентности в потреблении (несоперничество в потреблении) [5; 7; 8]. Наряду с этим целесообразно в отдельную группу выделить такой тип благ, как частные со значительными положительными внешними эффектами, т.е. социально значимые блага (merit goods). Еще одним специфическим типом благ, предоставляемых государственным сектором экономики, являются публичные услуги - частные (индивидуализированные) блага, предоставляемые органами государственной власти и управления физическим и юридическим лицам, как правило, в физической форме услуг [4].
Различные типы благ в зависимости от присущих им характеристик исключаемости и конкурентности в потреблении представлены на рис. 4.
Легко отказать в доступе
Исключаемость
Трудно отказать в доступе
Индивидуальное
потребление
(конкурентное)
Чистые блага
Публичные услуги
Совместное
потребление
неконкурентное)
Клубные блага (совместные товары):
кабельное и спутниковое телевидение, телефон, водопровод, платная автодорога и т.д.
Социально значимые блага
(образовательные услуги)
Общедоступные блага (товары свободного доступа):
воздух, рыба в море и т.д.
Чистые общественные блага (коллективные товары):
национальная оборона, петинциарная система, маяк, иммунизация и т.д.
1 См.: Программы управления государственной собственностью Свердловской области и приватизации государственного имущества Свердловской области на 2003, 2004, 2005 гг.; Отчет об исполнении Программы управления государственной собственностью Свердловской области и приватизации государственного имущества Свердловской области на 2004 г.
Рис. 4. Классификация благ по критериям «исключаемость» -«конкурентность»
Социальная значимость деятельности организаций государственного сектора максимальна в случае производства чисто общественных товаров, а также социально значимых благ. Следовательно, при измерении результативности деятельности организаций госсектора тип производимых организацией благ может учитываться в «качественной форме» и служить «рамочным ограничением» при выборе формы управления такой организацией.
Кроме того, целесообразно учитывать тип рыночных структур, в рамках которых функционируют организации государственного сектора. Например, существование государственного предприятия-монополиста может являться формой государственного регулирования его деятельности с целью ограничения монопольной власти на рынке. Для учета данного ограничения целесообразно использовать показатели рыночной доли предприятия.
Отмеченные нами признаки классификации позволяют выявить особенности оценки социально-экономической эффективности деятельности различных типов организаций государственного сектора экономики. Так, функционирование государственных учреждений предопределяет следующие специфические принципы оценки их эффективности.
1. Первоочередное значение приобретает оценка степени достижения поставленных перед учреждениями целей деятельности.
2. Отсутствие (или нерыночный характер формирования) цен на предоставляемые организацией услуги предопределяет превалирование в оценках объемных, а не стоимостных показателей.
3. Возможности определения показателей
экономической эффективности (например, рентабельности) учреждений ограничены необходимостью использования расчетных (теневых) цен.
4. При оценке эффективности акцент смещается на определения конечных социально-экономических результатов деятельности государственных учреждений,
измерение которых затруднено из-за невозможности идентификации объекта-создателя данного результата. Социально-экономическая эффективность деятельности государственных унитарных предприятий может оцениваться посредством традиционных показателей результативности частных предприятий с добавлением специальной группы показателей, отражающих социальную значимость производимых предприятием благ, особое положение на отраслевом рынке (например, положение монополиста или доминирующей фирмы) и другие особенности деятельности.
Возможны различные подходы к оценке социальноэкономической эффективности деятельности организаций государственного сектора экономики. Так, «непосредственный» эффект от функционирования организаций государственного сектора Свердловской области учитывается в доходах областного бюджета от использования и приватизации государственного имущества. Вместе с тем анализ структуры совокупных денежных доходов бюджета Свердловской области от использования государственного имущества в 2003-2004 гг. показывает, что 75-85% доходов получено от сдачи в аренду объектов недвижимости и приватизации земельных участков, а доходы бюджета от деятельности государственных унитарных предприятий и хозяйственных обществ с государственным участием составили в 2004 г. лишь 12,5% (табл. 1).
Таблица 1
Структура доходов областного бюджета от использования и приватизации государственного имущества Свердловской области в 2003-2004 гг.*
Виды денежных доходов государственной казны Свердловской области 2003 2004 Рост доходов, % к 2003
тыс. р. Доля в общей сумме, % тыс. р. Доля в общей сумме, %
От сдачи в аренду объектов недвижимости 94 247 47,3 166 960 71,2 177,2
В виде отчислений от прибыли 24 605 12,4 21 647 9,2 88,0
областных ГУПов, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей в бюджет
От дивидендов по акциям, находящимся в государственной собственности Свердловской области 10 692 5,4 7 822 3,3 73,2
Окончание табл. 1
Виды денежных доходов государственной казны Свердловской области 2003 2004 Рост доходов, % к 2003
тыс. р. Доля в общей сумме, % тыс. р. Доля в общей сумме, %
От приватизации акций, находящихся в государственной собственности Свердловской области 10 318 5,2 3 752 1,6 36,4
От приватизации земельных участков 59 342 29,8 33 874 14,5 57,1
От продажи объектов незавершенного строительства, находящихся в государственной собственности Свердловской области 366 0,2
Всего доходов 199 204 100,0 234 421 100,0 117,7
Примечание. * Составлено по: Отчеты об исполнении Программы управления государственной собственностью Свердловской области и приватизации государственного имущества Свердловской области на 2003 и 2004 гг.
Оценка эффективности деятельности государственных унитарных предприятий Свердловской области в настоящее время осуществляется по совокупности показателей1, суммарные значения которых за 2003-2004 гг. представлены ниже (табл. 2).
Таблица 2
Основные показатели финансово-хозяйственной деятельности государственных унитарных предприятий Свердловской области
в 2003-2004 гг.*
Показатель 2003 2004 2004 к 2003, %
Суммарная выручка от реализации продукции, работ, услуг, млн р. 6 298 7 898 125,4
Суммарный сальдированный финансовый результат (прибыль с учетом убытков), млн р. 3 09 524 169,5
Суммарная стоимость чистых активов, млн р. 3 200 3 872 121
Суммарная среднесписочная численность работников, чел. 15 110 15 563 103
Среднемесячная заработная плата работников, р. 5 101 6 631 130
1 Об утверждении плана финансово-хозяйственной деятельности государственных унитарных предприятий Свердловской области на 2005 г.: Постановление Правительства Свердловской области № 644-ПП от 12 июля 2004 г.
Примечание. * Составлено по: План финансово-хозяйственной деятельности
государственных унитарных предприятий Свердловской области на 2006 г. (Анализ осуществлялся по совокупности государственных предприятий, включенных в План финансово-хозяйственной деятельности ГУПов Свердловской области на 2006 г.).
Министерство по управлению государственным имуществом Свердловской области осуществляет также анализ финансово-хозяйственной деятельности ГУПов Свердловской области на основе данных обязательной бухгалтерской отчетности.
В 2004 г. на территории Свердловской области установлен «расширенный» порядок отчетности руководителей по результатам финансово-хозяйственной деятельности государственных унитарных предприятий1.
Несмотря на разнообразие эмпирических данных, используемых для анализа и планирования финансово-хозяйственной деятельности государственных унитарных предприятий Свердловской области, отсутствует обоснованный методический подход к проведению комплексной сравнительной оценки социально-экономической эффективности деятельности ГУПов области, позволяющий на основе обработки имеющейся информации сделать адекватный вывод о результативности конкретного государственного предприятия и выбрать эффективную форму управления его деятельностью. Поэтому, помимо традиционных способов оценки социальноэкономической эффективности деятельности организаций государственного сектора экономики (метод расстояний, многокритериальный (экспертностатистический) метод), мы предлагаем использовать метод формирования динамического норматива.
Используя в качестве информации традиционные показатели деятельности организаций государственного сектора экономики, можно получить системную оценку результативности их работы, представленную в виде динамического параметра (эталона, норматива).
Основу методики построения динамического норматива (нормативной системы показателей) составляет метод ранговой оценки эффективности [3]. Динамический норматив помогает упорядочить различные показатели деятельности организаций путем определения соответствующих закономерностей соотношения темпов их роста: чем выше должен быть темп роста одного показателя
1 О порядке отчетности руководителей государственных унитарных предприятий Свердловской области и планирования финансово-хозяйственной деятельности государственных унитарных предприятий Свердловской области: Постановление Правительства Свердловской области № 655-ПП от 13 июля 2004 г.
по отношению к темпам роста других, тем выше его ранг. Математический аппарат ранговой статистики основан на сравнении двух множеств чисел - упорядоченного (нормативного, эталонного) и неупорядоченного (фактического) и оценке их отличий. В качестве упорядоченного множества выступает динамический норматив, в котором каждый показатель имеет свой ранг -фиксированное место в упорядочении, а в качестве неупорядоченного множества - фактические ранги показателей, которые определяются по величине фактического роста.
Требования к отбору показателей для формирования динамического норматива и порядку установления их приоритетов сводятся к следующему.
1. В динамический норматив не включаются производные показатели, т.е. показатели, которые рассчитываются как производные или являются частными других показателей.
2. Набор показателей оценивается по их воздействию на значение управляемой переменной, ее ускорение.
3. Показатели, для которых периодичность учета больше, чем интервал регулирования режима, исключаются из дальнейшего анализа.
4. В динамический норматив могут входить самые разнообразные показатели (как натуральные, так и стоимостные), так как фиксируется их относительная величина - темп роста.
5. Динамический норматив является динамичной системой: с учетом требований изменяющихся приоритетов можно менять и системы показателей.
Конструирование динамического норматива состоит в определении приоритетов показателей на основе использования социально-экономических закономерностей роста эффективности. Задача численного определения эффективности в этом случае сводится к оценке соотношений между эталонной (оптимальной) и фактической величиной роста показателей, вошедших в динамический норматив, на основе коэффициентов
Спирмена и Кендалла.
Эффективность оценивается по коэффициенту корреляции Кендалла фактического и нормативного упорядочений Э, расчет которого основан на инверсиях тактических рангов показателей:
п-1
4! Щ
Э = 1--^----,
п(п -1)
где тг - число инверсий для ¿-го показателя;
п - число показателей, включенных в динамический норматив.
Качество деятельности организации К можно оценить на основании коэффициента корреляции Спирмена тактического и нормативного порядка движения избранных показателей:
п
6Е у2
К = 1 —^—, п(п -1)
где уг = I - х, { = 1, 2, - разность между рангом и местом ¿-го 3... показателя.
Объединение этих двух оценок дает оценку результативности деятельности организации R:
R = (1 + Э)(1 + К)
2 .
Таким образом, динамический норматив дает комплексную оценку деятельности организации, позволяет в рамках одного интегрального измерителя (результативности) выразить совокупность всех режимов функционирования организации.
По нашему мнению, динамический норматив должен строиться индивидуально для различных типов организаций государственного сектора экономики с учетом целевых установок их развития, масштабов и особенностей функционирования и других отличительных признаков.
Тогда для государственных унитарных предприятий
динамический норматив может включать в себя:
1) бюджетный доход (суммарные поступления в бюджет от деятельности ГУПов: отчисления от прибыли, налоги, прочие платежи). По нашему мнению, данный показатель более полно, чем показатель чистой прибыли, иллюстрирует эффект от функционирования ГУПов с точки зрения максимизации общественного благосостояния Свердловской области;
2) выручку от реализации произведенной продукции, работ, услуг. Использование данного показателя обусловлено стремлением наиболее точно оценить изменение масштабов деятельности ГУПов. В связи с тем что выручка от реализации может расти не только под воздействием роста объемов производства, но и под влиянием фактора изменения цен на продукцию, при расчете темпов роста данного показателя необходимо использовать сопоставимые цены;
3) затраты на содержание персонала предприятия, включающие как прямые (фонд заработной платы персонала, выплаты социального характера), так и косвенные издержки предприятия на содержание персонала (затраты на поиск, найм и отбор, обучение и расстановку кадров, увольнение и т.д.). Данная величина рассматривается как результирующий показатель совокупного дохода (полезности) персонала предприятия от его функционирования;
4) стоимость чистых активов. Заменяет показатель стоимости активов предприятия и наиболее адекватно отражает прирост стоимости имущества, находящегося в государственной собственности Свердловской области;
5) среднесписочную численность персонала
государственного унитарного предприятия. Учет численности персонала предприятия в конструкции динамического норматива обусловлен стремлением принимать во внимание сохранение занятости населения как фактор стабильности социально-экономической ситуации в регионе функционирования предприятия.
Установление такого эталонного порядка изменения показателей обусловлено следующими соображениями. На
первом месте располагается показатель социальноэкономического эффекта деятельности ГУПов (бюджетный доход), на втором - показатель обеспечения населения области различными товарами (работами, услугами), на третьем - совокупные затраты предприятия на содержание персонала как показатель социальной защищенности работников, на четвертом - показатель имущественного состояния предприятия (стоимость чистых активов) и на пятом - численность персонала. Приоритет социальных целей над экономической эффективностью учтен в первоочередности роста средней заработной платы в сравнении с ростом стоимости государственного имущества. Наименьшая приоритетность показателя численности персонала обусловлена двумя причинам: во-первых, рост производительности труда должен опережать темпы роста заработной платы; во-вторых, с точки зрения социальной эффективности важно обеспечить не просто занятость персонала, но гарантировать уровень дохода, позволяющий воспроизводить человеческий капитал в расширенном режиме.
Рассмотренный эталонный порядок изменения показателей, включаемых в динамический норматив, является небесспорным и может быть модифицирован в зависимости от целей деятельности, типа производимых благ и других особенностей функционирования отдельных типов государственных унитарных предприятий.
Литература
1. Афанасьев М. Бюджетирование, ориентированное на результат (новые тенденции) // Вопросы экономики. 2004. № 9.
2. Клейнер Г.Б. Эффективность мезоэкономических систем и мероприятий // Мезоэкономика переходного периода: рынки, отрасли, предприятия. М.: Наука, 2001.
3. Исаев В.В., Немчин А.М. Общая теория социальноэкономических систем: Учеб. пособие. СПб.: Изд. дом «Бизнес-пресса», 2002.
4. Публичные услуги и функции государственного управления / Под ред. А.Е. Шаститко. М.: ТЭИС, 2002.
5. Савас Э.С. Приватизация: ключ к рынку: Пер. с англ. М.: Дело, 1992.
6. Синк Д. Скотт. Управление производительностью: планирование, измерение и оценка, контроль и повышение: Пер. с англ. / Под ред. В.И. Данилова-Данильяна. М.: Прогресс, 1989.
7. Стиглиц Дж. Экономика государственного сектора: Пер. с англ. М.: Изд-во Московского ун-та; ИНФРА-М, 1997.
8. Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики: экономическая теория и политика. М.: ГУ ВШЭ, 2000.
■к -к -к -к -к
