CC BY
466
2015 ВЕСТНИК САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКОГО УНИВЕРСИТЕТА Сер. 6 Вып. 3
ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОЦЕССЫ В ЗАПАДНОМ ПОЛУШАРИИ: ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ
УДК 327.7
В. Л. Хейфец, Л. В. Хадорич
ДОСТИЖЕНИЯ И ПРОБЛЕМЫ МЕЖАМЕРИКАНСКОЙ СИСТЕМЫ ЗАЩИТЫ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА В НОВОМ РЕГИОНАЛЬНОМ КОНТЕКСТЕ*
Статья предлагает системный взгляд на современный этап развития Межамериканской системы защиты прав человека — региональной системы, отличающейся известной асимметрией. Авторы делают акцент на изучении политического аспекта функционирования основных элементов данной системы — Межамериканской комиссии по правам человека и Межамериканского суда по правам человека, а также исследуют роль отдельных государств региона, влияющих на вектор развития системы в новом региональном контексте. Библиогр. 26 назв.
Ключевые слова: Межамериканская система защиты прав человека, МАКПЧ, МАСПЧ, ОАГ, США, Латинская Америка, Пакт Сан-Хосе.
V. L. Jeifets, L. V. Khadorich
ACHIEVEMENTS AND CHALLENGES OF THE INTER-AMERICAN SYSTEM OF HUMAN RIGHTS IN THE NEW REGIONAL CONTEXT
Processes of globalization and region alization shape regional context in the Western Hemisphere. Strengthening the Latin American political and economic potential contributes to the multipolarity formation and results in different rearrangements of international relations on the regional level ensuring new political environment.
Article offers a complex view on the current state of Inter-American System of Human Rights -the regional system known for its certain asymmetry, as a part of Inter-American system dominated
Хейфец Виктор Лазаревич — доктор исторических наук, профессор, Санкт-Петербургский государственный университет, Российская Федерация, 199034, Санкт-Петербург, Университетская наб., 7/9; [email protected]
Хадорич Лилия Вячеславовна — аспирант, Санкт-Петербургский государственный университет, секретарь Санкт-Петербургского отделения Российской Ассоциации исследователей ибероаме-риканского мира, 191060, Российская Федерация, Санкт-Петербург, ул. Смольного 1-3; LKhadorich@ gmail.com
Jeifets Victor L. — Doctor of History, Professor, St. Petersburg State University, 7/9, Universitetskaya nab., St. Petersburg, 199034, Russian Federation; [email protected]
Khadorich Lilia V. — postgraduate student, St. Petersburg State University, School of International Relations, Secretary of St. Petersburg Branch of Russian Association of Iberoamerican Studies, 1-3, Smolny st., St. Petersburg, 191060, Russian Federation; [email protected]
* Статья подготовлена в рамках исследовательского проекта «От биполярного к многополярному миру: латиноамериканский вектор международных отношений в XXI веке», поддержанного РГНФ (№ 15-31-01016).
99
by the USA. Russian studies in the field are primarily devoted to the legal side of the matter while the authors focus on the analysis of the political aspects of the system and its key elements - Inter-American Commission on Human Rights and Inter-American Court of Human Rights, as well as a role of different countries affecting the system in the new regional context.
As a general conclusion authors affirm the Inter-American System of Human Rights as a unique expert system, facing a number of challenges and requiring a reform that is promoted by Latin American countries mainly. Refs 26.
Keywords: Inter-American System of Human Rights, Inter-American Commission on Human Rights, Inter-American Court of Human Rights, OAS, USA, Latin America, the Pact of San Jose.
Изменение системы международных отношений неизбежно влияет на региональные подсистемы. Укрепление позиций Латинской Америки как потенциального полюса формирующегося многополярного мира отражается на межамериканской системе в целом и на отдельных ее элементах, в том числе на межамериканской системе защиты прав человека (МАСЗПЧ), накопившей богатый опыт и приобретшей авторитет, но так и не сумевшей преодолеть некоторые сущностные противоречия, коренящиеся в принципиально отличных взглядах государств региона на проблемы применения норм и принципов международного права.
Историографический анализ проблемы позволил выявить недостаточную разработанность данной темы в отечественной науке, где подавляющее большинство работ посвящено правовым аспектам функционирования МАСЗПЧ. Поэтому целью данной статьи является анализ политической составляющей функционирования МАСЗПЧ в начале XXI в., в условиях изменяющегося регионального контекста.
Межамериканская система защиты прав человека: общая характеристика
Межамериканская система защиты прав человека была создана более полувека назад. Точкой отсчета считается подписание Американской декларации о правах и обязанностях человека в 1948 г., ставшей первым универсальным документом в области защиты прав человека.
Главным автономным органом ОАГ в области защиты прав человека выступает Межамериканская комиссия по правам человека (МАКПЧ)1, образованная в соответствии с резолюцией V Консультативного совещания министров иностранных дел американских государств 1959 г. Межамериканский суд по правам человека (МАСПЧ) был создан на основе положений Американской конвенции по правам человека (Пакт Сан-Хосе, 1969), вступившей в силу в 1978 г. Пакт Сан-Хосе является обязательным только для участников договора2, в то время как неприсоединившиеся государства признают юридическую силу Американской декларации 1948 г., что считается особенностью МАСЗПЧ.
1 Эта структура наделена полномочиями принимать и рассматривать индивидуальные жалобы, выносить рекомендации общего порядка, запрашивать информацию, подготавливать доклады и осуществлять проведение расследований и распространение информации о положении в сфере прав человека во всех государствах — членах ОАГ. В состав МАКПЧ входит семь независимых членов.
2 Всего Конвенцию 1969 г. ратифицировали 25 государств Западного полушария: Аргентина, Барбадос, Боливия, Бразилия, Венесуэла, Гаити, Гватемала, Гондурас, Гренада, Доминика, Доминиканская Республика, Колумбия, Коста Рика, Мексика, Никарагуа, Панама, Парагвай, Перу, Сальвадор, Суринам, Тринидад и Тобаго, Уругвай, Чили, Эквадор, Ямайка. Однако Тринидад и Тобаго и Венесуэла денонсировали данное соглашение в соответствии со ст. 78 Конвенции в 1998 и 2012 гг. соответственно.
100
Пакт Сан-Хосе основывается на Американской декларации 1948 г., поэтому по большей части имеет дело с политическими правами. Только ст. 26 затрагивает вопрос о реализации экономических и социальных прав посредством внутригосударственных средств и международной кооперации [1]. Поэтому большое значение имели дополнительные протоколы к Американской конвенции — Протокол по экономическим, социальным и культурным правам (Сан-Сальвадорский протокол, 1988), обязавший государства региона периодически предоставлять доклады о принимаемых мерах в области защиты прав человека и о препятствиях, возникающих на пути прогресса в данной области, а также Протокол об отмене смертной казни (1990).
Кроме этих инструментов существует еще ряд региональных документов в области защиты прав человека, однако до сих пор остро стоит вопрос о достижении универсальности инструментов МАСЗПЧ. Так, юрисдикцию МАСПЧ признают 20 государств, а Американская конвенция о правах человека насчитывает лишь 23 участника [2]. Как указывает исполнительный секретарь МАКПЧ Э. А. Икаса, всего 7 стран из 35 подписали все договоры, существующие в межамериканской системе защиты прав человека [3]. При этом самые крупные игроки Западного полушария — США и Канада - не участвуют в большинстве соглашений.
Определенными аспектами в области защиты прав человека занимаются такие специализированные автономные органы ОАГ, как Межамериканский институт по проблемам детства и Межамериканская женская комиссия, участниками которых являются все активные члены ОАГ.
Традиционно принято выделять три стадии в развитии МАСЗПЧ.
Первую стадию (до 1980-х годов) характеризовали противодействие массовым нарушениям прав человека и выработка основных средств противодействия насилию и насильственному исчезновению людей. Деятельность МАКПЧ способствовала улучшению положения в области защиты прав человека в Чили, Аргентине, Парагвае, Уругвае, Гватемале и Гаити в 70-е годы прошлого столетия. Несмотря на давление диктаторских режимов, комиссия последовательно осуждала нарушения прав человека в этих странах и выносила на обсуждение Генеральной ассамблеи ОАГ факты нарушений, переводя тем самым данный вопрос в дело международной значимости [4]. В 1978 г. МАКПЧ подготовила отчет, в котором подвергла серьезной критике состояние прав человека в Никарагуа [5]. Широкое осуждение нарушений прав человека в некоторой степени способствовало международной изоляции режима А. Сомосы. Критический отчет МАКПЧ 1980 г. о положении в Аргентине стал центральной темой обсуждения на сессии Генеральной ассамблеи ОАГ того же года [6].
Второй этап (1980-е — 1990-е годы) отличался заметным снижением влияния МАКПЧ из-за ее неэффективности во время центральноамериканского конфликта, а также в связи с тактикой администрации Р. Рейгана, согласно которой критика союзников США, ответственных за нарушения прав человека, не приветствовалась [7, р. 47]. Тем не менее на втором этапе МАКПЧ начинает активно вырабатывать инструменты в области защиты прав человека, рассматривает индивидуальные петиции, связанные с насильственным исчезновением, убийствами по политическим мотивам и пытками, выносит важные решения, которые ложатся в основу правовых позиций МАСЗПЧ. Основной ее задачей становится приведение национальных
101
законодательств в соответствие с Американской конвенцией по правам человека. Уже в 1990-х годах МАКПЧ восстанавливает свой авторитет и расширяет региональный подход к проблеме защиты прав человека, включая в повестку дня права женщин, детей, коренных народов, людей с ограниченными возможностями.
Начало третьего этапа развития МАСЗПЧ ознаменовано принятием в 2001 г. Межамериканской демократической хартии (МАДХ). Теперь проблематика демократии оказывается тесно увязанной с проблемой защиты прав человека: МАДХ провозгласила «право народов Америк на демократию» и возложила «обязательство по защите и продвижению демократии» на правительства региона (ст. 9). На этом этапе МАСЗПЧ переориентировалась на решение проблем бедности и неравенства в контексте защиты прав человека.
В отличие от большинства институтов, существующих в рамках межамериканской системы, МАКПЧ и МАСПЧ не сталкиваются с проблемой поиска консенсуса между государствами — членами, поэтому являются преимущественно экспертными органами, что определяет их ключевую роль в осуждении и предупреждении ситуаций, угрожающих демократическим системам государств региона и верховенству права в целом [8, р. 11].
Межамериканская комиссия по правам человека: независимый институт или инструмент политического давления?
МАКПЧ, основными механизмами которой выступают механизм петиций и процедура отчетности, стремится сформировать в регионе культуру соблюдения прав человека, добиться того, чтобы защита прав человека сама по себе стала культурной ценностью. Механизм петиций предполагает два типа процедур: межгосударственные и индивидуальные петиции.
Процедура межгосударственных петиций требует от государств специального заявления о признании компетентности МАКПЧ. На сегодняшний день такое заявление сделали Аргентина, Венесуэла, Колумбия, Коста-Рика, Никарагуа, Перу, Уругвай, Чили, Эквадор, Ямайка. До сих пор к данной процедуре прибегали лишь дважды: в 2006 г., когда Никарагуа обвинила Коста-Рику в систематической дискриминации никарагуанских граждан (МАКПЧ признала жалобу неприемлемой), и в 2009 г., когда Эквадор вменил в вину Колумбии нарушение ряда статей Американской конвенции по правам человека в отношении гражданина Эквадора Ф. Г. Асалья Молины, погибшего в ходе проведения колумбийскими войсками в 2008 г. «Операции Феникс» на территории Эквадора. В настоящее время жалоба находится на рассмотрении [9]. Поскольку это пока единственный случай рассмотрения межгосударственной петиции, можно предположить, что вердикт по нему станет прецедентом.
В отличие от межгосударственных жалоб для рассмотрения индивидуальных петиций специальных заявлений не требуется, поэтому процедура их представления является важным элементом МАСЗПЧ. В 2012 г. МАКПЧ получила 1936 жалоб: за пятнадцать лет их число возросло на 400%. Начиная с 1997 г. количество ходатайств существенно увеличилось и продолжает расти на 5-20% каждый год [10]. Из ежегодного отчета МАКПЧ следует, что в 2013 г. в комиссию поступило наибольшее количество петиций за все время ее работы — 2061, из которых только
102
17% (123) были одобрены. Данные показатели отражают степень доверия в отношении МАСЗПЧ. В комиссии за год проходит более 500 общественных слушаний, многие из которых транслируются по Интернету. Материалы по большинству дел также можно отследить на Интернет-сайте МАКПЧ. Все это способствует повышению эффективности МАКПЧ и информированности общественности относительно состояния дел в области защиты прав человека в Западном полушарии.
С учетом возросшего числа обращений и ключевой роли МАКПЧ в МАСЗПЧ, с тем чтобы повысить эффективность МАКПЧ, в 2009 г. были приняты новые Правила процедуры, измененные и дополненные в 2011 и 2013 гг.
Одной из предпосылок принятия новых Правил процедуры, а также последующих изменений стала дискуссия, развернувшаяся в 2008 г. относительно обязывающего характера предупредительных мер МАКПЧ, которые являются частью института срочных мер, представляющего собой вспомогательный механизм защиты прав человека. Общепризнанного варианта не выработано ни в академической среде, ни в юридической практике. Некоторым образом характер предупредительных мер разъяснял Генеральный секретарь ОАГ в официальном заявлении, последовавшем после набравших остроту дебатов об использовании предупредительных мер в отношении Бразилии для приостановления работы над проектом сооружения гидроэлектрической дамбы Белу-Монте в бассейне р.Амазонки [11]. Х. М. Инсульса указывал, что ни статут МАКПЧ, ни Американская конвенция по правам человека не содержат положений, регламентирующих применение МАКПЧ предупредительных мер. Поэтому несоблюдение «рекомендаций» комиссии не может оцениваться как нарушение межамериканских инструментов в области защиты прав человека [12]. Тем не менее некоторые государства не ставят под вопрос обязательный характер предупредительных мер. Так, в Колумбии предупредительные меры, принятые МАКПЧ, становятся частью национального законодательства.
Важно отметить, что отсутствие единого подхода в практике применения предупредительных мер в рамках МАСЗПЧ вызывает серьезные проблемы. Фактически автономность комиссии может быть подвергнута сомнению, поскольку государства находятся в различных условиях. В целом такое положение не способствует росту доверия к МАКПЧ. Кроме того, с одной стороны, право государств на невмешательство во внутренние дела должно быть полностью обеспечено, с другой — усложнение процедуры затягивает процесс принятия мер, суть которых должна заключаться в неотложности, поскольку преимущественное их значение - профилактика и предупреждение нарушений прав человека.
Особое место в МАСЗПЧ отводится Институту тематических докладчиков, созданному в 1990 г. Отчеты тематических докладчиков имеют значение, схожее с отчетами самой МАКПЧ, в них выносится на обсуждение положение в области защиты прав человека применительно к конкретным темам и государствам. Сами докладчики уполномочены расследовать конкретные нарушения и давать правовую оценку тем или иным фактам.
В рамках обсуждения реформ МАСЗПЧ страны Боливарианского альянса для народов нашей Америки (АЛБА), подвергшиеся критике со стороны Специального докладчика по свободе самовыражения за различные нарушения свободы слова (в частности, за создание препятствий в журналистской деятельности и введение цензуры в печатных СМИ), стремились снизить его роль (специальный докладчик
103
является единственным докладчиком, не совмещающим свои обязанности с другими видами деятельности). Однако при активном участии представителей гражданского общества было найдено компромиссное решение: отныне наряду с ежегодным отчетом МАКПЧ Генеральная ассамблея будет получать отчеты, подготовленные всеми специальными докладчиками в рамках единой главы доклада МАКПЧ [13]. Таким образом, страны региона намереваются достигнуть компромисса между предложениями радикально настроенных стран и общественной потребностью в обеспечении свободы слова в регионе.
МАКПЧ реализует превентивную функцию, способствует общему сокращению количества нарушений прав человека и стимулирует международное сотрудничество в области защиты прав человека. Политическая роль МАКПЧ заключается в укреплении демократии и верховенства закона. В этом значительное место занимает процедура отчетности. Так, только ранее упомянутый Сан-Сальвадорский пакт содержит требование о том, что страны — участницы должны периодически делать доклады в ОАГ о состоянии прав человека. Конвенция Белем-ду-Пара - Межамериканская конвенция о предупреждении, наказании и искоренении насилия в отношении женщин (1994) - требует от государств — участников делать доклады в Межамериканскую женскую комиссию о мерах, направленных на предупреждение насилия в отношении женщин. Кроме того, МАКПЧ готовит ежегодные отчеты о состоянии прав человека в государствах региона, основываясь на информации, полученной в ходе визитов, а также тематические отчеты и отчеты о собственной активности.
Независимая оценка ситуации, осуществляемая комиссией, имеет большое информационное значение и зачастую способствует пресечению нарушений прав человека. Так, в 2009 г., после государственного переворота в Гондурасе, МАКПЧ опубликовала пресс-релиз, осуждающий переворот, и посетила страну с визитом, во время которого установила факты нарушения прав человека со стороны военных и полиции. Комиссия подготовила рекомендации для действующих властей, направленные на снижение риска нарушений прав человека [14].
Следует отметить положительную роль МАКПЧ в целом: обладая полномочиями проводить собственные расследования и запрашивать необходимую информацию от различных сторон, даже в случае невозможности найти приемлемое решение конфликта, удовлетворяющее обе стороны, комиссия делает рекомендации и заключения, а также дает заключение о том, что дело может быть передано на рассмотрение МАСПЧ. Решения МАКПЧ играют особую роль в стимулировании институциональных трансформаций в странах региона, которые способствуют укреплению демократии и утверждению верховенства закона. К решениям комиссии, имеющим решающее значение для развития региона, можно отнести законы об амнистии, свободе самовыражения, участии женщин в политической жизни и т. д. Так, в 2000 г. Аргентина и МАКПЧ в рамках процедуры дружественного урегулирования, подписали соглашение, гарантирующее женщинам не менее 30% мест в Национальном конгрессе. А в 2007 г. между МАКПЧ и Аргентиной было достигнуто соглашение об утверждении гражданского судопроизводства за преступления, совершенные военными офицерами [10]. Благодаря заключениям, вынесенным МАКПЧ, Гватемала, Гондурас, Коста-Рика, Мексика, Сальвадор, Чили и некоторые другие страны отменили закон, предусматривающий судебное преследование журналистов за оскорбление властей (desacato).
104
Важно отметить, что многие государства региона не только на уровне деклараций, но и в своей практической деятельности подтверждают приверженность принципам и нормам МАСЗПЧ. Расширение свобод граждан Уругвая — легализация однополых браков и отмена уголовного преследования за аборты, произошедшие на фоне общего сокращения уровня бедности в стране в 3 раза с 2007 г. по данным Экономической комиссии ООН для Латинской Америки и Карибского бассейна, — подтвердило позиции Монтевидео по укреплению и продвижению прав человека в регионе, уважающего правовые рамки МАСЗПЧ. Последовательно выступает за универсализацию инструментов МАСЗПЧ и Аргентина, осуществляющая добровольные финансовые взносы на МАКПЧ. В 2013 г. этот взнос составил 400 тыс. долл. [15].
Среди наиболее важных проблем МАСЗПЧ обсуждается недостаточное финансирование, негативно отражающееся на эффективности МАКПЧ, которая оказывается не в состоянии справиться с возрастающим объемом жалоб, поступающих на рассмотрение. Так, рост количества петиций, поступивших с 2000 по 2013 г., опережает рост объема регулярного фонда за тот же период МАКПЧ почти в 1,5 раза3.
Вопрос об увеличении объемов финансирования регулярно ставится на обсуждение в политических органах ОАГ, но фактически остается на уровне внутренней дискуссии МАКПЧ [16, р. 16]. После начала процесса укрепления МАКПЧ ее финансирование было увеличено. По официальным данным, в 2013 г. из регулярного фонда ОАГ МАКПЧ получила 4936,3 тыс. долл., или 5,9%, а МАСПЧ -2581,2 тыс. долл., или 3% общего регулярного фонда ОАГ, насчитывающего в 2013 г. 83 870,5 тыс. долларов. Вместе с тем эксперты предупреждают: невозможность повысить регулярный бюджет органов МАСЗПЧ до минимального ежегодного уровня в размере 10 млн долл. угрожает дальнейшему прогрессу в области продвижения и защиты прав человека, более того, уже достигнутые результаты могут быть утрачены. На сегодняшний день МАСЗПЧ справляется с финансовыми проблемами во многом за счет внешних средств финансирования, объем которых, однако, гарантировать очень сложно. Особенно если учитывать тот факт, что большая часть дополнительного финансирования представляет собой так называемые целевые взносы, а именно этот факт вызывает недовольство отдельных стран — членов ОАГ, поскольку так, по их мнению, в деятельность МАКПЧ может быть привнесена определенная заданность.
Реформы, которые были проведены в результате запущенного в 2011 г. процесса усиления МАКПЧ, пока оценивать рано, но можно назвать отдельные достижения. Во-первых, несколько увеличилось финансирование МАКПЧ, во-вторых, МАКПЧ повысила свое значение в качестве пространства для диалога между государствами Западного полушария, в-третьих, возросла прозрачность процедур. Также активизировалась информационная деятельность МАКПЧ: готовятся новые тематические доклады, расширяется практика тематических слушаний, проводятся специализированные тренинги для представителей академических кругов и неправительственных организаций, для государственных служащих стран региона.
3 Объем регулярного фонда МАКПЧ с 2000 по 2013 г. увеличился на 79,4%; количество петиций поступивших в МАКПЧ с 2000 по 2013 г., выросло на 121,6% (по официальным данным ОАГ).
105
Межамериканский суд по правам человека в начале XXI в.
Другой орган МАСЗПЧ — МАСПЧ, начавший работу в 1979 г. в соответствии с Американской конвенцией по правам человека, обладает полномочиями по рассмотрению споров и выполняет консультативную функцию. Кроме того, он имеет право применять временные меры, которые являются элементом института срочных мер. На сегодняшний день только государства и МАКПЧ имеют право подавать дело на рассмотрение МАСПЧ. По официальным данным, суд за 2013 г. вынес 16 решений. Решения суда окончательны и обязательны.
В первые годы существования МАСПЧ его деятельность не отличалась заметной активностью. Сегодня эксперты отмечают положительную тенденцию, которая указывает на рост значения МАСПЧ и выражается следующим количественным показателем: более 64% решений были вынесены за период с 2004 по 2014 гг. Благодаря решениям МАСПЧ в государствах региона были осуществлены заметные институциональные и законодательные реформы. В частности, в Перу, Аргентине и Бразилии был отменен закон об амнистии в отношении виновных в нарушении прав человека высокопоставленных военных и чиновников, в Чили был изменен закон о свободе самовыражения.
Представляется, что наиболее показательным критерием эффективности можно считать исполнение государствами решений МАСПЧ. Для контроля за этим процессом МАСПЧ осуществляет мониторинг, который обычно начинается не раньше чем через несколько лет после вынесения решения. Основной набор мер, используемых в ходе мониторинга, сводится к запросу информации от государств о мерах, предпринятых правительствами для приведения в исполнение судебных решений, а также к получению соответствующей информации от МАКПЧ и пострадавших (их представителей). Все, что может предпринять МАСПЧ, - подготовить для государства рекомендации по исполнению решения или при необходимости провести мониторинговые слушания. Если имеет место систематическое невыполнение постановлений суда (как в случае с Венесуэлой), тогда МАСПЧ может передать этот вопрос на рассмотрение Генеральной ассамблеи ОАГ. По заключению экс-председателя МАСПЧ, судьи А.А. Кансаду Триндади, неисполнение решений МАСПЧ представляет собой «дополнительное нарушение Американской конвенции по правам человека» [17], однако в практике ОАГ и МАСЗПЧ не предусмотрено никаких механизмов, предназначенных для принуждения государств исполнять решения суда. Даже обсуждение этой проблемы на Генеральной ассамблее ОАГ, после соответствующего сообщения от МАСПЧ, чаще всего оказывается недостаточно развернутым, поскольку участники предпочитают избегать обсуждения положения прав человека в странах. То есть в активе МАСЗПЧ нет необходимых международных санкций, которые могли бы быть применены в отношении государств, не исполняющих решения МАСПЧ. Дополнительной проблемой оказывается еще и тот факт, что зачастую на национальном уровне тоже нет приемлемых механизмов, обеспечивающих исполнение решений МАСПЧ [18].
Следовательно, несоблюдение решений контрольных органов представляет серьезную проблему. Государства региона должны принять внутреннее законодательство, обеспечивающее выполнение решений МАКПЧ и МАСПЧ. На данный момент только три страны имеют соответствующие правовые нормы и законы
106
(Перу, Коста-Рика, Колумбия), но и они не представляют собой идеальную модель. Для помощи государствам в этой области в рамках МАСПЧ существует механизм консультативных заключений: любое государство — член ОАГ, даже если оно не является участником Американской конвенции по правам человека, вправе запросить заключение суда об интерпретации тех или иных норм любых межамериканских соглашений в области защиты прав человека, а также о соответствии национального законодательства межамериканским инструментам. Между тем данный механизм недостаточно активно используется государствами региона, за последние 15 лет было подготовлено только 6 консультативных заключений.
Реформировать систему или ее элементы?
Несмотря на то, что МАСЗПЧ традиционно считается одним из наиболее эффективных элементов ОАГ, регулярно поднимается вопрос о ее реформировании. Негативные оценки вызывает практика определения стран, заслуживающих особого внимания по вопросам нарушений прав человека. Такие лидеры, как Ф. Кастро и У Чавес, неоднократно высказывались о том, что все ежегодные доклады о состоянии прав человека в отдельных государствах региона пишутся «под кальку» и направлены на критику правительств, неугодных Вашингтону, который, в свою очередь, никогда не становится предметом критики МАКПЧ, невзирая на нарушения прав мигрантов или применение пыток на американской базе в Гуантанамо. Именно это, по официальной версии Каракаса, послужило причиной выхода Венесуэлы из Американской конвенции по правам человека, инициированного Ча-весом в 2012 г. Обеспокоенность этим решением выразили МАКПЧ и ООН. А венесуэльский профессор в области конституционного права А. Пераса утверждал, что выход Каракаса из Американской конвенции по правам человека является нарушением конституции Венесуэлы [19].
Заявлению Чавеса о денонсации Пакта Сан-Хосе предшествовала рекомендация Верховного суда Венесуэлы о выходе страны из-под юрисдикции МАСПЧ, принятая после того, как МАСПЧ в очередной раз потребовал восстановить в должности трех венесуэльских судей, лишенных полномочий с нарушениями. Однако по официальной версии, все шаги Каракаса, предпринимаемые в отношении МАСЗПЧ, направлены на стимулирование ее реформы. За это активно выступает весь блок АЛБА. Заявление о выходе из МАКПЧ, так как «этот механизм используется США против Венесуэлы», стало одним из предвыборных шагов У. Чавеса в 2012 г. Но такой шаг фактически означал бы выход страны из ОАГ и поэтому не нашел реального воплощения. То есть МАКПЧ не утрачивает своих полномочий по мониторингу за положением в области прав человека в стране, хотя с 2002 г. официальный Каракас не допускает в страну представителей МАКПЧ.
Стремление стран блока АЛБА реформировать МАСЗПЧ вызвано вполне оправданным недовольством позицией США: Вашингтон не ратифицировал ни одного регионального соглашения в области защиты прав человека. Достижение универсальности МАСЗПЧ, таким образом, представляет собой одну из ключевых проблем. Однако американский профессор С.А. Кантон справедливо указывает на то, что для Генерального секретариата ОАГ достижение универсальности в действительности не было приоритетом [10, р. 7], оставаясь лишь на уровне постоянной
107
риторики. Несмотря на то, что в 2013 г. были внесены поправки в Правила процедуры МАКПЧ, а в 2009 г. обновлены Правила процедуры МАСПЧ, сложно говорить о модифицировании процедуры главных органов как о реформе МАСЗПЧ. Такой подход представляется недостаточным и, скорее, имеет своей целью угодить странам-членам, нежели добиться реальных изменений. Тем не менее привлечение к процессу совершенствования Правил процедуры МАКПЧ представителей гражданского общества способствовало повышению прозрачности работы комиссии.
Латиноамериканцы считают проблему универсализации МАСЗПЧ заслуживающей серьезного отношения и придают ей большое значение. В 2012 г. сотни правозащитников и политических деятелей, включая бывших президентов Колумбии, Перу и Эквадора, подписали Боготинскую декларацию в поддержку МАСЗПЧ, содержащую призыв к США ратифицировать Американскую декларацию по правам человека [20].
Заинтересованность правительств Латинской Америки в работе системы защиты прав человека не вызывает сомнений, однако невозможность распространить МАСЗПЧ на все Западное полушарие приводит к формулированию идей о создании альтернативных механизмов в рамках таких новых политических объединений, как СЕЛАК. С подобным предложением выступил Эквадор, чья деятельность в процессе реформирования МАСЗПЧ отличается заметной активностью. Эквадор является одной из 7 стран, подписавших все документы в области прав человека, выработанные в рамках МАСЗПЧ. Официальный Кито был одним из инициаторов реформы Правил процедуры МАКПЧ, направленной на повышение прозрачности системы. Уже не один год Эквадор настаивает на переносе МАКПЧ из Вашингтона, аргументируя это тем, что, во-первых, главные органы МАСЗПЧ не могут находиться в стране, которая не является участницей большинства правовых соглашений в этой сфере, а во-вторых, таким образом, по мнению эквадорской стороны, будет обеспечена подлинная независимость МАКПЧ. Однако большинство латиноамериканских стран не поддерживают предложение о переносе МАКПЧ и не считают необходимым создание латиноамериканской системы защиты прав человека. Тем не менее инициатива создать специализированный орган по защите прав человека в рамках Союза южноамериканских наций (УНАСУР) нашла поддержку со стороны партнеров Эквадора по этому объединению, и в январе 2013 г. было достигнуто соглашение о создании в УНАСУР подразделения для продвижения прав человека в регионе.
В целом надлежит отметить значение УНАСУР в укреплении МАСЗПЧ. В 2012 г. УНАСУР согласовал запрос в адрес Генерального секретаря ОАГ о проведении встречи стран — участниц Пакта Сан-Хосе в преддверии специального заседания Генеральной ассамблеи в марте 2013 г. для обсуждения необходимых реформ межамериканской системы без приглашения делегаций стран, которые не участвуют в соответствующем соглашении (в том числе США). В результате этой встречи государства приняли декларацию, в которой постановили создать делегацию в составе министров иностранных дел государств — участников Пакта Сан-Хосе для переговоров со странами, которые до сих пор не ратифицировали Американскую конвенцию по правам человека. Кроме того, в декларации предлагается рассмотреть возможность перемещения штаб квартиры МАКПЧ в государство, не являющееся участником Американской конвенции по правам человека, а также
108
назначать в качестве экспертов в состав МАКПЧ представителей стран — участниц Пакта Сан-Хосе [21].
Тем временем «эрозия» МАСЗПЧ продолжает усиливаться. В ноябре 2014 г. о своем выходе из-под юрисдикции МАСПЧ заявила Доминиканская республика. Постановление Конституционного суда Доминиканской республики официально объясняется тем, что процедура ратификации решения о признании компетентности МАСПЧ (1999), не была пройдена, как того требует конституция государства [22]. Следует отметить, что Конституционный суд Доминиканской республики голосовал по данному вопросу вскоре после отказа официального Санто-Доминго признать решение МАСПЧ по делу о «незаконных и произвольных задержаниях с последующей депортацией гаитян и доминиканцев», имевших место в период 1999-2000 гг., «без осуществления надлежащей правовой процедуры и без обеспечения доступа задержанных к правовым ресурсам, необходимых для защиты своих прав» [23].
По оценке американского эксперта Ф. Риверы, нынешнее отношение США к межамериканским инструментам в области защиты прав человека делает МАСЗПЧ уязвимой для любых атак, имеющих своей целью дискредитировать систему и подорвать ее легитимность. «В ходе текущей реформы, — пишет Ривера, — у США есть возможность предпринять усилия по восстановлению общественного доверия к МАСЗПЧ (и ОАГ), а также предотвратить создание параллельных механизмов [на субрегиональном уровне]» [24, р. 23]. Можно согласиться с этим утверждением в первой его части: принятие Вашингтоном на себя всех существующих обязательств в рамках МАСЗПЧ действительно будет способствовать повышению доверия к системе (и ОАГ), но предотвратить создание параллельных механизмов в области защиты прав человека на субрегиональном уровне в изменившемся региональном контексте представляется уже маловероятным. Устойчивая тенденция развития субрегиональных институтов свидетельствует о стремлении стран Латинской Америки к поиску новых моделей регионального развития, в том числе по вопросам обеспечения прав человека. Это значит, что Вашингтону и ОАГ следует ориентироваться на конструктивное взаимодействие с такими механизмами с последующим их «встраиванием» в общерегиональную систему. На необходимость ратифицировать Американскую конвенцию по правам человека в 2012 г. указывал Вашингтону Дж. Картер [25], который, будучи президентом США, подписывал ее в 1977 г. и представлял на ратификацию в Сенат годом позже. Однако это все еще не входит в планы Вашингтона.
Вместо заключения
МАСЗПЧ пока не удалось превратиться в четко действующий механизм, составные части которого занимают равнозначные позиции. Кроме того, она не сумела решить вопрос с финансированием и исполнением принятых ею решений. В то же время на сегодняшний день в Западном полушарии не существует альтернативы МАСЗПЧ, поскольку только эта система является экспертной, а прочие субрегиональные объединения главным образом — политические. Добавим, что эти механизмы, кроме своего преимущественно политического статуса, имеют также весьма ограниченные направления деятельности. Созданное в рамках УНАСУР,
109
подразделение имеет своей целью продвижение и поощрение защиты прав человека, а функционирующий с 2010 г. в структуре Общего рынка стран Южной Америки (МЕРКОСУР) Институт государственной политики в области прав человека действует в качестве форума для технического сотрудничества, научных исследований и координации государственной политики в области прав человека [26, р. 58].
Межамериканская система защиты прав человека борется с нарушениями прав человека, способствует принятию законов, соответствующих общепринятым критериям справедливости и правосудия. МАКПЧ имеет полномочия для восстановления справедливости в отдельно взятых случаях и защищает права уязвимых групп населения. Деятельность МАКПЧ оказывает положительное влияние на жизнь тех, кто сталкивается с дискриминацией или обращается в комиссию в надежде на восстановление справедливости. МАСПЧ, в свою очередь, представляет орган защиты прав человека последней инстанции в Западном полушарии. Однако его ресурсы часто оказываются ограничены: значительные судебные издержки, протяженный процессуальный срок4 и тому подобное снижают эффективность МАСЗПЧ в целом.
За последние полтора десятилетия МАСЗПЧ в значительной мере изменилась и заслужила определенный уровень доверия среди населения и правительств региона, но многие проблемы, препятствующие повышению эффективности системы, до сих пор не были разрешены. Новый региональный контекст межгосударственных отношений оказывает значительное влияние на потенциал государств Западного полушария, усиливая или ослабляя позиции коалиционных сил или отдельных игроков, что в конечном счете отражается на существующем векторе развития региона.
Литература
1. American Convention on Human Rights "Pact of San Jose, Costa Rica". URL: http://www.oas.org/ dil/treaties_B-32_American_Convention_on_Human_Rights.htm (дата обращения: 13.04.2015).
2. ABC de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Corte Interamericana de Derechos Humanos, 2014. URL: http://www.corteidh.or.cr/tablas/abccorte/abc/index.html#1/z (дата обращения: 13.04.2015).
3. El Universal (Venezuela). 2013. 11 de Septi.
4. Goldman R. K. History and Action: the Inter-American Human Rights System and the Role of the Inter-American Commission on Human Rights // Human Rights Quarterly. 2009. N 31. P. 856-887.
5. Report on the situation of human rights in Nicaragua. IACHR, 1978. URL: https://www.cidh.oas. org/countryrep/Nicaragua78eng/TOC.htm (дата обращения: 13.04.2015).
6. Informe sobre la situación de los derechos humanos en Argentina. CIDH, 1980. URL: http://www. cidh.org/countryrep/Argentina80sp/indice.htm (дата обращения: 13.04.2015).
7. Dykmann K. Impunity and the Right to Truth in the Inter-American System of Human Rights // Iberoamericana. 2007. Vol. 7, N 26. P. 45-66.
8. Dulitzky A. E. Twenty Reflections on the Process of Reflection // Aportes DPLf. 2012. Vol. 5, N 16. P. 11-13.
9. Report No. 112/10 Inter-State Petition IP-02 Ecuador-Colombia, approved by the Commission at its session N 1845 held on October 21, 2010.
10. Canton S. A. To Strengthen Human Rights, Change the OAS (Not the Commission) // Human Rights Brief. 2013. Vol. 20, N 2. P. 5-12.
4 В 2000 г. была отменена необходимость двойного рассмотрения дел и в МАКПЧ, и в МАСПЧ, что улучшило, но не решило ситуацию с дублированием полномочий и, как следствие, с увеличением продолжительности рассмотрения дела.
110
11. PM 382/10. Indigenous Communities of the Xingu River Basin, Pará, Brazi. http://www.oas.org/en/ iachr/indigenous/protection/precautionary.asp (дата обращения: 13.04.2015).
12. Entrevista com Insulza // BBC. 4 de maio, 2011. URL: http://www.bbc.co.uk/portuguese/ noticias/2011/05/110502_insulza_jc.shtml (дата обращения: 13.04.2015).
13. Reply of the Inter-American Commission of Human Rights to the Permanent Council of the Organization of American States regarding the recommendations contained in the Report of the Special Working Group to Reflect on the Workings of the IACHR with a View to Strengthening the Inter-American Human Rights System. October 23, 2013. URL: http://www.oas.org/en/iachr/strengthening/docs/ RespCPEn.pdf (дата обращения: 13.04.2015).
14. Honduras: Human Rights and the Coup d'état / IACHR. URL: http://www.cidh.org/pdf%20files/ H0NDURAS2009ENG.pdf (дата обращения: 13.04.2015).
15. Intervención de la Embajadora Argentina ante la OEA Nilda Garre, Consejo Permanente de la OEA, 20 de Septiembre de 2013. URL: http://eeoea.cancilleria.gov.ar/content/intervenci0n-de-la-embajadora-argentina-ante-la-oea-nilda-garre-0 (дата обращения: 13.04.2015).
16. González F. Three Key Aspects of Strengthening the Inter-American Human Rights System // Aportes DPLf. 2012. N 16. P. 15-17.
17. Cangado Trindade A. A. Informe: Bases para un Proyecto de Protocolo a la Convencón Americana sobre Derechos Humanos, para Fortalecer Su Mecanismo de Protección. San José de Costa Rica: CIDH, 2001. URL: http://www.corteidh.or.cr/tablas/a11694.pdf (дата обращения: 13.04.2015).
18. Bailliet C. M. Measuring Compliance with the Inter-American Court of Human Rights: The Ongoing Challenge of Judicial Independence in Latin America // Nordic Journal of Human Rights. 2013. Vol. 31, N 4. P. 479-480.
19. El Universal (Venezuela). 2013. 8 de Septi.
20. Es hora de defender el Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Declaración de Bogotá, 11 de septiembre de 2012. URL: http://cejil.org/sites/default/files/2012%2009%2011%20DECLARACI0N%20 DE%20B0G0TA-1.pdf (дата обращения: 13.04.2015).
21. Conferencia de Estados Parte de la Convención Americana de Derechos Humanos. Declaración de Guayaquil. 11 de marzo de 2013. URL: http://scm.oas.org/pdfs/2013/CP30466S.pdf (дата обращения: 13.04.2015).
22. Tribunal Constitucional declara ilegal membresía de la República Dominicana en la Corte Interamericana // Alternativas Noticiosas. 4 de noviembre de 2014. URL: http://www.alternativasnoticiosas. com/2014/11/tribunal-constitucional-declara-ilegal.html (дата обращения: 13.04.2015).
23. República Dominicana es responsable internacionalmente por la expulsión de personas haitianas y dominicanas. Caso de personas dominicanas y haitianas expulsadas vs. República Dominicana. CIDH, Comunicado de prensa. 2014. URL: http://www.corteidh.or.cr/docs/comunicados/cp_28_14.pdf (дата обращения: 13.04.2015).
24. Rivera Juaristi F.J. U.S. exceptionalism and the Strengthening Process of the Inter-American Human Rights System // Human Rights Brief. 2013. N 2. P. 19-25.
25. Carter J. América puede liderar en derechos humanos // Opinión. 10 de diciembre de 2012. URL: http://opinion.infobae.com/jimmy-carter/ (дата обращения: 13.04.2015).
26. Kletzel G. The Inter-American System in View of the New Regional Institutional Framework for Human Rights // Aportes DPLf. 2014. N 19. P. 56-60.
References
1. American Convention on Human Rights "Pact of San Jose, Costa Rica". Available at: http://www.oas. org/dil/treaties_B-32_American_Convention_on_Human_Rights.htm (accessed 13.04.2015).
2. ABC de la Corte Interamericana de Derechos Humanos [ABC of the Inter-American Court of Human Rights]. Corte Interamericana de Derechos Humanos, 2014. Available at: http://www.corteidh.or.cr/tablas/ abccorte/abc/index.html#1/z (accessed 13.04.2015).
3. El Universal (Venezuela), 11 de Septiembre de 2013.
4. Goldman R. K. History and Action: the Inter-American Human Rights System and the Role of the Inter-American Commission on Human Rights. Human Rights Quarterly, 2009, no. 31, pp. 856-887.
5. Report on the situation of human rights in Nicaragua. IACHR, 1978. Available at: https://www.cidh. oas.org/countryrep/Nicaragua78eng/TOC.htm (accessed 13.04.2015).
6. Informe sobre la situación de los derechos humanos en Argentina [Report on the situation of human rights in Argentina]. CIDH, 1980. Available at: http://www.cidh.org/countryrep/Argentina80sp/indice.htm (accessed 13.04.2015).
111
7. Dykmann K. Impunity and the Right to Truth in the Inter-American System of Human Rights. Iberoamericana, 2007, vol. 7, no. 26, pp. 45-66.
8. Dulitzky A.E. Twenty Reflections on the Process of Reflection. Aportes DPLf, 2012, vol. 5, no.16, pp. 11-13.
9. Report No. 112/10 Inter-State Petition IP-02 Ecuador-Colombia, approved by the Commission at its session N1845 held on October 21, 2010.
10. Canton S.A. To Strengthen Human Rights, Change the OAS (Not the Commission). Human Rights Brief, 2013, vol. 20, no. 2, pp. 5-12.
11. PM 382/10. Indigenous Communities of the Xingu River Basin, Pará, Brazi. Available at: http://www. oas.org/en/iachr/indigenous/protection/precautionary.asp (accessed 13.04.2015).
12. Entrevista com Insulza [Interview with Insulza]. BBC. 4 de maio, 2011. Available at: http://www.bbc. co.uk/portuguese/noticias/2011/05/110502_insulza_jc.shtml (accessed 13.04.2015).
13. Reply of the Inter-American Commission of Human Rights to the Permanent Council of the Organization of American States regarding the recommendations contained in the Report of the Special Working Group to Reflect on the Workings of the IACHR with a View to Strengthening the Inter-American Human Rights System. October 23,
2013. Available at: http://www.oas.org/en/iachr/strengthening/docs/RespCPEn.pdf (accessed 13.04.2015).
14. Honduras: Human Rights and the Coup d'état. IACHR. Available at: http://www.cidh.org/pdf%20 files/HONDURAS2009ENG.pdf (accessed 13.04.2015).
15. Intervención de la Embajadora Argentina ante la OEA Nilda Garre [Statement by Ambassador Argentina Nilda Garre to the OAS], Consejo Permanente de la OEA [The Permanent Council of the OAS], 20 de Septiembre de 2013. Available at: http://eeoea.cancilleria.gov.ar/content/intervenci0n-de-la-embajadora-argentina-ante-la-oea-nilda-garre-0 (accessed 13.04.2015).
16. González F. Three Key Aspects of Strengthening the Inter-American Human Rights System. Aportes DPLf, 2012, no. 16, pp. 15-17.
17. Candado Trindade A.A. Informe: Bases para un Proyecto de Protocolo a la Convencón Americana sobre Derechos Humanos, para Fortalecer Su Mecanismo de Protección [Report: Basis for a Draft Protocol to the American Convention on Human Rights to Strengthen its Protection Mechanism]. San José de Costa Rica: CIDH, 2001. Available at: http://www.corteidh.or.cr/tablas/a11694.pdf (accessed 13.04.2015).
18. Bailliet C.M. Measuring Compliance with the Inter-American Court of Human Rights: The Ongoing Challenge of Judicial Independence in Latin America. Nordic Journal of Human Rights, 2013, vol. 31, no. 4, pp. 479-480.
19. El Universal (Venezuela), 8 de Septiembre de 2013.
20. Es hora de defender el Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Declaración de Bogotá [It is time to defend the Inter-American Human Rights System. Declaration of Bogota], 11 de septiembre de 2012. Available at: http://cejil.org/sites/default/files/2012%2009%2011%20DECLARACI0N%20DE%20 BOGOTA-1.pdf (accessed 13.04.2015).
21. Conferencia de Estados Parte de la Convención Americana de Derechos Humanos. Declaración de Guayaquil, 11 de marzo de 2013 [Conference of States Parties to the American Convention on Human Rights. Declaration of Guayaquil, March 11, 2013]. Available at: http://scm.oas.org/pdfs/2013/CP30466S.pdf (accessed 13.04.2015).
22. Tribunal Constitucional declara ilegal membresía de la República Dominicana en la Corte Interamericana [Constitutional Court outlaws membership of the Dominican Republic in the Court]. Alternativas Noticiosas, 4 de noviembre de 2014. Available at: http://www.alternativasnoticiosas. com/2014/11/tribunal-constitucional-declara-ilegal.html (accessed 13.04.2015).
23. República Dominicana es responsable internacionalmente por la expulsión de personas haitianas y dominicanas. Caso de personas dominicanas y haitianas expulsadas vs. República Dominicana. CIDH, Comunicado de prensa [Dominican Republic is internationally responsible for the expulsion of Haitians and Dominicans. Case Dominican and Haitian people expelled vs. Dominican Republic. IACHR, Press Release].
2014. Available at: http://www.corteidh.or.cr/docs/comunicados/cp_28_14.pdf (accessed 13.04.2015).
24. Rivera Juaristi F.J. U.S. exceptionalism and the Strengthening Process of the Inter-American Human Rights System. Human Rights Brief, 2013, no. 2, pp. 19-25.
25. Carter J. América puede liderar en derechos humanos [America can lead in human rights]. Opinión, 10 de diciembre de 2012. Available at: http://opinion.infobae.com/jimmy-carter/ (accessed 13.04.2015).
26. Kletzel G. The Inter-American System in View of the New Regional Institutional Framework for Human Rights. Aportes DPLf, 2014, no. 19, pp. 56-60.
Статья поступила в редакцию 13 апреля 2015 г.
112
