CC BY
25
4 (43) - 2007
Управление собственностью
К ВОПРОСУ о ПОВЫШЕНИИ ЭФФЕКТИВНОСТИ КОНТРОЛЯ ЗА ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ АКТИВОВ ГОРОДА
(на примере государственных унитарных предприятий города Москвы и акционерных обществ с долей города
в уставном капитале)
Е.В. МАМЯН,
аспирантка Московского городского университета управления
Правительства Москвы, главный инспектор Контрольно-счетной палаты Москвы
Мировой исторический опыт развития экономики показывает, что степень соотношения и влияния государственного и частного секторов экономики связана с определенным уровнем и этапом развития экономики, а также зависит от политических и социальных задач государства. Приоритетным направлением функционирования государственного сектора экономики является не преумножение прибыли, как у частного сектора, а решение социальных задач, в том числе посредством использования государственной собственности как его неотъемлемой части [1, 2].
Проводимые в настоящее время реформы управления государственной собственностью и бюджетного устройства, а также тесно связанная с ними и играющая определяющую роль в их проведении административная реформа актуализируют вопросы результативности управления государственной собственностью [3, 4]. Административная реформа предполагает использование гибких и более эффективных механизмов управления, которые позволят адаптировать инструменты и методы управления к изменяющейся среде [5, 6].
Процесс управления собственностью, в частности имуществом государства в государственных унитарных предприятиях (ГУП), и долями города в уставном капитале акционерных общества (АО с долей города) в настоящее время ориентирован на управление статичной системой, носит тактический характер и представляет собой совокуп-
ность директивных инструментов. Вместе с тем как своеобразные инструменты государства для регулирования и стимулирования социально-экономического развития ГУПы и АО с долей города требуют соответствующего изменяющимся условиям механизма управления.
Результативность управления данными хозяйствующими субъектами можно оценить как посредством показателей, характеризующих степень достижения определенных социальных целей, так и посредством экономических показателей, отражающих непосредственно экономическую выгоду собственника от его имущества.
Все доходы от использования государственной собственности (доходы от имущества) за исключением налогов формируют основной источник неналоговых доходов бюджета города Москвы и составляют в среднем 65 % в их структуре. Одним из составляющих доходов от имущества являются доходы в виде дивидендов по акциям, находящимся в собственности города Москвы, и в виде части прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей ГУПов, удельный вес которых в суммарных доходах в 2001 — 2005 гг. составлял 2 %.
При этом доходы в виде дивидендов по акциям, находящимся в собственности города, в 2001 — 2005 гг. имели тенденцию роста, и в 2005 г. прирост данных доходов по отношению к доходам 2001 г. составил 203 %. Параллельно с ростом пос-
туплений в бюджет отмечается также увеличение количества АО с долей города в 3 раза в 2003 — 2005 гг. по отношению к 2001 г. с существенным приростом их количества в 2003 г. (172 %) в связи с реорганизацией ГУПов (рис. 1).
Однако при росте количества АО с долей города доходы, поступающие в бюджет в виде дивидендов в расчете на одно акционерное общество, до 2004 г. имели отрицательную динамику (рис. 2). Рост указанных доходов отмечается с 2004 г. на 21 % и в 2005 г. на 144 % по отношению к предыдущим годам.
Снижение доходов на одно АО с долей города может свидетельствовать о снижении количества акционерных обществ, выплачивающих дивиденды городу, или увеличении количества акционерных обществ с миноритарным пакетом акций города, объем поступлений дивидендов от которых невысок. Реструктуризация городского портфеля привела к увеличению доходов на одно АО с долей города, которые в 2005 г. превысили указанные доходы 2001 г. на 9 %. В 2004 г. объемы поступлений от АО с долей города составляли только 45 % аналогичных доходов 2001 г.
Структурный анализ городского портфеля показал, что наибольший удельный вес в нем за-
2005
2004
2003
2002
2001
100
200
300
400
500
Рис. 1. Динамика количества АО с долей города в уставном капитале
2000
1500
1000
500
2001
2002
2003
2004
- Кол-во АО с долей города в уставном капитале
- Объем дивидендов на одно акционерное общество
Рис. 2. Сравнительный анализ прироста количества АО с долей города и объема доходов в виде дивидендов на одно акционерное общество
нимают акции хозяйствующих субъектов, в которых город имеет долю в уставном капитале менее блокирующей, что оказывает негативное влияние на объем поступлений дивидендов в бюджет города и уменьшает перечень инструментов контроля за их финансово-хозяйственной деятельностью. За три года удельный вес данных акционерных обществ снизился на 14 %, и постепенно увеличились удельные веса акционерных обществ, в которых город имеет более блокирующего пакета акций. Существенный рост (в два раза) отмечается в 2005 г. по удельному весу акционерных обществ со стопроцентным участием города, способствующий повышению поступлений доходов в бюджет города (табл. 1).
Анализ поступлений доходов в виде дивидендов по акциям в разрезе АО с долей города показал, что количество акционерных обществ, выплативших дивиденды в 2004 г., составило только 175 единиц из 602, или 29 %. При этом в 2004 г. по пакету акций, находящемуся в управлении Специализированного государственного унитарного предприятия (14 АО с долей города), а также по «золотым акциям» (количество АО с «золотой акцией» составило 101 единицу), дивиденды в бюджет города не поступили. В 2005 г. количество АО с долей города, выплативших дивиденды, уменьшилось на две единицы, но их удельный вес увеличился на 3 % и составил только 32 %.
В разрезе ведомственной принадлежности АО с долей города в 2005 г. только по трем департаментам все координируемые ими акционерные общества выплатили дивиденды. Причем в ведомственном подчинении каждого департамента находилось только два АО с долей города (рис. 3).
По другим департаментам удельный вес акционерных обществ, выплативших дивиденды в бюджет, не превышает 67 %. При этом удельный вес АО с долей города, координируемых Департаментом имущества города Москвы (далее — Де-
600
700
2005
0
Таблица 1
Структура городского портфеля в 2003 — 2005 гг.
№ Участие города в уставном капитале 2003 г. 2004 г. 2005 г.
Количество АО Удельный вес в общем количестве (%) Количество АО Удельный вес в общем количестве (%) Рост по отношению к 2003 г. (ст. 5/ст. 3) (%) Количество АО Удельный вес в общем количестве (%) Рост по отношению к 2003 г. (ст. 8/ст. 5) (%)
1 Всего, в том числе: 549 100 602 100 109,7 535 100 88,8
2 Специальное право («золотая акция») 94 17,1 101 16,8 107,4 99 18,5 98,0
3 Меньше 25 % плюс 1 акция 236 43,0 243 40,4 103,0 158 29,5 65,0
4 Свыше 25 % плюс 1 акция, но не более 50 % 123 22,4 136 22,6 110,6 144 27 105,9
5 Более 50%, но не более 100 % 72 13,1 122 20,3 169,4 81 15,1 66,4
6 100 %-ное участие города 24 4,4 35 5,8 145,8 49 9,2 140,0
7 Доля не известна 4 1
Департамент имущества
Департамент поддержки и развития малого 1 >0' предпринимательства
Комитет физической культуры и спорта
Комитет по телекоммуникациям и средствам массовой информации
Департамент экономической политики и развития
Комитет по туризму
Департамент градостроительной политики развития и реконструкции города Москвы
Комитет по внешнеэкономической деятельности
Департамент здравоохранения
Департамент транспорта и а
Департамент науки и промышленной поли'
Департамент потребите рынка и услуг
Департамент продовольств! ресурсов
Департамент жилищной политики и жилищного фонда
Рис. 3. Удельный вес АО с долей города, выплативших в 2005 г. дивиденды в бюджет в разрезе ведомств
партамент имущества) и выплативших дивиденды, составляет только 16 %. Следует отметить, что данный орган исполнительной власти осуществляет контроль за своевременным и полным поступлением дивидендов в бюджет.
Существенным моментом является преобладание доли поступлений дивидендов в бюджет города от групп акционерных обществ, где город имеет
блокирующий, но не контрольный пакет акций и не обладает стопроцентным пакетом акций. Кроме того, поступления по данным обществам в расчете на единицу превысили доход от акционерных обществ со 100 % акций в расчете на единицу.
Анализ городского портфеля акций в разрезе ведомств, за которыми закреплены АО с долей города, показал, что по состоянию на 2005 г. наибольшее
4000 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0
А . /1П П
А 1л ^ л! лА -Л- - ~/\ - ЛчЛ1
Рис. 4. Варьирование доходности акций по АО с долей города в 2005 г
количество АО с долей города закреплено за Департаментом имущества — 141 единица, или 26 %, за Департаментом градостроительной политики, развития и реконструкции города Москвы — 110 обществ, в 88 из которых город имеет «золотую акцию», за другими департаментами и комитетами — менее 100 АО с долей города [3].
В структуре портфеля акций города по величине чистых активов в 2005 г. преобладает (93 %) количество АО с долей города с размером чистых активов не более 100 млн руб. Стоимость чистых активов, приходящаяся на долю города в указанных обществах, составляет порядка 27 млрд руб., среди которых 19 % приходятся на общества, где город не имеет блокирующего пакета акций, и 54 % — на акционерные общества, в которых город имеет контрольные пакеты акций.
При этом только порядка 10 % АО с долей города являются рентабельными для города, то есть покрывают бюджетные расходы, которые в среднем составляют 530 тыс. руб. в год на одно АО с долей города. Доходность акций, отражающая объем дивидендов в расчете на один рубль чистых активов, в 2005 г. варьировалась от 0,11 до 2 679,6 руб., среднее же значение составило 174 руб. (рис. 4).
Другой вид доходов от имущества — часть прибыли, остающаяся после уплаты налогов и иных обязательных платежей государственных унитарных предприятий, созданных городом, составляет в указанных доходах менее одного процента.
Как показал проведенный анализ, так же, как и по АО с долей города, при росте количества ГУПов на 54 % в 2003 г. отмечается параллельное сокращение объема отчислений части прибыли на одно предприятие на 36 % по сравнению с предыдущим годом (рис. 5). Так, в 2002 г. количество предприятий составило 1 086 единицы, и на одно предприятие приходилось 215,0 тыс.
руб., при росте количества ГУПов в 2003 г. до 1 671 единицы, доходы на одно предприятие сократились до 137,2 тыс. руб.
Таким образом, при отрицательном приросте количества ГУПов объем доходов на одно предприятие имеет положительный прирост, что свидетельствует о неуплате отдельными предприятиями части прибыли. Так, по отчислению части прибыли в бюджет у ГУПов сохраняется высокая доля задолженности: в 2002 г. — 225 млн руб. и в 2003 г. — порядка 50 млн руб.
Стоимость активов ГУПов на начало 2005 г. превысила 894 млрд руб., объем произведенной продукции, по предварительным оценкам, составил 102 млрд руб. Однако эффективность вложенных в ГУПы средств к отчислениям части чистой прибыли в бюджет города Москвы за пользование государственным имуществом составляет только порядка 0,05 %, что является достаточно низким показателем [7].
На эффективное функционирование системы хозяйствующих субъектов с государственным участием непосредственное влияние оказывают применяемые подходы, методы и инструменты управления, контроля. Развитие отношений собственности в ходе реформирования экономики подчеркивают актуальность соотношения вопросов
■♦-Прирост количества предприятий —"—Прирост доходов на одно предприятие
Рис. 5. Соотношение прироста количества ГУПов и дохода на одно предприятие
0,60 0,40 0,20 0,00 -0,20 -0,40 -0,60
собственности и управления как неразрывных с точки зрения собственности. Возможность управления собственностью непосредственно вытекает из толкования понятия собственности через триаду полномочий: владение, распоряжение и пользование, где именно полномочие «распоряжение» дает право управлять.
Процесс управления собственностью представляет собой комплекс административных, экономических и законотворческих действий органов власти, объединенных единой политикой и нацеленных на достижение таких целей, как сбалансированное развитие жизнедеятельности городского сообщества, решение социально-экономических проблем города, повышение благосостояния и жизненного уровня населения, а также создание благоприятной для проживания городской среды [8]. То есть функционирование каждой из систем, использующей государственное имущество, должно быть направлено на достижение конкретных целей, что в совокупности позволит с синергетическим эффектом реализовать главные цели управления государственным имуществом. Организации, в том числе ГУП и АО с долей города, являются системой, представляющей собой множество элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, образующих определенную целостность, единство. Таким образом, в целях ориентации на достижение конечного результата как приоритетного направления бюджетной реформы функционирование данных систем должно иметь четкие цели.
В настоящее время ситуация такова, что для управления данными хозяйствующими субъектами фактически не только не определены четкие ориентиры развития, но и в большинстве случаев не используются и существующие инструменты управления, позволяющие установить для ГУПа и АО с долей города определенные показатели, к достижению которых необходимо стремиться, такие как: технико-экономические показатели, разрабатываемые для руководителя ГУПа; показатели программы финансово-хозяйственной деятельности и бизнес-плана для ГУПа и АО с долей города соответственно.
В уставах большинства ГУПов в качестве целей деятельности указываются удовлетворение общественных потребностей и выполнение социально-экономического заказа. Однако для каждого ГУПа непосредственно ни внешними, ни внутренними документами не определено, какие именно потребности населения оно удовлетворяет, какой социально-экономический заказ выполняет, что
способствует дублированию и «размытию» функций предприятий и, как следствие, снижению результативности их деятельности.
Фактически управленческие воздействия ориентированы на статичную систему, и в качестве обратных связей используются статичные показатели последующего контроля, отражаемые в отчет-ностях. При этом органами исполнительной власти данные документы на практике в большинстве случаев не используются. В результате они только создают дополнительную нагрузку для хозяйствующих субъектов, заполняющих их ежеквартально и ежегодно.
Вместе с тем каждая организация, в том числе ГУП и АО с долей города, сами по себе являются недетерминированной системой, и на них оказывают влияние как внешние, так и внутренние факторы, то есть система является динамичной. Следовательно, статичные воздействия, носящие в ряде случаев чисто административный, а не рыночный характер, являются нерезультативными. Управление такой системой и, соответственно, контроль как обратная связь управленческого воздействия должны носить стратегический характер, то есть ориентироваться на достижение определенных стратегий в рамках установленной миссии.
Проводимая в настоящее время реформа управления собственностью привела к сокращению и структурированию ГУПов и АО с долей города по определенным группам в целях оптимизации управления, однако не обозначила необходимости определения конкретных, главных целей функционирования данных хозяйствующих субъектов. Вместе с тем именно определение миссии и стратегий развития позволяет ориентировать деятельность хозяйствующего субъекта на достижение конкретного результата, что является основным направлением проводимых в настоящее время административной и бюджетной реформ.
Миссия или стратегическая цель выражает смысл существования, общепризнанное назначение, как предназначение или как деловую концепцию организации [9, 10]. В любом случае миссия дает ответ на вопрос о цели существования организации и возможность определить место, которое она занимает в сложившихся социально-экономических условиях. Создание АО с долей города, и в особенности ГУПов, преследует определенные социально-экономические цели, которые требуют четкой аргументации. Нормативными правовыми документами определено, что ГУПы могут создаваться в целях производства отдельных высокоприбыльных
видов продукции и реализации социально значимых задач, которые не могут быть реализованы хозяйствующими субъектами иных организационно-правовых форм, а создание АО с долей города также может иметь, например, стратегическое значение для обеспечения городских программ (инфраструктура, экологическая и социальная безопасность и т. п.) [11]. Однако, в чем заключается главная цель деятельности каждого хозяйствующего субъекта в рамках общей цели управления собственностью, остается неопределенным.
Таким образом, в условиях динамично развивающейся экономики и повышающихся рисков использование применяемого статичного механизма контроля является недостаточно эффективным. В связи с этим представляется целесообразным переход к стратегическому контролю, наиболее приспособленному к рыночной саморегуляции. Не приходится утверждать, что использование стратегического управления позволит решить ряд социальных задач и существенно повысить доходы от использования имущества. Модернизация государственного сектора предполагает решение множества проблем, как социально-экономического и правового так и политического характера. Однако рассмотрение каждой из проблем требует не только комплексного, системного, но и индивидуального подхода.
ЛИТЕРАТУРА
1. Л. В. Донцова. Вопросы государственного регулирования экономики: основные направления и формы // Менеджмент в России и за рубежом. 2000. № 4. С. 34 - 40.
2. С. К. Коробков. Социальные функции государства с рыночной экономикой // Государственная власть и местное самоуправление — 2001. № 1. С. 10 — 17.
3. Постановление Правительства Москвы от 07.12.2004 № 843-ПП «О совершенствовании управления собственностью города Москвы с
использованием инструментов финансового рынка и Программе реструктуризации городского портфеля акций на 2005 — 2007 годы» (с изменениями от 2 мая 2006 г.).
4. Постановление Правительства Российской Федерации от 22.05.2004 № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» (в ред. постановления Правительства РФ от 23.12.2004 № 838).
5. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 № 1789-р, которым одобрена Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2008 гг.
6. Е. Добролюбова, Н. Маннинг, Н. Парисон, Ю. Широкова, Г. Эванс. Повышение эффективности деятельности органов государственной власти. Подходы к проведению административной реформы в Российской Федерации. — Москва. 2005 С. 5 — 7.
7. Постановление Правительства Москвы от 07.03.2006 № 154-ПП «О задачах по повышению эффективности управления государственными и казенными предприятиями города Москвы на 2006-2008 гг. и об основных принципах реформирования государственных унитарных предприятий, не вошедших в среднесрочную программу приватизации».
8. Постановление Правительства Российской Федерации от 09.09.1999 № 1024 «О концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации».
9. Клиффорд Ф. Грей, Эрик У. Ларсон. Фрагмент из книги «Управление проектами» // Менеджмент в России и за рубежом. № 1/2003.
10. Пол Р. Нивен. Сбалансированная система показателей для государственных и неприбыльных организаций. 2003. С. 105 — 129.
11. Постановление Московской городской Думы от 18.10.2000 № 108 «О концепции управления собственностью Москвы и взаимодействия с иными собственниками на территории города до 2005 года».
