CC BY
23
7 1151) - 2007
ТАРИФНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
ДУАЛИЗМ МЕХАНИЗМА ДЕЙСТВУЮЩИХ ТАРИФОВ НА УСЛУГИ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА
З. М. ТЕТУЕВА, кандидат экономических наук
Цена, являясь носителем информации, выступает важнейшим инструментом анализа, прогнозирования, планирования всех показателей в денежном выражении и занимает ключевое место в системе хозяйственного механизма управления как предприятий, региона, так и национальной экономики в целом. В ней фокусируются практически все основные отношения в обществе. Таким образом, цена является важнейшим критерием принятия потребительских решений.
В современном хозяйстве цены опосредуют все стадии воспроизводства, представляя единую систему цен. Соподчиненность стадий общественного воспроизводства является основой внутренней взаимосвязи цен в пределах единой системы. Система цен — единая, упорядоченная совокупность различных видов цен, обслуживающих и регулирующих экономические взаимоотношения участников рынка.
Изменение уровня, структуры одного вида цен влечет за собой изменение других видов цен. Это обусловлено взаимосвязью элементов рыночного механизма и субъектов рынка. Каждый блок цен и каждая цена, являясь частью общей системы цен, несет строго определенную экономическую нагрузку. В современной ценовой среде действуют разные системы цен, которые формируются в зависимости от особенностей и масштаба обслуживания современных рынков.
Действующая система цен и тарифов в нашей стране долгие годы складывалась под непосредственным воздействием административно-командной системы управления экономикой, в которой товарно-денежным отношениям отводилась роль поддержания формального хозрасчета, а стоимостным показателям — функции учета при планировании объемов производства и распределения
продукции1. Такой подход к системе цен привел к тому, что она оторвалась от экономических интересов как производителя, так и потребителя и не отвечает требованиям эффективного использования материальных ресурсов.
Действующей системе цен на услуги ЖКХ, на взгляд автора, присущи следующие недостатки.
Во-первых, заниженность цен на основные виды сырья, материалов. Эта заниженность проявлялась в двух аспектах: внутренние цены на топливно-энергетические ресурсы в 2-3 раза ниже мировых цен, они не отражали как единовременных, так и текущих затрат на производство и реализацию различных видов топлива, их полезность.
Во-вторых, сложились большие перекосы в уровнях рентабельности между добывающими и обрабатывающими отраслями, а также в экономике различных регионов, т. е. система цен не создает условий для эквивалентного обмена, а эквивалентный обмен — важнейший признак здоровых экономических отношений, устойчивости развития экономики.
Анализ практики формирования тарифов показывает, что тарифы существуют в отрыве от реальных условий финансирования предприятий, качества предоставляемых услуг и потребительских предпочтений2. Эта ситуация приводит к тому, что предприятия ЖКХ, особенно предприятие-монополист, имеют возможность практически бесконтрольно расходовать ресурсы и устанавливать объемы услуг, предоставляемых потребителям.
1 Новицкий В. Ф. Практика ценообразования на ЖКУ// ЖКХ: Журнал руководителя и главного бухгалтера. — 2000. — № 1. — С.102-108.
2 Чернышов Л. Н. Жилищно-коммунальная реформа в России. Финансово-экономические особенности. Нормативные документы. — М.: Международный центр финансово-экономического развития, 1997. — 272 с.
Тарифная политика—это наиболее контролируемое направление реформы ЖКХ. Но совершенствование системы оплаты услуг—сложная задача. Отказ от стереотипов как в методах и объемах финансирования, так и в использовании этих средств повышает роль экономически и социально обоснованных тарифов как основы определения потребности ЖКХ в финансовых средствах, а также обеспечения рационального планирования бюджета муниципальных образований и формирования межбюджетных отношений. Для того чтобы население покрывало затраты на обслуживание жилья и для ликвидации перекрестного субсидирования, необходимо оценивать, какие именно затраты должны компенсироваться потребителями. Эффективная работа предприятий ЖКХ возможна только при условии, что все элементы, регулирующие текущую деятельность и развитие ЖКХ (тарифная политика, финансирование, управление, инвестиционная деятельность, качество обслуживания и др.), будут тесно взаимосвязаны и взаимоувязаны. В свою очередь тарифная политика должна учитывать платежеспособный спрос населения и других потребителей услуг.
Базовый тариф в этом случае устанавливается в результате компромисса между определяемой предприятиями ЖКХ ценой производства (себестоимостью) и устанавливаемой муниципальным заказчиком ценой потребления (желательным по качеству условий жизни и доступным по уровню платежа). В настоящее время доминирует ценообразование на основе цены производства. В соответствии с Концепцией реформирования ЖКХ для исполнения субъектами Федерации и муниципальными образованиями были введены федеральные стандарты перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг, утверждаемые ежегодно по экономическим регионам (страны) России.
Федеральный стандарт стоимости жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ) на 1 кв. м устанавливает оптимальную величину экономически необходимых затрат на производство услуг ЖКХ с учетом предусмотренных Концепцией реформы ЖКХ организационно-технических мероприятий по снижению издержек (ценовое регулирование на основе финансовой и технологической экспертизы тарифов, энергосбережение и учет потребляемых и отпускаемых ресурсов, создание эффективных собственников жилья, формирование договорных отношений на основе конкурсного отбора подрядчиков и др.). Федеральный стандарт уровня оплаты
ЖКУ населением применяется исключительно как инструмент межбюджетных отношений и стимулирует территории к поэтапному переходу отрасли в бездотационный режим функционирования. Внедрение рыночных механизмов требует ухода от распределительных принципов оказания услуг и требует повышения уровня оплаты ЖКУ населением. Федеральный стандарт доли платежей граждан в совокупном доходе семей устанавливает предельную величину затрат, которая может быть направлена домохозяйствами на оплату ЖКУ и является инструментом предоставления малоимущим гражданам субсидий (компенсаций) по оплате ЖКУ. В соответствии с методическими документами по формированию федеральных стандартов и разработанной Концепцией ценовой и тарифной политики в ЖКХ в регионах страны применяются экономически обоснованные тарифы (ЭОТ).
Проследим динамику уровня оплаты ЖКУ по Российской Федерации и Кабардино-Балкарской Республике. В последние годы наблюдается постепенное повышение уровня оплаты ЖКУ населением, такая тенденция наметилась с 1998 г. по РФ, эти изменения составили от 50 в 1998 г. до 90 % в 2002 и 2003 гг. В КБР наблюдается следующая динамика: в 1998 г. — 40 %, но уже в 1999 г. населением оплачивалось 70 % стоимости ЖКУ, в 2002 и 2003 гг. население республики оплачивает 90 % стоимости ЖКУ. Однако согласно Концепции реформирования уровень оплаты ЖКУ сегодня должен быть 100 % (см. таблицу).
Экономически обоснованные тарифы представляют собой объективный уровень равновесной цены спроса и предложения. При этом спрос определяется в объеме и качестве услуг, подтвержденными возможностями бюджета муниципального образования и доходами средней семьи. Предложение характеризует величину тарифа, обеспечивающую возмещение затрат предприятий ЖКХ на расширенное воспроизводство при требуемом объеме и качестве работ.
Специфика ценообразования в ЖКХ предопределяет сочетание затратного и рыночного механизмов формирования тарифов. На основе оценки объективных затрат формируется цена производства услуги. Затем (например, путем расчета средневзвешенной по населенному пункту величины при наличии нескольких организаций ЖКХ, предоставляющих аналогичные услуги и с учетом платежеспособного спроса) формируются тарифы для потребителей (но при формировании
Уровень оплаты жилищно-коммунальных услуг, %
Наименование 1998г. 1999 г. 2000 г. 2001 г. 2002 г. 2003г.
РФ 50 60 70 71 79,7 81,5
КБР 40 70 70 80 90 90
Источник: по данным Госстроя РФ и МЖКХ КБР.
100 1 90 -80 -70 -60 -50 -40 -30 -20 -10 0
-РФ ■КБР
1998г.
1999 г.
2000 г.
2001 г.
2002 г.
2003г.
Диаграмма уровня оплаты жилищно-коммунальных услуг населением
тарифов предприятия ЖКХ должны иметь финансовые возможности для поддержания и развития основных фондов).
Регулирующим органом утверждается уровень рентабельности ЖКУ, единый или дифференцированный по видам деятельности ЖКХ. Норматив рентабельности носит в этом случае ограничительный характер, не имеющий, как правило, необходимого обоснования. Поэтому в тарифе не учитывается потребность предприятий в инвестициях, средствах для погашения кредитов и процентов по ним.
Рассмотрим алгоритм формирования тарифов, базирующийся на нахождении местным органом самоуправления компромисса между потребностями предприятий ЖКХ и возможностями бюджета города и средней семьи по оплате соответствующих услуг.
В основе формирования тарифов лежит определение ЭОТ, который обеспечивает возмещение затрат предприятий ЖКХ, т. е. цены производства услуги. Расчет этой цены основан на потребности предприятий в общей сумме доходов, которая складывается из общей суммы плановых затрат (потребности предприятий в финансовых ресурсах на текущую деятельность) и прибыли, необходимой для обеспечения развития, формирования фондов накопления и потребления и уплаты налогов.
Начальный этап определения цены производства — оценка фактических затрат. С использованием основных пропорций и соотношений, нормативов-индикаторов и в результате корректировок фактических затрат формируется плановая себестоимость услуги. Необходимость корректировки выявляется по данным экспертизы.
Экспертиза тарифов позволяет оценить не только возможность и целесообразность снижения себестоимости или ее отдельных элементов, выявить непроизводительные затраты и резервы снижения себестоимости, выполнение конкретных этапов технологических процессов, но и предполагает необходимость включения в себестоимость дополнительных работ, которые в настоящее время либо не выполня-
ются, либо финансируются в недостаточном объеме.
При проведении экспертизы тарифов необходима оценка взаимовлияния себестоимости и объема реализации услуг с учетом планируемых мероприятий по ресурсосбережению. Дело в том, что сокращение объема потребления материального носителя услуги вызывает пропорциональное снижение условно-переменных затрат (электроэнергии, топлива, материалов, реагентов и др.). Общая сумма условно-постоянных затрат в себестоимости услуг ресурсосберегающих организаций занимает значительный удельный вес (50-60 % и выше) и остается без изменений. Совершенно очевидно, что сокращение удельного потребления материального носителя услуги и соответственно общего объема реализации вызывает рост условно-постоянных затрат на единицу услуги, что может привести к росту себестоимости и тарифа.
Важным этапом анализа и планирования себестоимости услуг и определения величины тарифов является формирование критериев качества, надежности и экологической безопасности обслуживания. Эти критерии определяются в соответствии с Правилами предоставления ЖКУ3 и должны отражать минимально необходимый уровень обслуживания.
Именно поэтому формирование ЭОТ должно начинаться с оценки стоимости достижения необходимых параметров качества (выполнения регламента работ, соблюдения технологии) по каждому виду ЖКУ уже на стадии формирования муниципального заказа либо договоров обслуживания. Это позволит обоснованно подойти к планированию затрат на текущее финансирование и развитие ЖКХ и к определению величины ЭОТ, отражающего потребительскую стоимость услуг, т. е. их качество.
Затем на основании планов развития, инвестиционных проектов определяется объем инвестиций для развития объектов инженерной инфраструктуры, замены изношенных основных фондов, оценивается их доля, финансируемая из прибыли. С этой целью при расчете тарифа учитывается необходимость включения в его состав инвестиционной составляющей, обеспечивающей возмещение затрат на реконструкцию и новое строительство коммунальных объектов, проведение мер по ресурсосбережению, замене изношенных фондов.
3 Чернышов Л. Н. Жилишно-коммунальная реформа в России. Финансово-экономические особенности. Нормативные документы. — М.: Международный центр финансово-экономического развития, 1997. — 272 с.
Для этих целей могут использоваться:
— амортизация;
— часть ремонтного фонда, предназначенного на замену изношенных фондов, в первую очередь сетей (как правило, 50-70 % его величины);
— часть прибыли, остающейся в распоряжении предприятия после уплаты налогов и направляемой в фонд накопления.
В сумме эти средства представляют собой фонд развития предприятия, который характеризует его инвестиционный потенциал. По мере приведения затрат в соответствие с реальными требованиями к качеству обслуживания составляющие тарифа будут расти, а доля эксплуатационных затрат — сокращаться.
Необходимо проведение систематического (ежегодного, так же как и экспертиза тарифов, а возможно, и совместно с экспертизой) мониторинга социально-экономических условий и предпосылок тарифной политики. Определяющим критерием оценки платежеспособности должна являться доля расходов на оплату ЖКУ в бюджете семьи, а не доля семей, получающих субсидии при том или ином уровне тарифов.
По мере повышения уровня оплаты услуг ЖКХ и роста затрат на эти цели в семейном бюджете необходимость соответствия платежей качеству среды обитания приобретает особую актуальность. В этих условиях потребители все в большей степени будут предъявлять требования к качеству услуг и его соответствию размеру оплаты4. Игнорирование фактора спроса ведет к увеличению дебиторской задолженности и ухудшению финансового состояния предприятий ЖКХ.
ЖКУ предоставляются трем обособленным группам потребителей: населению (50 %), бюджет-но-зависимым (30 %), промышленным и другим потребителям (20 %).
Цена для каждой группы устанавливается своя: для населения — ниже себестоимости, для бюд-жетно-зависимых потребителей по себестоимости, для промышленных потребителей в несколько раз выше себестоимости. Для населения разница между установленным тарифом и себестоимостью должна дотироваться из бюджета. Кроме того, граждане пользуются льготами и субсидиями по оплате ЖКУ, которые должны покрываться производителю услуг из бюджета.
Оценка платежеспособности населения основана на сравнении расходов средней семьи на оплату ЖКУ с их предельным уровнем. С этой целью рассчитываются затраты на ЖКУ в структуре потребительского бюджета семьи и анализируются
4 Сиваев С. Б., Андрианов В. Б., Хомченко Д. Ю. Принципы эффективного тарифного регулирования коммунальных пред-приятий//ЖКХ: Журнал руководителя и главного бухгалтера.
— 2002.— № 6. — С. 3-10.
другие показатели, характеризующие структуру потребительских расходов и затраты городского бюджета на социальную поддержку населения, в том числе:
— доля затрат на услуги ЖКХ в доходе семьи;
— доля семей, реально претендующих на получение
субсидий;
— средний размер предоставляемой субсидии;
— общая сумма, выделяемая из бюджета на предо-
ставление субсидий;
— соотношение дополнительных суммарных за-
трат на выплаты субсидий с дополнительным
доходом от повышения тарифов.
Рассчитывать и анализировать каждый из этих показателей необходимо в ходе мониторинга социально-экономических условий и последствий реализации тарифной политики на конкретный период.
Оценивая фактор спроса промышленных потребителей услуг, необходимо анализировать долю затрат на оплату ЖКУ в себестоимости промышленной продукции и ее изменение при повышении тарифов, особенно в условиях действия перекрестного субсидирования. Одновременно следует определить возможные в связи с этим потери бюджета и сопоставить их с уменьшением потребности в дотациях предприятиям ЖКХ.
При определении реальной величины тарифов для населения в условиях их установления как доли от ЭОТ наряду с платежеспособным спросом населения должны оцениваться возможности бюджета, который можно оценить по следующим показателям.
1. Доля затрат на дотирование ЖКУ в бюджете территорий. Отдельно оцениваются затраты бюджета территории на финансирование текущей деятельности предприятий ЖКХ, которое в перспективе будет осуществляться за счет средств населения, и на финансирование текущей деятельности отраслей благоустройства, для которых в перспективе будут использоваться бюджетные средства. Кроме того, часть бюджетных средств при любом уровне платежей населения должна направляться на развитие коммунальных объектов.
2. Доля затрат в бюджете муниципального образования на финансирование жилищных субсидий и льгот (оценка возможностей бюджета на их финансирование). По результатам оценки платежеспособного спроса потребителей, их готовности и возможности оплачивать соответствующее качество услуг по предлагаемой исполнителем (предприятием ЖКХ) цене производства, а также на основании оценки возможностей бюджета орган местного самоуправления вносит предложение об установлении приемлемой для потребителей цены. Ее следует рассматривать как вектор, каж-
дый компонент которого характеризует не только «желаемую» исполнителем величину тарифа, но и соответствующие этой величине потребительские свойства услуги, параметры надежности, устойчивости и экологической безопасности ее предоставления, платежеспособный спрос потребителей и возможности бюджета, т. е.
г = (Т1Т, ... , 2> С1)
На основании этих уточненных показателей корректируются регламент и состав работ, требования к качеству и обеспечению баланса между стоимостью услуги и ее качеством.
Для обеспечения сбалансированного планирования и финансирования ЖКХ с учетом потребностей территорий и возможностей производителей услуг необходимы соответствующие современным условиям нормативы-индикаторы (набор показателей, отражающих взаимосвязь затрат с объективными и легко оцениваемыми факторами) и их актуализация. К ним, например, относятся:
— численность работающих на 1 000 обслуживаемых жителей;
— стоимость основных фондов в расчете на 1 000 обслуживаемых жителей или на единицу материального носителя услуги;
— норматив отчисления в ремонтный фонд (в процентах от балансовой стоимости);
— средняя норма амортизационных отчислений (в процентах от их балансовой стоимости);
— норматив замены изношенных сетей (в процентах от их общей протяженности);
— средние нормы расхода электроэнергии, топлива и других ресурсов на единицу материального носителя услуги;
— соотношение затрат на оплату труда и материалы и др.
Для удобства анализа, сравнения с нормативами-индикаторами планировать себестоимость целесообразно по технологическим этапам: производство материального носителя услуги (тепла, воды) и его транспортировка потребителям и т. д. Кроме того, в теплоснабжении отдельно должна планироваться себестоимость (по аналогичным технологическим этапам) отопления и горячего водоснабжения с включением в последнюю затрат на «покупную воду».
С учетом выделенных расходов по указанным этапам могут рассчитываться и тарифы на услуги коммунальных предприятий, что целесообразно, например, при необходимости привлечения различных исполнителей для производства материального носителя услуги и его транспортировки (доставки) до потребителя.
Реально товаром является не только вода, тепловая энергия, газ и прочие материальные
носители услуги, оплачиваемые в зависимости от их фактического потребления, но и деятельность предприятий по их доставке. Поэтому речь идет именно об услугах, которые оказывают жилищно-коммунальные предприятия путем доведения материальных носителей до места непосредственного потребления и обеспечения бесперебойности процесса потребления. Именно эта деятельность и представляет собой сущность услуги как товара.
Формирование внутренних региональных цен на газ, электроэнергию, воду (ЖКУ) не происходит под воздействием рыночных механизмов ценообразования, на основе уравнивания величин спроса и предложения. Первопричина заключается в том, что рынок ЖКУ не имеет известных свойств конкурентности. Специфика рынка ЖКУ, близкого по своей природе к монополистическому или олиго-полистическому, состоит в том, что он представлен небольшим количеством продавцов и большим количеством покупателей. Характерной особенностью данного рынка, является то, что спрос и предложение не отличаются высокой чувствительностью (эластичностью) по отношению к цене за ЖКУ.
Производители, формируя цену продавца, руководствуются в основном величиной затратной цены, возмещающей издержки производства и обращения и приносящей прибыль, необходимую для уплаты налогов, выплаты дивидендов по акциям или премий, создания фонда накопления и для других расходов.
Уменьшение поставок ЖКУ социально значимым потребителям также не допускается. Поэтому рыночный закон предложения, согласно которому оно растет с увеличением цены, не соблюдается. Потребители ЖКУ, формируя цену спроса, также не соблюдают рыночный закон, согласно которому спрос при прочих равных условиях уменьшается с ростом цены. Российский потребитель стремится приобрести столько ЖКУ, сколько ему необходимо, не задумываясь о том, что потребление должно изменяться в соответствии с динамикой цен. Поэтому спрос на ЖКУ обладает низкой чувствительностью к цене, по крайней мере, в пределах приемлемого уровня.
Предоставление ЖКУ по заниженным по сравнению с издержками ценами усугубляется неплатежами со стороны несостоятельных потребителей и сдерживает самофинансирование рынка ЖКУ.
В результате этого на рынке ЖКУ сложилась ситуация, при которой цены не служат ни инструментом уравновешивания спроса и предложения, ни регулятором структуры производства и потребления, ни компенсатором издержек производителей. В какой-то мере цены выполняют социальную функцию обеспечения доступности ЖКУ для основных категорий потребителей с учетом их платежеспо-
собности, хотя, как известно, в условиях рыночной экономики эта функция должна осуществляться регулированием доходов, а не цен.
В то же время в последние годы регулирование цен на ЖКУ, на газ и электроэнергию так же, как и в других естественных монополиях, использовалось в качестве инструмента сдерживания инфляционного давления на экономику. В 1998-1999 гг. ограничение роста тарифов на ЖКУ явилось одним из существенных факторов стабилизации производства и возобновления экономического роста.
В области регулирования ценообразования на региональном и муниципальном уровнях можно выделить следующие три блока важных проблем.
Блок I. Проблемы формирования и организации деятельности регулирующих органов.
Блок II. Установление порядка определения.
Блок III. Изменения методических основ определения тарифов на ЖКУ.
Остановимся более подробно на каждом блоке проблем установления причин их возникновения и возможных путей решения.
Блок I. Система регулирования цен на ЖКУ в субъектах РФ и муниципальных образованиях в основном находится на стадии формирования, а предварительным условием ее эффективной работы является наличие трех главных компонентов: регулирующий орган; порядок (процедура) представления рассмотрения и утверждения тарифов и методики расчета ЭОТ. На региональном уровне во многих случаях наиболее эффективным регулирующим органом зарекомендовали себя региональные энергетические комиссии (РЭК), способные не только утверждать тарифы, но и осуществлять контроль за деятельностью коммунальных предприятий, собирать информацию и применять штрафные санкции. При утверждении тарифов на водоснабжение и водоотведение возникает много вопросов, поскольку муниципальные предприятия находятся в собственности местного самоуправления. В муниципальных образованиях утверждение тарифов часто находится под контролем представительных органов местного самоуправления, что не всегда эффективно.
Блок II. В последнее время порядок рассмотрения и утверждения тарифов формируется более активно, но при этом местные администрации в ряде случаев устанавливают только тарифы для населения и социально значимых предприятий. В результате ресурсоснабжающие предприятия компенсируют свои потери за счет более высоких цен для других групп потребителей, что способствует развитию перекрестного субсидирования.
Блок III. Основой методики определения тарифов на ЖКУ является расчет по фактической себестоимости. Это приводит к тому, что во многих случаях не требуется представления детально обоснованных расчетов тарифов, их определение идет «от достигнутого» — на основании фактических показателей за предшествующий период. При таком подходе у поставщиков имеется стимул завышать издержки, а не повышать эффективность своей деятельности. Процесс установления тарифа для каждой ЖКУ должен начинаться с определения составных частей этого тарифа путем анализа деятельности по обеспечению услуги и формирования подходов к определению цен на отдельные виды работ с предоставлением услуги. Тарифы на всех уровнях (федеральном, региональном и местном) должны устанавливаться последовательно и на фиксированные сроки.
Совершенствование тарифной политики надо начинать с формирования тарифов на услуги, их дифференциации в целях стимулирования экономного расходования всех видов ресурсов. В этих условиях непроизводительные расходы покрываются из прибыли предприятия, поэтому потери практически будут отсутствовать.
Сокращение нерационального расходования ресурсов может обеспечиваться введением дифференцированных тарифов с повышенной оплатой за их потребление сверх установленного минимального социального потребления. Основой отношений органов местного самоуправления (ОМС), субъектов хозяйствования и потребителей являются договоры, в которых должна быть предусмотрена ответственность, с одной стороны, производителя, гарантирующего определенный уровень качества при установленном тарифе, с другой — ОМС, который должен представлять интересы всех групп потребителей услуг. Критерием построения таких отношений должны стать:
— согласованные всеми сторонами эксплуатационные затраты и средства на развитие, определение рентабельности с учетом задач развития;
— оценка обоснованности включаемых в себестоимость услуги затрат путем сопоставления их с нормативами-индикаторами и реструктуризация себестоимости;
— оценка платежеспособности населения при формировании тарифа с учетом доли затрат на ЖКУ в бюджете семьи и доля семей, нуждающихся в субсидиях.
При этом любое изменение тарифов на ЖКУ должно просчитываться с точки зрения социальной защиты населения государством.
