CC BY
106
УДК 371
ДОСТУПНОСТЬ КАЧЕСТВЕННОГО ДОШКОЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ:
РИСКИ СОВРЕМЕННОГО ЭТАПА
Пуденко Т.И., д.э.н., Институт управления образованием РАО, Москва. Россия Email: [email protected]
Аннотация. Рассматривается актуальное состояние доступности дошкольного образования в России и основные факторы влияния на ситуацию. Обосновывается противоречивость доступности и качества дошкольного образования как целевых ориентиров развития в краткосрочной и среднесрочной перспективе. Анализируются риски относительного снижения качества дошкольного образования в условиях проводимой модернизации.
Ключевые слова: дошкольное образование; доступность дошкольного образования; качество дошкольного образования; управление развитием образования.
THE AVAILABILITY OF HIGH-QUALITY EARLY PRE-SCHOOL EDUCATION:
THE RISKS OF THE PRESENT STAGE
Pudenko T.I., D.ofArts, Institute of management in education of RAE, Moscow. Russia Email: [email protected]
Abstract: Discusses the current state of the availability of pre-school education in Russia and the main factors influencing the situation. Is based on contradictions in the availability and quality of preschool education as targets of development in the short and medium term. Examines the risks of relative decline in the quality of pre-school education in terms of modernization.
Keywords: pre-school education; the availability of pre-school education; the quality of preschool education; development education management.
Стратегические ориентиры развития дошкольного образования в России принципиально не отличаются от ориентиров, зафиксированных для других уровней образования - это повышение доступности, качества и эффективности. Эту триаду вот уже более десяти лет мы видим в основных программных документах системы образования, поскольку в ней были воплощены цели модернизации российского образования. Кон-кретизируясь в определенных целевых ориентирах и целевых индикаторах программ развития образования федерального, регионального и муниципального уровней, государственной программы развития образования до 2020 года и иных стратегических документов, «доступность, качество и эффективность» по-прежнему служат мерилом верности принимаемых решений, обоснованности расходов, выбора тех или иных новаций.
Однако эти «три источника и три составных части» модернизации российского образования характеризует очень сложное взаимодействие, которое ближе к борьбе, чем к единству и согласованности. Противоречия между доступностью образования и его качеством, между качеством и эффективностью объективны, и преодолеваются за счет явно и не явно задаваемых приоритетов, то есть, выбора на каждом этапе развития системы какого-то одного ведущего ориентира.
Если говорить о дошкольном образовании, то приоритет в краткосрочной перспективе - это, безусловно, доступность, которая уже давно превратилась в социальную проблему и приобрела в последние годы политическое звучание.
Причем речь идет не о повышении доступности для отдельных категорий детей (с ограниченными возможностями здоровья, с особенностями развития и др.), а о массовой доступности, о создании необходимого количества мест для детей дошкольного возраста, о формировании более мощной сети образовательных организаций, предоставляющих услуги дошкольного образования.
Анализ открытой информации, а также данных, собранных в ходе специальных опросов,1 позволяет сделать вывод, что наблюдается положительная динамика в решении проблемы доступности дошкольного образования.
Так, Минобрнауки РФ сообщало, что за счет регионально-муниципальных программ в 2011 году создано более 200 тысяч дополнительных мест для детей дошкольного возраста. В соответствии с отчетом Минобрнауки России о реализации Поэтапной программы («дорожной карты») по ликвидации очередности в дошкольные учреждения по состоянию на сентябрь 2012 года, в течение 2012 года было введено 267087 дополнительных мест. По данным субъектов Российской Федерации, представленным в этом отчете, дефицит мест в дошкольные организации, в целом, по России составляет в период до 1 сентября 2013 года 361681 место.
Так, по информации 37 субъектов РФ, сообщивших общие сведения о состоянии регионально-муниципальных систем дошкольного образования,2 общее количество дошкольных учреждений увеличилось в них с 23853 (в 2010 году) до 23977 (в 2012
1 В 2012 и в 2013 годах в рамках проекта «Научно-методическое обеспечение программ развития регионально--муниципальных систем дошкольного образования» Мероприятия 1. «Достижение во всех субъектах Российской Федерации стратегических ориентиров национальной образовательной инициативы «Наша новая школа» ФЦПРО 2011-2015гг.
2 Исследование 2013 года в рамках проекта «Научно-методическое обеспечение программ развития регионально-муниципальных систем дошкольного образования» Мероприятия 1. «Достижение во всех субъектах Российской Федерации стратегических ориентиров национальной образовательной инициативы «Наша новая школа» ФЦПРО 2011-2015гг.
году), то есть, примерно на 0,5%. При этом количество групп полного дня возросло в тот же период почти на 8 тысяч: со 100993 до 108803 групп, то есть, примерно на 7,7%.
Эти цифры соответствуют общей закономерности, сложившейся в настоящее время в Российской Федерации, когда прирост мест в системе дошкольного образования обеспечивается, в основном за счет организации дополнительных групп в действующих ДОУ, групп в иных образовательных учреждениях, чаще всего, в общеобразовательных. Тем не менее, рост количества дошкольных учреждений отмечен даже на фоне проводимой регионами оптимизации сети образовательных учреждений, при которой происходит объединение дошкольных образовательных учреждений с сокращением числа самостоятельных юридических лиц.
Отметим, что по более ранним данным Минобрнауки РФ, на 1 января 2012 года в очереди на устройство в детские сады было зарегистрировано 2 093 058 детей по всем регионам России.
Практика предоставления мест очередникам предусматривает преимущества при зачислении детей более старшего возраста. Однако их доля относительно невелика и основной контингент очередников ближайших лет будут составлять дети до 3 лет (которых в нынешней очереди более 70%).
В то же время, охват дошкольным образованием детей этой возрастной группы не входит в число приоритетов государственной политики. Так, Государственная программа развития образования до 2020 содержит четкие ориентиры в отношении изменений состояния систем дошкольного образования и в ней сказано, что будет ликвидирована очередь детей в возрасте от 3 до 7 лет на получение услуг дошкольного образования. Эта же возрастная категория упоминается в указе президента России от 7 мая 2012 года, требующем 100%-ого удовлетворения спроса на дошкольное образование детей этого возраста к 2016 году.
Что касается детей до 3 лет, то в Государственной программе развития образования до 2020 сказано, что «будет создана инфраструктура поддержки раннего развития детей (0-3 года). Семьи, нуждающиеся в поддержке в воспитании детей раннего возраста, будут обеспечены консультационными услугами в центрах по месту жительства и дистанционно».
Таким образом, если исходить из предоставленных субъектами Российской Федерации данных, темпы ввода дополнительных мест позволят ликвидировать очереди в дошкольные учреждения в ближайшие годы для детей в возрасте от 3 до 7 лет, то есть, выполнить указ Президента России от 7 мая 2012 года.
Но при этом возникает вопрос: что будет представлять собой обновленная система дошкольного образования, которая в течение нескольких лет решала практически единственную проблему ликвидации очередей в дошкольные учреждения? Что делается сейчас для повышения качества дошкольного образования, и каковы перспективы в этом плане?
В Государственной программе развития образования до 2020 года говорится, что «приоритетом государственной политики на данном этапе развития образования является обеспечение доступности дошкольного образования. Другим системным приоритетом является повышение качества результатов образования».
Основными документами федерального уровня, содержащими целевые ориентиры, связанные с качеством дошкольного образования, являются: Государственная программа развития образования до 2020 года, федеральная целевая программа развития образования на период 2011-2015 годы, план действий правительства Российской Федерации (дорожная карта) «Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования и науки». Уже в ближайшем будущем к числу этих нормативных актов присоединятся федеральные государственные стандарты дошкольного образования, находящиеся в данное время в стадии разработки.
В перечисленных документах предусматривается: рост средней заработной платы педагогических работников дошкольных образовательных организаций до уровня не менее 100 % к средней заработной плате в образовании региона; повышение привлекательности педагогической профессии и уровня квалификации кадров; переход на эффективный контракт с педагогами дошкольного образования; внедрение ФГОС дошкольного образования; рост численности руководителей государственных (муниципальных) организаций дошкольного образования, прошедших в течение последних трех лет повышение квалификации или профессиональную переподготовку; включение общественности в управление образовательными организациями и оценку качества образования; внедрение финансово-экономических механизмов обеспечения обязательств государства в сфере образования.
Разумеется, достижение большинства этих целевых ориентиров должно положительно сказаться на качестве дошкольного образования с учетом того, что аналогичные документы разрабатываются, утверждаются и принимаются к исполнению на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальном уровне.
На этом фоне реализуемые в настоящее время программы развития регионально-муниципальных систем дошкольного образования выглядят не полными по своим це-
лям и задачам. Проведенный анализ показал, что сейчас в них наблюдается смещение целевых ориентиров в сторону обеспечения доступности, явный дисбаланс между мерами по вводу дополнительных мест и мерами по повышению качества дошкольного образования. Более того, в большинстве проанализированных программ повышение качества дошкольного образования не заявлено ни в виде целевых ориентиров, ни в составе планируемых мероприятий и ожидаемых результатов.
На практике деятельность региональных и муниципальных органов управления по повышению качества дошкольного образования будет регулироваться, вероятно, иными документами, принимаемыми во исполнение федеральных требований и решений в пределах целевых ориентиров, обозначенных на федеральном уровне. Не оспаривая необходимости заявленных мер, можно легко обнаружить их мозаичность и недостаточность для системного решения проблемы роста качества дошкольного образования.
По мнению многих исследователей [3], критерии качества функциональны и измеряются способностью в большей или меньшей степени удовлетворять определенные личные и общественные потребности в сфере образования, интересы разных социальных групп. Как минимум, речь идет об интересах семьи, социума, профессионального и научного сообщества, государства.
Подход государства к обеспечению качества образования - это стандартизация для выполнения конституционных гарантий равного доступа к дошкольному образованию, финансового обеспечения его бесплатности для граждан России.
Запросы семьи - это укрепление здоровья, психологический комфорт в дошкольных группах, личностное развитие при максимальной индивидуализации, учет особенностей и склонностей ребенка, наличие выбора образовательных услуг и образовательных программ.
В представлениях профессионального и научного сообщества качественное дошкольное образование - это такое образование, которое признает и учитывает самоценность детства, необходимость полноценного проживания каждого возрастного этапа, максимально обеспечивает индивидуализацию и дифференциацию образовательных программ, общение взрослого с ребенком в зоне его ближайшего развития.
Для общества качественная система образования - это равные возможности образования для всех детей; отсутствие дискриминации в доступности дошкольного образования по социально-экономическому статусу, месту проживания, возможностям здоровья.
Запросы этих групп не всегда четко сформулированы, не во всем совпадают, а в чем-то и противоречат друг другу. Тем не менее, качество дошкольного образования должно определяться тем, насколько удовлетворяются современные требования основных потребителей образовательных услуг, а не соответствием лишь одной из групп требований, то есть, государственному стандарту дошкольного образования, например. В определенном смысле, эту альтернативу можно обозначить как максимальный и минимальный уровни качества образования.
В зарубежных исследованиях, посвященных проблеме доступности и качества образования [5] поднимается вопрос о принципиальной возможности одновременного решения этих двух проблем, и высказывается мнение, что подобная цель является изначально противоречивой, если под качеством образования иметь в виду достижение высоких требований, соответствующих разнообразным современным запросам общества, семьи, ребенка. Такое образование не может быть одновременно доступно всем, поэтому необходимо делать выбор между этими целями на уровне образовательной политики. Под термином «доступность» стали подразумевать равенство образовательных возможностей. Однако это не внесло окончательной ясности, поскольку образовательные возможности тоже связаны с качеством образования, охватывая как саму проблему доступа к образованию, так и характеристики образовательного процесса. Анализ литературы по данной проблеме показал сложность этих категорий и отсутствие согласованного мнения в их трактовке [1,2,5]. Если под качеством понимать возможность роста для всех учащихся, образование с учетом индивидуальности, тогда соединение качества и доступности достигается. Однако авторы отмечают, что образовательную политику в таком понимании пока можно считать идеалом, к которому нужно стремиться.
Российская система дошкольного образования - не исключение, и в ней явно просматривается противоречивость целей доступности и качества дошкольного образования, если под качеством образования понимать полноту удовлетворения потребностей основных социальных групп, а не только соответствие государственным стандартам дошкольного образования.
Сейчас в сфере дошкольного образования, если пользоваться экономической терминологией, сложился рынок «продавца». В ситуации неудовлетворенного спроса (спрос на места в детских садах превышает предложение) о высоком качестве образовательных услуг говорить достаточно сложно. Однако общая тенденция к повышению доступности дошкольного образования, а также целевые установки на повышение удо-
влетворенности населения дошкольным образованием неизбежно выдвинут вопросы качества образования на передний план.
Введение федерального государственного стандарта дошкольного образования позволит предъявить и контролировать государственные требования к качеству образования, даст основу для финансового подкрепления гарантий доступности дошкольного образования. Однако федеральный государственный стандарт сам по себе не может обеспечить запросы индивидуальных потребителей, ожидающих большей дифференциации образовательных услуг, большей индивидуализации.
Так, анализ действующих программ развития регионально-муниципальных систем дошкольного образования показал, что в них практически отсутствует установка на индивидуализацию и дифференциацию образовательных услуг в зависимости от потребностей ребенка и семьи. Из текстов программ следует, что, как правило, не проводится учет и анализ образовательных потребностей отдельных категорий детей - по возрастным группам, по особенностям состояния здоровья с последующим переходом к системе мероприятий программы при выявлении высокого уровня неудовлетворенного спроса отдельных групп населения. В частности, обнаружилось, что повсеместно наблюдается рост потребности в услугах дошкольного образования для детей возрастной категории до 1 года, однако эта возрастная категория практически выпала из программ развития дошкольного образования. Практически во всех регионах сохраняются диспропорции между спросом на услуги коррекционного дошкольного образования, групп оздоровления и вводом мест в соответствующих группах и детских садах.
Впрочем, и в отношении гарантий качественного образования в соответствии с федеральным стандартом дошкольного образования также не все обстоит благополучно, если исходить из складывающихся тенденций развития регионально-муниципальных систем дошкольного образования. Существуют серьезные риски в обеспечении полной доступности качественного дошкольного образования, имея в виду, прежде всего, условия реализации образовательных программ дошкольного образования.
Так, наиболее общая проблема, которая имеет глобальное влияние на доступность качественного дошкольного образования - это высокий уровень межрегиональных и межмуниципальных различий. Территориальный фактор является в настоящее время основным фактором риска, главным по степени влияния на доступность и качество образования, прежде всего, дошкольного. Проведенные исследования показали, что территориальные различия отхватывают все параметры системы дошкольного об-
разования: уровень охвата детей, размеры заработной платы педагогических работников, уровень образования и квалификации персонала дошкольных учреждений, текучесть кадров, материальную базу дошкольного образования, доступность повышения квалификации и т.д.
Кроме того, в крупных городах и мегаполисах, в территориях, имеющих относительно более развитую инфраструктуру, более высокий уровень экономического развития и платежеспособности населения, наблюдается значительно более дифференцированная сеть дошкольных образовательных организаций, более широкий спектр образовательных услуг. В этих территориях создаются условия для более высокого качества, соответствующего не только государственному стандарту, но и современным запросам потребителей. Для остальной же части контингента дошкольников (проживающих в депрессивных территориях, сельских населенных пунктах, регионах с недостаточно развитой инфраструктурой и экономикой) обеспечивается доступность без упора на высокое качество, в лучшем случае предоставляя это качество на уровне минимальных государственных стандартов.
Как ни парадоксально, но риски в обеспечении доступности качественного образования в определенной степени порождаются самим государственным стандартом дошкольного образования. ФГОС дошкольного образования в трактовке Закона «Об образовании в Российской Федерации» - это фактически квазистандарт, поскольку он не предназначен для выполнения регулирующей функции в обеспечении качества дошкольного образования, не является мерилом этого качества. По закону, он не является основой для объективной оценки соответствия образовательной деятельности (ст. 11); не проводится государственная аккредитация образовательной деятельности, то есть, не подтверждается соответствие требованиям ФГОС ДО (ст. 92). По сути, ФГОС дошкольного образования выступает лишь основой для разработки образовательной программы дошкольных образовательных организаций.
В то же время можно выделить и более частные риски, которые создают угрозы для обеспечения доступности качественного дошкольного образования даже в пределах государственного стандарта, если иметь в виду требования к условиям реализации образовательных программ дошкольного образования .
Прежде всего, речь идет о фактическом отсутствии кадрового потенциала для повышения качества образования. Быстрый рост количества дополнительных мест в системе, увеличение мощности сети дошкольных образовательных организаций, требует в настоящее время столь же интенсивного набора необходимого персонала в до-
школьные учреждения. В этих условиях появляются значительные риски снижения требований к качеству педагогических кадров.
В целом, укомплектованность ДОУ педагогическим персоналом за последние годы оставалась высокой. Так, полученные в ходе мониторинга 2012 года региональные отчеты показывали, что укомплектованность педагогическими кадрами находилась на уровне около 95%. Причем межрегиональные и межмуниципальные различия по этому параметру были незначительными. Но уже в то время сложнее обстояло дело с качественными характеристиками педагогического персонала. Относительно неплохой оказалась ситуация с наличием базового педагогического образования у воспитателей. В региональных отчетах было показано, что, в среднем, его имеют около 81% педагогических работников детских садов.
Актуальный уровень квалификации педагогических кадров регионально-муниципальных систем дошкольного образования (по результатам их аттестации) можно охарактеризовать как относительно не высокий. Так, доля педагогов (воспитателей) с высшей квалификационной категорией, составляла, по региональным отчетам, около 15% от всего педагогического персонала. Доля педагогического персонала ДОУ с 1 квалификационной категорией выше во всех опрошенных регионах. В среднем, она составляла на момент проведения мониторинга, по данным региональных органов управления образованием, примерно 35,8%. Таким образом, примерно лишь половина педагогического персонала ДОУ имеет к настоящему времени квалификационную категорию, а в некоторых регионах эта доля составляет менее трети.
Примерно такой же является доля педагогических кадров, прошедших повышение квалификации, - примерно половина педагогов дошкольного образования (по данным муниципальных отчетов - 51,7%, региональных - 50,2%).
Характерно, что все качественные характеристики кадрового потенциала дошкольного образования имеют значительные межрегиональные и межмуниципальные различия. Принимая во внимание новые задачи модернизации муниципальных и региональных систем дошкольного образования, предстоящий переход к федеральным государственным стандартам дошкольного образования, следует признать эту ситуацию не удовлетворительной. [4]
3 Исследование 2012 года в рамках проекта «Научно-методическое обеспечение программ развития регионально-муниципальных систем дошкольного образования» Мероприятия 1. «Достижение во всех субъектах Российской Федерации стратегических ориентиров национальной образовательной инициативы «Наша новая школа» ФЦПРО 2011-2015гг.
Однако, если мы посмотрим программы развития дошкольного образования, то почти во всех, без исключения, отсутствуют прогнозы потребности в кадровом обеспечении (по количеству и качеству педагогического и не педагогического персонала), нет комплексов мероприятий, направленных на создание кадрового ресурса развития дошкольного образования, адекватного прогнозам и целевым ориентирам по изменению доступности и качества дошкольного образования.
Кроме того, риск снижения качества работы воспитателей и другого педагогического персонала дошкольных учреждений увеличивается из-за возрастания нагрузки на них, поскольку в настоящее время решение проблемы повышения доступности дошкольного образования происходит в значительной степени за счет уплотнения действующих дошкольных учреждений, повышения их наполняемости сверх проектной мощности.
Качество предоставляемого дошкольного образования в существенной мере зависит от качества программно-методического обеспечения. В соответствии с Законом «Об образовании в Российской Федерации» образовательные программы ДОУ разрабатываются ими самостоятельно на основе федерального государственного стандарта дошкольного образования и с учетом примерных образовательных программ. Если учесть, что ФГОС дошкольного образования содержит лишь требования к структуре образовательной программы, а ответственность за содержательное наполнение и оформление этой программы в виде комплекта организационно-методических материалов целиком и полностью ложится на само дошкольное учреждение, возникают серьезные риски выполнения этой работы на должном уровне качества.
Опыт внедрения ФГОС начального общего образования показал, что даже для школ зачастую разработка образовательной программы учреждения оказалась непосильной задачей, несмотря на то, что к этому моменту школы накопили немалый опыт разработки различных программ и проектов, более десятка лет участвовали в инновационной деятельности, приобрели опыт самоанализа и самооценки в рамках ПНПО и т.д. В детских садах к настоящему времени нет ни аналогичного опыта, ни квалификации персонала, необходимой для разработки подобной организационно-методической документации. Для приобретения соответствующих компетенций [6] потребуется не один год активного взаимодействия с системой повышения квалификации и методическими службами территорий. Не трудно предположить, что администрация подавляющего большинства дошкольных учреждений предпочтет взять для работы примерные
образовательные программы, не замахиваясь на учет специфики своего контингента, имеющегося социального заказа и т.д.
Еще один риск в обеспечении доступности более высокого качества дошкольного образования связан с меняющимися характеристиками образовательной среды, пространства развития ребенка. Известно, что решение проблемы доступности дошкольного образования осуществлялось, прежде всего, за счет использования «резервов» действующих ДОУ - повышения наполняемости групп, увеличения количества групп. По данным мониторинга, в большинстве регионов ввод дополнительных мест в действующих ДОУ превышает совокупный прирост мест за счет строительства, реконструкции детских садов и возврата ранее перепрофилированных зданий и помещений. Таким образом, повышение доступности дошкольного образования сопровождается зачастую сокращением развивающего образовательного пространства в пользу выделения пространства для содержания детей.
Однако самый большой прирост количества мест для дошкольников обеспечивается в настоящее время во всех регионах за счет организации дошкольных групп, дошкольных отделений в общеобразовательных учреждениях. Негативные последствия этого варианта также связаны с ограниченностью воспитывающего и развивающего пространства, с ухудшением санитарно-гигиенических условий пребывания детей в таких дошкольных группах, затруднениями в соблюдении полноценного режима в соответствии с возрастными особенностями детей.
Нельзя не упомянуть и о рисках, обусловленных самими принципами формирования современной сети дошкольного образования. Сейчас вектор изменения сети дошкольного образования - это увеличение вариативности, многообразия форм организации, в том числе с точки зрения времени пребывания ребенка. Эта вариативность плохо сочетается с требованиями стандарта дошкольного образования, который, как и ФГТ, очевидным образом нацелен на работу с детьми в дошкольных группах с 10-12 часовым режимом.
Проект ФГОС дошкольного образования содержит небольшой текст относительно групп кратковременного пребывания, но он не проясняет основную проблему -как в условиях работы с детьми в течение 3-5 часов обеспечить достижение целевых ориентиров, указанных в стандарте, а если это невозможно, то каковы должны быть приоритеты при разработке ДОУ своей образовательной программы в части групп кратковременного пребывания?
Отметим и риски, связанные с финансовыми условиями предоставления дошкольного образования, поскольку в новом законе об образовании снята норма, ограничивающая родительскую плату за содержание детей в дошкольных учреждениях. Несмотря на то, что за счет родительской платы финансируется лишь уход и присмотр за детьми, эта статья расходов может объективно повышаться по мере реализации мер, направленных на рост качества дошкольного образования (прежде всего, рост уровня заработной платы в дошкольном образовании). Как следствие, для части населения может сформироваться финансовая недоступность дошкольного образования, что потребует выработки компенсирующих решений.
Список литературы
1. Доступность качественного высшего образования: возможности и ограничения / Д. Константиновский, В.Вахштайн, Д.Куракин и др. - М.: Университетская книга, 2006. - 205 с.
2. Давыдова Е.А. Проблемы доступности общего образования в современной России// Народное образование. - 2007, № 10. - с. 28-26
3. Новоселова С.Ю. Качество образования как важнейший приоритет в развитии управления общеобразовательными учреждениями и организациями/Информатика и образование. - 2011. - №11.- С.87-90.
4. Пуденко Т.И., Потемкина Т.В. Проектирование системы оценки профессиональной деятельности учителя в условиях развития образовательной системы// Современные исследования социальных проблем (Электронный научный журнал). - 2012. - №3(11).
5. Смит, У., Лустхаус Ч. Связь между равенством и качеством в образовании. Пер. с англ. Е Фруминой. / У. Смит, Ч. Лустхаус // Вопросы образования. - 2006. -№2. - с. 74-89
6. Чечель И.Д. О компетентностном подходе к деятельности руководителей общеобразовательных учреждений//Инновации в образовании. - 2012. - №2. - С.46-51.
