CC BY
13
ПОЛИТЭКС. 2006. Том 2. № 2
В. В. Руденко
ДВУХУРОВНЕВАЯ МОДЕЛЬ ИНСТИТУТА УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
В государстве, в котором существует политическая децентрализация, возможны три варианта оформления института омбудсмена. Первый вариант — существование одного национального омбудсмена, что не согласуется с самим принципом политической децентрализации. Второй вариант — отсутствие национального омбудсмена, но существование нескольких омбудсменов на уровне автономного образования в унитарном государстве или на уровне субъекта федерации в федеративном государстве. Третий вариант — сосуществование национального и региональных омбудсменов. Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации оформлен в соответствии с последним вариантом. Правовую основу возможности функционирования уполномоченных по правам человека на двух уровнях — федеральном и региональном — закладывает ст. 5 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (далее — закон «Об Уполномоченном...») (см.: Российская газета, 1997, 4 марта), согласно которой в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте федерации. Необходимо отметить, что императивность закрепления должности Уполномоченного по правам человека в каждом субъекте РФ отсутствует. В настоящее время законы об уполномоченных по правам человека приняты примерно в 30 субъектах Российской Федерации.
Вопрос о конституционности ст. 5 вышеуказанного закона неоднократно поднимался Уполномоченным по правам человека в РФ (см.: Права и свободы, 2003, с. 932). В ряде законопроектов, предусматривающих внесение изменений и дополнений в закон «Об Уполномоченном.», устанавливается обязательность учреждения должности Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации (см., например: Законопроект, №р://шшш.отЬи.шЛоріс.рЬр?с1ос=2637; Законопроект, http://www.strategy-spb.ru/ portal/forum/viewtopic.php?t=275). По мнению Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, формулировка ст. 5 закона «Об Уполномоченном.», не предусматривающая обязательного создания уполномоченного по правам человека в каждом субъекте Российской Федерации, не соответствует ст. 19 Конституции РФ, в которой закрепляется равенство всех граждан перед законом и судом (принцип недискримина-ции) (см.: Российская газета, 1993, 25 декабря; 1996, 13 января; 12 февраля; 2001, 14 июня; 2003, 30 июля; 2004, 26 марта).
Однако представляется, что ст. 5 закона «Об Уполномоченном.» не ограничивает право граждан на государственную защиту их прав и свобод.
© В. В. Руденко, 2006
ПОЛИтЭКС- 2006. Том 2. № 2
Во-первых, институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации дополняет существующий механизм защиты прав человека. Уполномоченные по правам человека не заменяют иных средств правовой защиты, поэтому в целях содействия восстановлению прав человека уполномоченные по правам человека обращаются к иным учреждениям, обеспечивающим защиту прав человека. Кроме того, только после использования других средств защиты можно обратиться к уполномоченным по правам человека, что также подчеркивает субсидиарный характер исследуемого института. Во-вторых, уполномоченные по правам человека содействуют защите прав человека, но непосредственной защиты прав человека они не осуществляют в связи с отсутствием возможности принятия обязательных для исполнения решений, в связи с чем в практике Европейского Суда по правам человека институт омбудсмена в целом рассматривается как неэффективное средство правовой защиты (см.: Стандарты Совета, 2002, с. 340). В-третьих, согласно части 1 ст. 77 Конституции России, субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно устанавливать систему государственных органов в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными Федеральным законом. В-четвертых, отсутствие уполномоченного по правам человека в конкретном субъекте не лишает гражданина права на обращение к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации. Наконец, закрепление императивности учреждения должности Уполномоченного по правам человека в каждом субъекте Российской Федерации, финансирование деятельности которого осуществляется за счет средств бюджета соответствующего субъекта РФ, не соответствует закрепленному ст. 31 Бюджетного кодекса нашего гоударства (см.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, 3 августа; 2000, 3 января, 7 августа; 2001, 1 января, 13 августа, 31 декабря; 2002, 3 июня, 15 июля, 29 июля, 30 декабря; 2003, 14 июля, 17 ноября, 15 декабря, 29 декабря; 2004, 23 августа, 27 декабря; 2005, 3 января, 9 мая, 4 июля, 17 октября, 19 декабря, 26 декабря; 2006, 2 января) принципу самостоятельности бюджетов федерального, регионального и местного уровней от решений, принимаемых органами государственной власти вышестоящих или нижестоящих бюджетных уровней.
Законодательное закрепление двухуровневой модели Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации неизбежно приводит к необходимости правового регулирования вопроса разграничения полномочий федерального и региональных уполномоченных по правам человека. Рассмотрим, каким образом данный вопрос урегулирован в действующем законодательстве Российской Федерации и ее субъектов. В большинстве законов субъектов РФ об Уполномоченном по правам человека их сфера компетенции определена через широкий круг органов и лиц, функционирующих на федеральном, региональном и местном уровнях1, что, как правило, обусловлено дублированием в региональном законо-
1 См., например, ст.15 Закона Республики Башкортостан № 31-з (Об Уполномоченном, 1996); ст. 14, 15 Закона Республики Калмыкия № 85-ІІ-З (Об Уполномоченном, 2000); ст. 16 Закона Республики Татарстан № 95-РТ (Об Уполномоченном, 2000); ст. 10 Закона Приморского края № 110-КЗ (Об Уполномоченном, 1997).
ПОЛИТЭКС- 2006. Том 2. № 2
дательстве применительно к региональным уполномоченным по правам человека формулировки пункта 1 ст. 16 закона «Об Уполномоченном.», определяющей компетенцию федерального Уполномоченного по правам человека как рассмотрение жалоб на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе.
В соответствии со ст. 26 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации» (далее — закон «Об общих принципах организации.» (см.: Российская газета, 1999, 19 октября; 2000, 1 августа; 2002, 14 мая, 27 июля, 14 декабря; 2003, 8 июля; 2004, 23 июня, 15 декабря, 30 декабря; 2005, 26 июля) нормативные правовые акты субъекта РФ, принятые в пределах его полномочий, обязательны для исполнения всеми находящимися на территории субъекта Российской Федерации органами государственной власти, другими государственными органами, в том числе и федерального уровня. Однако полномочен ли субъект РФ распространить сферу компетенции регионального Уполномоченного по правам человека на территориальные органы федеральных органов государственной власти? В данном случае вопрос о компетенции региональных уполномоченных по правам человека непосредственно связан с полномочиями субъекта Российской Федерации осуществлять собственное правовое регулирование защиты на своей территории прав и свобод человека и гражданина в целях их соблюдения государственными органами, в том числе и действующими на территории определенного субъекта РФ территориальными органами федеральных органов исполнительной власти.
Региональный Уполномоченный по правам человека и его аппарат представляют собой государственный орган в системе государственных органов субъекта Российской Федерации. Система государственных органов субъекта РФ и определение сферы их компетенции должны строится с учетом федеративного устройства Российской Федерации, основанного на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения между государственными органами РФ и государственными органами субъектов Российской Федерации (часть 3 ст. 5 Конституции РФ). Государственные органы субъектов РФ должны действовать в рамках предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и исключительного ведения субъектов РФ. Действительно, согласно пункту «б» части 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации и пункту «в» ст. 71 Конституции Российской Федерации, защита прав и свобод человека и гражданина находится одновременно в исключительном ведении Российской Федерации и в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, тогда как непосредственное регулирование прав и свобод человека и гражданина отнесено, согласно пункту «в» ст. 71 Конституции Российской Федерации, к исключительному ведению Российской Федерации. Это предполагает, что ведению Российской Федерации принадлежит принципиальное первичное конституционно-правовое
ПОЛИТЭКС- 2006. Том 2. № 2
регулирование прав и свобод, установление их единых федеральных стандартов, способов, средств и порядка защиты.
Субъекты РФ при этом правомочны регулировать переданные им вопросы, конкретизировать условия реализации и соблюдения прав. Однако региональные нормативные правовые акты, принятые по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, должны соответствовать установленным федеральным законодательством положениям (часть 5 ст. 76 Конституции). Более того, отнесение защиты прав и свобод человека и гражданина к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов не предполагает возможности распространения сферы компетенции региональных государственных органов на территориальные органы федеральных государственных органов.
Исчерпывающий перечень полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемых данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), определен в пункте 2 ст. 26.3 закона «Об общих принципах организации.». Указанные в данном перечне полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации не предполагают возможности для регионального законодателя наделения государственных органов субъектов РФ, осуществляющих правозащитную деятельность, правом контролировать федеральные государственные органы независимо от их расположения.
Однако пункт 1 ст. 2 Закона Свердловской области от 14 июня 1996 г. № 22-ОЗ «Об Уполномоченном по правам человека Свердловской области» (см.: Областная газета, 1996, 21 июня; 2002, 27 декабря) не следует рассматривать как противоречащую федеральному законодательству в части распространяющей сферу компетенции уполномоченного по правам человека Свердловской области на все государственные органы без уточнения их уровня. Исходя из правовой позиции Верховного суда Российской Федерации по данному вопросу (см.: Определение, 2005), данное положение надо толковать систематично и ограничительно.
Верховный Суд РФ указал, что аналогичная норма закона Самарской области от 24 ноября 2000 г. № 45-ГД «Об Уполномоченном по правам человека в Самарской области» носит общий декларативный характер и не устанавливает конкретных прав и обязанностей, в связи с чем ее следует рассматривать во взаимосвязи со ст. 14 этого же закона, в соответствии с которой к компетенции уполномоченного по правам человека в Самарской области отнесено рассмотрение жалоб на решения или действия (бездействие) государственных органов Самарской области. Не случайно законодатель разграничивает меры воздействия, которые уполномоченный по правам человека Свердловской области может предпринять по делу о нарушении прав человека государственными органами Свердловской области и государственными органами Российской Федерации. Если дело касается действий государственных органов РФ, то уполномоченный по правам человека Свердловской области не может вынести решение — он направляет им лишь предложения, передав материалы дела Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации или другой компетентный орган.
ПОЛИтЭКС- 2006. Том 2. № 2
На основании вышесказанного представляется, что сфера компетенции региональных уполномоченных по правам человека с учетом положений действующего федерального законодательства не может быть распространена на функционирующие на территории определенного субъекта РФ территориальные органы федеральных органов исполнительной власти.
Анализ регионального законодательства об уполномоченных по правам человека показывает, что взаимодействие федерального и региональных уполномоченных по правам человека регулируется следующим образом: отсутствие указания на взаимодействие федерального и региональных уполномоченных по правам человека; указание на взаимодействие федерального и региональных уполномоченных по правам человека; указание на то, что подача жалобы федеральному уполномоченному по правам человека не является основанием для отказа в принятии жалобы региональным уполномоченным по правам человека, и наоборот.
Предусматривается право регионального уполномоченного по правам человека передать жалобу на рассмотрение федерального уполномоченного по правам человека в случае нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле; предусматривается, что региональный уполномоченный по правам человека должен передать жалобу на рассмотрение федеральному уполномоченному по правам человека в тех случаях, когда дело о нарушении прав человека касается действий или решений федеральных государственных органов, судов, исправительно-трудовых учреждений, прокуратуры и иных правоохранительных органов, представительств других субъектов Российской Федерации и иностранных государств на территории соответствующего субъекта, а также других субъектов, в отношении которых уполномоченный по правам человека не может выносить решения.
В законопроекте «О внесении изменений и дополнений Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», разработанном аппаратом Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, предусмотрено создание системы уполномоченных по правам человека, основанной на принципе иерархии (см.: Шр://шшш.отЬи.гиЛоріс.рЬр?^с=2637). Однако думается, что субординационные отношения между федеральным и региональными уполномоченными по правам человека неприемлемы, что противоречило бы «рекомендательно-диспозитивному» (Бойцова,1993, с. 117) характеру федерального уполномоченного по правам человека, а также принципу независимости региональных уполномоченных по правам человека. Тем не менее заслуживает внимания предусмотренное законопроектами, разработанными аппаратом Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, создание Совета уполномоченных по правам человека в Российской Феде-рации1. В соответствии с данными законопроектами Совет уполномоченных по правам человека в Российской Федерации является совещательным органом, состоящим из
1 См., например, ст. 5-2 (Проект, http://www.ombu.ru/topic.php?doc=2637); ст. 38 (Проект, http://www.ombu.ru/ Ьріс.рІір?сІос=2626).
ЛОЛИТУКС. 2006. Том 2. № 2
Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации; решения данного органа носят рекомендательный характер. Представляется, что Совет уполномоченных по правам человека в Российской Федерации мог бы способствовать координации деятельности федерального и региональных уполномоченных по правам человека.
Подобный российскому вариант сосуществования национального и региональных омбудсменов имеется в Испании, где помимо Парламентского омбудсмена Испании функционируют 8 региональных омбудсменов на уровне автономных образований. Народный Защитник Испании обладает «универсальными» полномочиями — осуществляет надзор за всеми органами управления. Следствием этих универсальных полномочий является совмещение полномочий «национального» и «автономных» омбудсменов. Для решения проблемы совпадения компетенций был избран механизм, основанный на принципах координации и сотрудничества, а не принцип иерархии и компетенции (см.: Альварес, 1998, с. 35).
«Национальный» и «автономные» омбудсмены Испании заключают договоры о сотрудничестве, содержание которых сводится к следующему: жалобы, касающиеся органов государственного управления, рассматриваются национальным омбудсменом, поэтому автономные омбудсмены пересылают подобные жалобы национальному омбудсмену; жалобы относительно органов автономного образования рассматривает тот омбудсмен, который эту жалобу получил, при этом допустимо сотрудничество национального и автономных омбудсменов.
Думается, что наиболее оптимальным вариантом разграничения компетенций федерального и региональных уполномоченных по правам человека, когда Конституцией предусмотрен институт федерального Уполномоченного по правам человека, но не предусмотрено обязательное создание подобных институтов на уровне субъектов, является наделение федерального Уполномоченного по правам человека «универсальными» полномочиями, распространяющимися на все органы управления в государстве, за исключением тех субъектов, где созданы свои институты уполномоченного по правам человека.
В отношении тех субъектов, где учреждена должность Уполномоченного по правам человека, федеральный Уполномоченный по правам человека обладал бы правом надзора только за федеральными государственными органами, а в компетенцию региональных уполномоченных по правам человека вошел бы надзор за органами государственной власти соответствующего субъекта и органами местного самоуправления, функционирующими на его территории.
Указанная схема исключила бы проведение параллельного расследования по одной и той же жалобе уполномоченными по правам человека на федеральном и региональном уровнях и в то же время не исключала бы координации деятельности федерального и региональных уполномоченных по правам человека.
ПОЛИТЭКС. 2006. Том 2. № 2
Литература
Альварес М. Г. Эффективные способы сотрудничества между региональным и национальным институтом омбудсмена // Сб. материалов международной конференции «Региональные уполномоченные по правам человека: опыт, проблемы, перспективы». Екатеринбург: Б. м., 1998.
Бойцова В. В. Нужен ли Уполномоченный парламента по правам человека в России? // Государство и право. 1993. № 10.
Законопроект «О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон “Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации”», разработанный аппаратом Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации» // http://www.ombu.ru/topic.php?doc=2637
Законопроект «О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон “Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации”», разработанный аппаратом Уполномоченного по правам человека в Архангельской области. [WWW-документ] // http://www.strategy-spb.ru/portal/forum/viewtopic.php?t=275
«Об Уполномоченном по правам человека в Приморском крае» с изменениями, внесенными Законами Приморского края от 10 февраля 1999 года № 33-КЗ и от 15 ноября 2001 года № 173-КЗ. Закон Приморского края № 110-КЗ от 11 декабря 1997 г.
«Об Уполномоченном по правам человека в Республике Калмыкия» с изменениями, внесенными Законом Республики Калмыкия от 28 февраля 2003 года № 294-ІІ-З. Закон Республики Калмыкия № 85-ІІ-З от 13 ноября 2000 г.
«Об Уполномоченном по правам человека в республике Татарстан» с изменениями, внесенными Законом Республики Татарстан от 9 августа 2003 года № 32-ЗРТ. Закон Республики Татарстан № 95-РТ от 3 марта 2000 г.
«Об Уполномоченном Республики Башкортостан по правам человека» с изменениями, внесенными Законами Республики Башкортостан от 6 мая 2002 года № 320-з и от 6 октября 2004 года № 113-з. Закон Республики Башкортостан №31-з от 29 апреля 1996 г.
Областная газета. 1996. № 89. 21 июня; 2002. № 274-277. 27 дек.
Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 9 февраля 2005 г. № 46-ГО4-26 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2005. № 10.
Права и свободы личности. Деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации О. О. Миронова. 1998-2003 / Сост. А. Г. Майоров. М.: ИД Юриспруденция, 2003.
Проект Федерального закона «Об основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации» // http://www.ombu.ru/topic.php?doc=2626
Проект Федерального конституционного закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон “Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации”» // http://www.ombu.ru/topic.php?doc=2637
Российская газета. 1993. 25 дек..; 1996. 13 янв.,12 февр.; 1997. № 43-44. 4 марта; 1999. 19 окт.; 2000. 1 авг.; 2001. 14 июня; 2002. 14 мая, 27 июля, 14 дек.; 2003. 8 июля, 30 июля; 2004. 26 марта, 23 июня, 15 дек., 30 дек.; 2005. 26 июля.
Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. 3 августа; 2000. 3 января, 7 августа; 2001. 1 января, 13 августа, 31 декабря; 2002. 3 июня,15 июля, 29 июля, 30 декабря; 2003. 14 июля, 17 ноября, 15 декабря, 29 декабря; 2004. 23 августа, 27 декабря; 2005. 3 января, 9 мая, 4 июля,17 октября, 19 декабря; 26 декабря; 2006. 2 января.
Стандарты Совета Европы в области прав человека применительно к положениям Конституции Российской Федерации: Избранные права. М.: Институт права и публичной политики, 2002.
http: // www.ombu.ru/topic.php?doc=2637
