Единоначальные полномочия председателя в коллегиальном органе, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав Текст научной статьи по специальности «Право»

DOI 10.24412/2227-7315-2022-3-78-86

УДК 342

В.В. Аржанов

ЕДИНОНАЧАЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ПРЕДСЕДАТЕЛЯ В КОЛЛЕГИАЛЬНОМ ОРГАНЕ, КОМИССИИ ПО ДЕЛАМ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ И ЗАЩИТЕ ИХ ПРАВ*

Введение: деятельность комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав как коллегиальный орган в настоящее время вызывает множество нареканий как с позиции оперативности принимаемых решений, так и с точки зрения имитации коллегиальности. Одним из механизмов решения данных проблем может стать нормативное закрепление единоначальных полномочий председателя комиссии. Цель: теоретико-прикладной анализ деятельности коллегиальных и единоначальных органов и на их основе определение объема единоличных полномочий председателя коллегиального органа, которым является комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав. Методологическая основа: общенаучные (анализ, синтез, системно-структурный) и частнонаучные (логико-юридический, сравнительно-правовой) методы познания, позволяющие раскрыть некоторые тенденции реформирования деятельности комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. Результаты: анализ действующего законодательства, а также признаки единоначальных и коллегиальных методов управления позволяют говорить о формировании нового метода управления, который можно назвать коллегиальным органом с единоначальным руководителем. Изучение федерального и регионального законодательства, опрос членов КДНиЗП позволил сформировать перечень вопросов, которые может решать председатель комиссии самостоятельно, не собирая членов комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. Выводы: обозначены направления по которым председатели комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав могут наделяться единоначальными полномочиями и сформулирован начальный перечень данных полномочий.

Ключевые слова: комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав, председатель комиссии, единоначалие, коллегиальность, полномочия.

V.V. Arzhanov

SOLE AUTHORITY OF THE CHAIRMAN IN A COLLEGIAL BODY, THE COMMISSION ON MINORS' AFFAIRS AND PROTECTION OF THEIR RIGHTS

Background: the activity of the Commission on Minors' Affairs and Protection of Their Rights as a collégial body currently causes a lot of criticism both from the position

© Аржанов Владимир Владимирович, 2022

Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: sgua123@mail.ru © Arzhanov Vladimir Vladimirovich, 2022

Candidate of Law, Associate Professor, Associate Professor, Department of Administrative and Municipal Law (Saratov State Law Academy)

* Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 20-01100686.

of promptness of decisions made, and from the point of view of imitation of collegiality. One of the mechanisms to solve these problems can be a normative consolidation of the one-man powers of the chairman of the commission. Objective: theoretical and applied analysis of the activities of collegial and one-man bodies and, on their basis, determination of the scope of the sole authority of the chairman of the collegial body, which is the Commission on Minors' Affairs and Protection of their Rights. Methodology: general scientific (analysis, synthesis, system-structural) and private scientific (logical-legal, comparative-legal) methods of cognition, allowing to reveal some trends in reforming the activities of the Commission on juvenile affairs and protection of their rights. Results: analysis of the current legislation, as well as the signs of one-man and collegial methods of management allows us to talk about the formation of a new method of management, which can be called a collegial body with a one-man head. The study of the federal and regional legislation, the survey of the members of the Commission on Minors' Affairs and Protection of their Rights allowed us to form a list of issues that can be solved by the Chairman of the Commission independently, without gathering the members of the Commission on Minors' Affairs and Protection of their Rights. Conclusions: the directions in which chairpersons of commissions for cases of minors and protection of their rights may be vested with the sole authority and the initial list of these powers is formulated.

Key-words: commission on juvenile affairs and protection of their rights, chairman of the commission, unity of command, collegiality, powers.

Законодательство, регулирующее деятельность комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее — КДНиЗП или Комиссия), безальтернативно закрепляет, что Комиссия является коллегиальным органом1. Правовой статус КДНиЗП как коллегиального органа, и полномочия Председателя Комиссии как руководителя коллегиального органа, принимаются как данность [1; 2; 3]. Однако нам хотелось поднять вопрос о необходимости наделения Председателя КДНиЗП единоначальными полномочиями.

В современной науке сформировались подходы к пониманию единоначалия и коллегиальности как принципа управления, организации и деятельности органов власти.

Коллегиальными признаются органы власти, в которых решение принимается двумя и более лицами, имеющими равное число голосов на заседании (собрании) путем достижения консенсуса или простым голосованием (большинством голосов).

Плюсами коллегиального метода управления являются: совместное обсуждение принимаемых решений и как следствие этого, его проработанность и учет мнения (интересов) множества лиц;

снижение уровня авторитаризма, субъективизма и нейтрализация иерархии; возможность задействовать ресурсы, знания и опыт множества субъектов, входящих в состав органа.

1 См.: Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»// Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 26, ст. 3177; Постановление Правительства РФ от 6 ноября 2013 г. № 995 «Об утверждении Примерного положения о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 45, ст. 5829; Постановление Правительства РФ от 6 мая 2006 г. № 272 «О Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав» (вместе с «Положением о Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав») // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 19, ст. 2093. 79

При этом как любой метод управления он имеет не только положительные, но и отрицательные стороны. К числу последних можно отнести:

затянутость времени принятии решения путем консенсуса, а иногда и невозможность его принятия;

снижение персональной ответственности лиц, принимающих решение; стремление переложить обязанности на другое лицо.

Названных недостатков не имеет орган с единоначальным методом управления. Во главе такого органа стоит один руководитель, который наделен всеми полномочиями для самостоятельного принятия решения. Положительными чертами такого метода являются:

сосредоточения полномочий, ресурсов и информации в одних руках; оперативность принятия решений;

деятельность строится на принципе субординации, иерархии и соподчинен-ности;

персональная ответственность руководителя за деятельность органа и принятые решения.

Недостатки данного метода управления и организации деятельности: субъективизм и тоталитаризм;

отсутствие обсуждения часто приводит к снижению качества принимаемых решений;

излишняя субординация и соподчиненность и, как следствие, уменьшение активности на среднем и низовом уровнях.

Для минимизации негативных последствий такого метода управления обычно при единоначальном руководителе создают коллегиальный орган (совет или комиссию).

Однако в настоящее время наметилась тенденция на формирование новой модели организации работы органов власти, которую можно назвать коллегиальным органом с единоначальным руководителем. Руководители органов, которые традиционно считались коллегиальными, стали получать единоначальные полномочия, причем им добавляются права и обязанности не только в организации работы самого органа, но и во вне его [4]. К числу таких органов можно отнести Правительство Российской Федерации и высшие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (правительство и администрации), административные комиссии и т.д.

Например, в некоторых регионах председатель административной комиссии (коллегиального органа) несет персональную ответственность за деятельность административной комиссии1, от своего имени осуществляет общий контроль

1 См. п. 3. ст. 7 Закона Нижегородской области от 4 августа 2011 г. № 91-З «Об административных комиссиях в Нижегородской области и о наделении органов местного самоуправления муниципальных районов, муниципальных округов, городских округов Нижегородской области отдельными государственными полномочиями в области законодательства об административных правонарушениях» (в ред. от 15 декабря 2020 г.) // Правовая среда. 2011. № 91; п. 6.3. «Регламента работы административной комиссии Балахнинского муниципального округа Нижегородской области» (утвержден Постановлением администрации Балахнинского муниципального округа Нижегородской области от 9 февраля 2021 г. № 118 «О создании ад-80 министративной комиссии Балахнинского муниципального округа Нижегородской области»)

за исполнением принятых решений1, ведет прием граждан, рассматривает их предложения, заявления и жалобы и принимает по ним необходимые меры2, а также составляет протоколы об административных правонарушениях3. Обычно такие полномочия имеет единоначальный руководитель, однако председатель административной комиссии (коллегиального органа) самостоятельно решает данные вопросы и от своего имени.

По нашему мнению, такую модель деятельности и принятия решений необходимо распространить на КДНиЗП, которая тоже традиционно считается коллегиальным органом. Однозначное понимание Комиссии, как коллегиального органа, неурегулированность единоначальных полномочий Председателя КДНиЗП снижает эффективность работы самой Комиссии, а также ее членов и сотрудников аппарата.

Потребность в изменении правового статуса Председателя Комиссии была выявлена в результате социологического опроса, который проводился Центром научно-методического обеспечения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних Саратовской государственной юридической академией совместно с Министерством просвещения Российской Федерации среди членов и сотрудников аппарата Комиссий различного уровня, включая председателей, заместителей председателей, ответственных секретарей. В ходе проведения исследования было изучено и проанализировано мнение 1066 представителей КДНиЗП регионального и муниципального уровней из 72 субъектов РФ [5]. Подавляющее большинство лиц, принявших участие в опросе, полагают, что председатели Комиссий должны иметь единоличные полномочия4.

Учитывая такую потребность, необходимо определить, какие именно вопросы может решать ее Председатель Комиссии единолично, не собирая остальных членов КДНиЗП. По нашему мнению, целесообразно разделить единоначальные полномочия Председателя Комиссии на следующие группы: общие и процессуальные полномочия в рамках КАС, ГПК, АПК, полномочия, связанные с рассмотрением дел об административных правонарушениях в рамках КоАП РФ, а также полномочия в рамках межведомственного взаимодействия органов и

// Официальный интернет-сайт Балахнинского муниципального округа. URL: http://www. Д balakh№.ru (дата обращения: 20.05.2022); п. 3.2. «Положения об административной комис- ч сии администрации Вольского муниципального района» (утвержден Постановление главы К

администрации Вольского муниципального района от 11 июня 2009 г. № 1693 «О создании административной комиссии администрации Вольского муниципального района» ) (в ред. от а

25 июля 2011 г.) // Вольский деловой вестник. 2009. № 34. е

1 См. ст. 5 Закона Республики Калмыкия от 26 ноября 2004 г. № 162-III-3 «Об администра- И тивных комиссиях в Республике Калмыкия» (в ред. от 29 октября 2010 г.) // Хальмг унн. 2004. • № 254-255; ст. 6 Положения об Административной комиссии муниципального образования ü «Каменномостское сельское поселение» (утверждено Постановлением главы муниципального 1 образования от 19 мая 2017 г. № 31). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»; ) п. 5 Постановления Местной администрации Лескенского муниципального района КБР от 19 2 июня 2015 г. № 301 «О создании Административной комиссии местной администрации Лескен- S ского муниципального района» (в ред. от 23 июня 2021 г.) // Лескенская газета. 2015. 27 июня.

2 См. п. 22 Решения Чебоксарского городского Собрания депутатов ЧР от 22 февраля 2011 г. № 102 «О Положении об административных комиссиях» (в ред. от 8 июня 2021 г.) // Вестник органов местного самоуправления города Чебоксары. 2011. 18 марта.

3 См. ст. 3 Закона Брянской области от 15 июня 2007 г. № 84-З «Об административных комиссиях в муниципальных образованиях в Брянской области» (в ред. от 29 марта 2021 г.) // Брянский рабочий. 2007. 29 июня.

4 За — 74,0% (Комиссии субъектов РФ); За — 75,2% (муниципальных (территориальных) Комиссий). 81

учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Общие единоначальные полномочия Председателя КДНиЗП. В ходе вышеупомянутого опроса респондентам был задан вопрос «Какие единоличные полномочия должен иметь председатель Комиссии, то есть по каким вопросам он может самостоятельно принимать решения, не созывая членов Комиссии?» Перечень ответов был открытым, т.е. часть ответов содержалось в опросном листе, при этом респонденты могли самостоятельно дописать недостающие единоначальные полномочия Председателя Комиссии, если считали нужным это сделать. Все полученные ответы можно было разделить на две подгруппы.

Первую большую подгруппу составляют полномочия, направленные во вне Комиссии, т.е. к субъектам, которые не находятся в составе КДНиЗП. По мнению респондентов, Председатель Комиссии самостоятельно должен: готовить ответы на запросы органов контроля и надзора; вести прием граждан, рассматривать их предложения, заявления и жалобы и принимать по ним необходимые меры;

запрашивать необходимые для работы Комиссии материалы; представлять Комиссию в государственных органах, органах местного самоуправления и иных организациях;

проверять достаточность и соответствие требованиям законодательства поступивших в Комиссию документов;

принимать решение об отнесении того или иного вопроса к компетенции Комиссии;

готовить (подписывать) благодарственные письма.

Вторую подгруппу составляют полномочия внутриорганизационного характера, а именно:

организация проведения выездных заседаний;

утверждение структуры и положения о структурных подразделениях Комиссии;

утверждение должностных регламентов (инструкций) лиц, работающих в Комиссии на постоянной основе.

По нашему мнению, наряду с названным, Председатель Комиссии может осуществлять еще ряд единоначальных полномочий общего характера. Он должен: осуществлять расстановку кадров;

принимать меры поощрения и меры дисциплинарного взыскания к штатным работникам;

осуществлять контроль за исполнением плана работ;

вести служебную переписку с отраслевыми, функциональными и территориальными органами и учреждениями;

обеспечивать предоставление установленной отчетности о работе по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Процессуальные единоначальные полномочия Председателя КДНиЗП в рамках КАС, ГПК, АПК. По нашему мнению, Председатель Комиссии должен иметь возможность самостоятельно принимать решения и действовать при рассмотрении дел в суде, а именно:

подписывать исковые заявления, в том числе и административные исковые заявления, а также и возражения на них;

подавать встречные исковые заявления, в том числе административные исковые заявления;

иметь право знакомиться с материалами дела, делать выписки из них, снимать копии;

заявлять отводы;

представлять доказательства и участвовать в их исследовании, а также заявлять ходатайства, в том числе об истребовании доказательств;

задавать вопросы другим лицам, участвующим в деле, свидетелям, экспертам и специалистам;

давать объяснения суду в устной и письменной форме, приводить свои доводы по всем возникающим в ходе судебного разбирательства вопросам;

возражать относительно ходатайств и доводов других лиц, участвующих в деле;

обжаловать судебные акты и готовить отзывы в судебные инстанции при обжаловании постановлений Комиссии:

передавать полномочия представителя в суде другому лицу (передоверие). Процессуальные единоначальные полномочия Председателя КДНиЗП в рамках рассмотрения дел об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними, а также иными лицами, связанными с несовершеннолетними по ряду статей КоАП РФ. Выделение данных единоначальных полномочий председателя Комиссии в отдельную группу обусловлено тем, что в производстве по делам об административных правонарушениях КДНиЗП играет двоякую роль. С одной стороны, Комиссия и ее отдельные члены возбуждают дела об административных правонарушениях, собирают доказательства, составляют е протокол об административных правонарушениях. С другой стороны, КДНиЗП и рассматривают дела об административных правонарушениях, совершенных а несовершеннолетними, а также дела об административных правонарушениях, о предусмотренных ст. 5.35, 5.36, 6.10, 6.23, 20.22 КоАП РФ. Поэтому Председа- о тель Комиссии должен иметь единоначальные полномочия на первой и второй о

с

стадии производства по делу об административном правонарушении. |

По нашему мнению, в части возбуждения дела об административном право- в

е

нарушении Председатель КДНиЗП может самостоятельно: о

осуществлять личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом ю

Т5

лице; I

собирать доказательства; к

составлять протоколы об административных правонарушениях. а

На стадии рассмотрения дела об административном правонарушении Пред- |

седатель КДНиЗП может самостоятельно выяснять: и

относится ли к их компетенции рассмотрение данного дела; ¡§

имеются ли обстоятельства, исключающие возможность рассмотрения дан- 1

ного дела КДНиЗП; |

правильно ли составлены протокол об административном правонарушении 2 и другие протоколы, предусмотренные КоАП РФ, а также правильно ли оформлены иные материалы дела;

имеются ли обстоятельства, исключающие производство по делу; достаточно ли имеющихся по делу материалов для его рассмотрения по существу;

имеются ли ходатайства и отводы. 83

При подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении Председатель КДНиЗП должен выносить определение, в котором единолично разрешат следующие вопросы:

о назначении времени и места рассмотрения дела;

о вызове лиц, указанных в ст. 25.1-25.10 КоАП РФ, об истребовании необходимых дополнительных материалов по делу, о назначении экспертизы; об отложении рассмотрения дела;

о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган, должностному лицу, которые составили протокол, в случае составления протокола и оформления других материалов дела неправомочными лицами, неправильного составления протокола и оформления других материалов дела либо неполноты представленных материалов, которая не может быть восполнена при рассмотрении дела;

о передаче протокола об административном правонарушении и других материалов дела на рассмотрение по подведомственности, если рассмотрение дела не относится к компетенции КДНиЗП.

Единоначальные полномочия Председателя КДНиЗП в рамках межведомственного взаимодействия органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. В рамках данных полномочий Председатель Комиссии может самостоятельно:

обеспечивать осуществление мер по защите и восстановлению прав и законных интересов несовершеннолетних;

принимать меры по совершенствованию взаимодействия органов и учреждений системы профилактики;

контролировать исполнение межведомственных планов (программ) индивидуальной профилактической работы или применения конкретных мер по защите прав и интересов несовершеннолетних;

давать поручения в соответствии с компетенцией Комиссии органам и учреждениям системы профилактики1;

осуществлять контроль за исполнением принятых Комиссией решений2. При этом два последних полномочия были названы респондентами (практическими работниками) при проведении вышеназванного опроса.

Мы понимаем, что названый нами перечень единоначальных полномочий Председателя КДНиЗП не является исчерпывающим, специалисты в названных отраслях права и практические работники могут назвать еще ряд полномочий, которые необходимо иметь Председателю Комиссии, при этом все согласятся, что перечень полномочий, который указан в Постановлении Правительства РФ от 6 ноября 2013 г. № 995 является не достаточным. Однако этот перечень закрытый и расширению не подлежит.

Понимая нехватку единоначальных полномочий у Председателей субъек-товых и муниципальных Комиссий, регионы наделяют их дополнительными полномочиями, несмотря на то, что это выходит на установленные федеральным законодательством рамки. Например, подп. 11 п. 3 ст. 6 Закона Саратовской

1 За данные единоначальные полномочия Председателя КДНиЗП проголосовало — 82,2% (Комиссии субъектов РФ) и 87,3% (муниципальных (территориальных) Комиссий).

2 За данные единоначальные полномочия Председателя КДНиЗП проголосовало — 56,2% 84 (Комиссии субъектов РФ) и 63,99% (муниципальных (территориальных) Комиссий).

области от 30 июля 2014 г. «Об организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Саратовской области и наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по созданию и организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав» (в ред. от 9 марта 2022 г.) закрепляет, что председатель комиссии «составляет протоколы об административных правонарушениях1.

При этом самостоятельное расширение субъектами РФ единоначальных полномочий Председателей Комиссий разрывает правовое пространство России, затрудняет унификацию методов и средств профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Анализ регионального законодательства и опрос практических работников показывает, что существует потребность в законодательном закреплении едино-начальных полномочий Председателя КДНиЗП. По нашему мнению, необходимо законодательно закрепить единоначальные полномочия Председателя КДНиЗП на федеральном уровне, в противном случае, регионы будут это делать самостоятельно, что не всегда приводит к положительным результатам.

с

о

го

о

X

О

Sc о

0 g

ш тз

П т

го ф

1

1

О Sc

S

тз

s g

s

X

fD

О *

О Sc

а *

ш g

ф

ï s s

№

IO

UJ 4

)

2 О M l\J

Библиографическии список

1. Попова М.Ю. Проблемные аспекты в деятельности комиссий по делам несовершеннолетних // Гуманитарный научный вестник. 2021. № 1. С. 146-150.

2. Илъгова Е.В., Борисова В.Ф., Спесивов Н.В. Проблемы правового регулирования участия комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в рассмотрении судами дел, связанных с пребыванием несовершеннолетнего в специальном учебно-воспитательном учреждении закрытого типа // Правовая политика и правовая жизнь.

2020. № 4. С. 60-66.

3. Лебедева М.Ю. Комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав в системе административной юстиции // Научно-методический электронный журнал «Концепт». 2019.

4. Илъгова Е.В., Аржанов В.В., Архипова Е.С. Коллегиальные и единоначальные методы формирования и деятельности органов управления: традиционные подходы и новые тенденции // Вестник Саратовской государственной юридической академии.

2021. № 5. С. 90-103.

5. Аржанов В.В. Вопросы формирования и организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав: результаты социологического опроса // Правовая политика и правовая жизнь. 2022. № 3.

References

1. Popova M.Yu. Problematic Aspects in the Activities of Commissions on Juvenile Affairs // Humanitarian Scientific Bulletin. 2021. No. 1 P. 146-150.

2. Ilgova E.V., Borisova V.F., Spesivov N.V. Problems of Legal Regulation of the Participation of Commissions for Minors and the Protection of Their Rights in the Consideration by Courts of Cases Related to the Stay of a Minor in a Special Educational Institution of a Closed Type // Legal policy and legal life. 2020. No. 4. P. 60-66.

1 См.: Закон Саратовской области от 30 июля 2014 г «Об организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Саратовской области и наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по созданию и организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав» (в ред. от 9 марта 2022 г.) // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации «Кодекс». URL: https:// docs.cntd.ru/document/467703847. (дата обращения: 10.05.2022). 85

3. Lebedeva M.Yu. Commission on Juvenile Affairs and Protection of Their Rights in the System of Administrative Justice // Scientific and methodological electronic journal "Concept". 2019.

4. Ilgova E.V., Arzhanov V.V., Arkhipova E.S. Collegial and Single-Headed Methods of Formation and Activity of Management Bodies: Traditional Approaches and New Trends // Bulletin of the Saratov State Law Academy. 2021. No. 5 P. 90-103.

5. Arzhanov VV Questions of Formation and Organization of Activity of Commissions on Juvenile Affairs and Protection of Their Rights: Results of a Sociological Survey // Legal policy and legal life. 2022. No. 3