CC BY
110
исследования молодых ученых
УДК 341
DOI: 10.12737/jflcl.2022.040
Документ Монтрё как инструмент регулирования частных военных и охранных компаний: контекст принятия и анализ положений
Эмиль Камильевич Сайфуллин
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Москва, Россия, [email protected], https://orcid.org/0000-0002-5727-0779
Аннотация. Актуальность работы обусловлена усилением роли частных военных и охранных компаний в системе международной безопасности в условиях отсутствия профильного международно-правового договора и недостаточности разработанности темы в отечественной правовой науке. Проблематика регулирования частных военных и охранных компаний осложняется неопределенностью международно-правового статуса их сотрудников, нередко действующих при этом в условиях вооруженных конфликтов. На сегодняшний день существует только один признанный международным сообществом документ, посвященный вопросам регулирования деятельности частных военных и охранных компаний, — Документ Монтрё, созданный в рамках инициативы Правительства Швейцарии и Международного комитета Красного Креста и объединившего на сегодняшний день 58 государств. Однако данный документ не имеет юридической силы и носит исключительно рекомендательный характер.
Задачи исследования: изучить предпосылки, контекст создания и процесс принятия Документа Монтрё и выявить возникшие при этом проблемы; провести анализ положений этого Документа и его структуры; изучить передовые практические методы, приведенные в названном Документе, с целью возможного последующего использования при формировании и совершенствовании международно-правовой базы в области регулирования деятельности частных военных и охранных компаний.
Вывод: Документ Монтрё — это первый шаг в деле регулирования деятельности частных военных и охранных компаний. При этом необходимо создание профильного международного договора вкупе с совершенствованием национального законодательства государств, связанного с происхождением и деятельностью частных военных и охранных компаний.
Ключевые слова: частные военные и охранные компании, Документ Монтрё, международное право, международное гуманитарное право, Международный комитет Красного Креста, наемничество, ответственность государств
Для цитирования. Сайфуллин Э. К. Документ Монтрё как инструмент регулирования частных военных и охранных компаний: контекст принятия и анализ положений // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2022. Т. 18. № 3. С. 107—116. DOI: 10.12737/jflcl.2022.040
The Montreux Document as a Regulatory Tool for Private Military and Security Companies: The Context of Adoption and Analysis of the Provisions
Emil K. Sayfullin
Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Moscow, Russia, [email protected], https://orcid.org/0000-0002-5727-0779
Abstract. The relevance of the work is due to the strengthening of the role of private military and security companies in the international security system in the absence of a relevant international legal treaty and the lack of elaboration of the topic in domestic legal science. The problems of regulation of private military and security companies are complicated by the uncertainty of the international legal status of their employees, often operating in conditions of armed conflict. To date, there is only one internationally recognized document on the regulation of the activities of private military and security companies — the Montreux Document, created as part of an initiative of the Swiss Government and the International Committee of the Red Cross and has united 58 States to date. However, this document has no legal force and is purely advisory in nature.
Research objectives: to study the prerequisites, the context of the creation and the process of adoption of the Montreux Document and identify the problems that have arisen; to analyze the provisions of this Document and its structure; to study the best practices given in this Document, with a view to possible subsequent use in the formation and improvement of the international legal framework in the field of regulation of private military and security companies.
Conclusion: The Montreux Document is the first step in regulating the activities of private military and security companies. At the same time, it is necessary to create a specialized international agreement, coupled with the improvement of the national legislation of states related to the origin and activities of private military and security companies.
Keywords: private military and security companies, The Montreux Document, international law, international humanitarian law, International Committee of the Red Cross, mercenaries, State responsibility
For citation. Sayfullin E. K. The Montreux Document as a Regulatory Tool for Private Military and Security Companies: The Context of Adoption and Analysis of the Provisions. Journal ofForeign Legislation and Comparative Law, 2022, vol. 18, no. 3, pp. 107— 116. (In Russ.) DOI: 10.12737/jflcl.2022.040
Введение. Частные военные и охранные компании (далее — ЧВОК) стали одним из неотъемлемых элементов современной системы мировой безопасности.
Окончание в конце 1990-х гг. холодной войны, распад СССР и как следствие разрушение биполярной системы международных отношений привел к дестабилизации как международной, так и региональной безопасности. Итогом данного процесса стал рост в 1990-е гг. количества вооруженных конфликтов в мире, а также усиление степени их напряженности. Международные интервенции, гражданские войны и межэтнические конфликты, вызывающие вооруженные конфликты как международного, так и не международного характера, квалифицируются сложным составом участников, массовыми военными преступлениями, трансграничными операциями с применением высокотехнологичного оружия, в том числе началом широкого использования военных беспилотных летательных аппаратов, а также появлением на театре военных действий нового негосударственного актора — частных военных и охранных компаний.
Более того, дальнейшее развитие и успешное внедрение концепций опосредованной войны и гибридной войны подразумевает ЧВОК как один из составляющих элементов1.
Степень вовлеченности ЧВОК в современные вооруженные конфликты и востребованность их услуг наглядно показывает статистика. Если в 2010— 2011 гг. соотношение иностранных военнослужащих и сотрудников ЧВОК в Афганистане составляло 1 : 1, то уже в 2020 г. это соотношение изменилось на 1 : 32, а всего по состоянию на апрель 2021 г. в Афганистане находилось 17 тыс.3 контракторов (соПха^оге)4.
Предоставляемые ЧВОК услуги связаны не только с вооруженным персоналом. Компании также занимаются снабжением и логистикой в зонах боевых действий, строительством и обеспечением военных баз, лагерей беженцев, техническим обслуживанием военной техники, подготовительными и тренин-говыми услугами, проведением разведывательных операций, консультированием в сфере безопасности.
1 См.: MumfordA. Proxy Warfare. Polity Press, 2013. P. 180.
2 См.: Cancian M. In Afghanistan, Contractors Were Unsung Heroes of US Efforts. 30 August 2021. URL: https:// breakingdefense.com/2021/08/in-afghanistan-contractors-were-unsung-heroes-of-us-efforts/ (дата обращения: 19.01.2022).
3 См.: Shinkman P. D. Number of Private Contractors in Afghanistan Drops Precipitously as Biden Pushes Withdrawal Plan. 21 July 2021. URL: https://www.usnews.com/news/world-report/ articles/2021-07-21/number-of-private-military-contractors-in-afghanistan-drops-precipitously-as-biden-pushes-withdrawal-plan (дата обращения: 19.01.2022).
4 Сотрудники ЧВОК.
Все это далеко не полный перечень возможностей и спектр услуг, оказываемых ЧВОК. Более того, именно «небоевые» миссии ЧВОК по выполнению задач материально-технического обеспечения войск составляли самую большую группу военных подрядчиков в Ираке, Сирии и Афганистане5.
Несмотря на встроенность ЧВОК в глобальную систему безопасности (а их основными нанимателями являются государства и международные организации, в том числе ООН), на международно-правовом уровне ЧВОК остаются в неурегулированной «серой зоне» с неясными правовым статусом, вопросами ответственности, отчетности и подсудности.
Ошибочно также определять международно-правовой статус сотрудников ЧВОК как наемников. Пункт 2 ст. 47 Первого дополнительного протокола 1977 г. к Женевским конвенциям 1949 г. гласит: «Наемник — это любое лицо, которое: а) специально завербовано на месте или за границей для того чтобы сражаться в вооруженном конфликте; b) фактически принимает непосредственное участие в военных действиях; с) принимает участие в военных действиях, руководствуясь главным образом желанием получить личную выгоду, и которому в действительности обещано стороной или по поручению стороны, находящейся в конфликте, материальное вознаграждение, существенно превышающее вознаграждение, обещанное или выплачиваемое комбатантам такого же ранга и функций, входящим в личный состав вооруженных сил данной стороны; d) не является ни гражданином стороны, находящейся в конфликте, ни лицом, постоянно проживающим на территории, контролируемой стороной, находящейся в конфликте; e) не входит в личный состав вооруженных сил стороны, находящейся в конфликте; и f) не послано государством, которое не является стороной, находящейся в конфликте, для выполнения официальных обязанностей в качестве лица, входящего в состав его вооруженных сил».
Таким образом, ключевым квалифицирующим признаком, отличающим ЧВОК от наемников, является факт непосредственного участия в боевых действиях. В то же время непосредственное участие сотрудника ЧВОК в боевых действиях не всегда автоматически переводит его в статус наемника, так как данный сотрудник может быть нанятым не одной из сторон, находящихся в конфликте, а, например, гуманитарной организацией для охраны своей миссии.
Тем не менее четкое понимание различия между наемничеством и ЧВОК предотвращает на начальном этапе неправильный подход к правовому осмыслению феномена ЧВОК.
5 См.: Cancian M. Op. cit.
На сегодняшний день не существует профильного международного договора, который был бы посвящен вопросу регулирования деятельности ЧВОК, равно как и в действующем международном праве нет каких-либо норм или даже упоминаний о ЧВОК. В ООН уже более 10 лет существует проект конвенции, посвященной регулированию деятельности ЧВОК, однако это все еще проект с неясными перспективами.
Единственным существующим документом, направленным на регламентацию деятельности ЧВОК, является Документ Монтрё6 (далее также — ДМ), который при этом не является ни международным договором, ни юридическим документом вообще, а представляет собой инструмент так называемого «мягкого права», имеющий исключительно информационный и рекомендательный характер, «пример устоявшейся практики»7. Какую же роль играет и какой вклад в дело регулирования ЧВОК вносит Документ Монтрё? Рассмотрим этот вопрос подробнее.
Предпосылки, контекст и процесс принятия Документа Монтрё. В 2006 г. Федеральный департамент иностранных дел Швейцарии и Международный комитет Красного Креста (далее — МККК) выступили с совместной инициативой, называемой также «швейцарской», о разработке документа, который был бы посвящен регулированию ЧВОК. На тот момент уже три года шла Иракская война, которая стала новой вехой в развитии индустрии западных ЧВОК: их количество возросло, основными заказчиками услуг и поставщиками крупных контрактов на первом этапе выступали Министерство обороны США, спецслужбы и Государственный департамент США. Далее ЧВОК стали широко использоваться другими странами международной коалиции, западными бизнес-структурами, работавшими в Ираке. Однако внимание к регулированию деятельности ЧВОК со стороны такой гуманитарной организации, как МККК, был обусловлен не только резким ростом количества ЧВОК. Человеческие потери ЧВОК нередко оставались коммерческой тайной, а статус их сотрудников в зоне боевых действий остается не установленным (они не являются комбатантами, их в то же время не всегда можно отнести к гражданским лицам, учитывая факт добровольного нахождения в зоне вооруженного конфликта с оружием в руках).
6 Документ Монтрё о соответствующих международно-правовых обязательствах и передовых практических методах государств, касающихся функционирования частных военных и охранных компаний в период вооруженного конфликта. URL: https://www.icrc.org/rus/assets/files/other/montreau.pdf (дата обращения: 19.01.2022).
7 Ходиков И. В., Окоча В. А. Применение вооруженной силы частными морскими охранными компаниями: динамика границ и специфика правового регулирования в современном мире // Журнал российского права. 2020. № 12. С. 149. DOI:
10.12737/jrl.2020.154.
Кроме того, сотрудники ЧВОК часто оказывались инициаторами необоснованного применения огнестрельного оружия, что являлось причиной гибели мирных жителей; при этом часто сотрудники ЧВОК не несли юридическую ответственность за свои действия.
Именно многочисленные преступления сотрудников западных ЧВОК в период Иракской войны и создали существующий до сих пор негативный образ ЧВОК как современных наемников.
В таком контексте и началась подготовка Документа Монтрё. Как указывают его разработчики в предисловии, к процессу создания Документа были привлечены правительственные эксперты из 17 государств (Австралия, Австрия, Ангола, Афганистан, Германия, Ирак, Канада, Китай, Польша, Великобритания, США, Сьерра-Леоне, Украина, Франция, Швейцария, Швеция и Южная Африка), которые в той или иной мере были заинтересованы в теме ЧВОК. В основном это страны регистрации либо присутствия ЧВОК. Кроме того, в процессе разработки Документа Монтрё к обсуждениям этой инициативы привлекались представители неправительственных правозащитных организаций, гражданского общества, специалисты в области права и — что важно — представители ЧВОК.
Учитывая столь широкое представительство и неоднородный состав разработчиков ДМ, важно было соблюсти баланс интересов и сохранить привлекательность инициативы как для государств и ЧВОК, так и для правозащитных организаций и гражданского сообщества.
Участники переговоров по созданию Документа Монтрё пришли к общему согласию, что работа должна вестись по двум направлениям: первое — подтверждение существующих международно-правовых обязательств, связанных с ЧВОК, и второе — практические предложения по работе государств с ЧВОК.
Однако, как пишет Дж. Кокейн, участвовавший в подготовке Документа Монтрё в качестве эксперта по международному праву, и благодаря которому мы можем заглянуть в закулисье создания ДМ, некоторые государства высказались с предостережением о нежелательности таких формулировок к обозначению второй части ДМ, которые звучали бы как «стандарты», «рекомендуемая практика регулирования», мотивируя это разными подходами к регулированию на национальном уровне с учетом внутригосударственных административных традиций. В процессе переговоров и консультаций данные государства дали понять, что не согласятся с документом, который устанавливает обязательные стандарты или выделяет какую-либо практику как «лучшую» или даже «рекомендуемую»8. Представители других
8 См.: Cockayne J. Regulating Private Military and Security Companies: The Content, Negotiation, Weaknesses and Promise
государств, участвующих в подготовке ДМ, заявили, что на современном этапе может оказаться затруднительным процесс определения какой-либо соответствующей практики регулирования ЧВОК и поэтому призывы к разработке наилучших рекомендаций, возможно, были бы вообще преждевременными. В результате обсуждений стороны пришли к соглашению об обозначении части второй ДМ как «передовой практики», даже несмотря на предупреждение представителей гражданского общества, что в дальнейшем это может снизить значимость Документа Монтрё как авторитетного источника. В итоговом же варианте часть вторая ДМ получила название «Передовые практические методы, касающиеся частных военных и охранных компаний».
16 сентября 2007 г. в Багдаде произошло событие, известное, как бойня на площади Нисур. Сотрудники американской ЧВОК "Blackwater" во время сопровождения колонны машин с дипломатическими работниками США открыли беспорядочную стрельбу по местному населению. В результате погибли 17 человек и еще 20 были ранены9. Очевидно, что мировой общественный резонанс, а также повышенное внимание средств массовой информации побудили государства — участников инициативы к более активной работе и ускорили процесс согласования и принятия Документа Монтрё.
Несмотря на это, группа государств (США, Австралия, Канада и Великобритания) стремилась уменьшить значимость формулировок о правах человека в проекте Документа Монтрё, учитывая специфику его применения преимущественно в ситуациях вооруженных конфликтов. Данная позиция была аргументирована тем, что международное гуманитарное право как lex specialis в значительной степени вытесняет международное право прав человека во время вооруженного конфликта. Другая группа, возглавляемая международными правозащитными организациями, участвующими в переговорах, настаивала на четком отражении положений международного права прав человека в тексте ДМ, в том числе положений, касающихся обязательств государств в сфере прав человека. Эту же позицию поддерживал МККК. В частности, было предложено более четко разъяснить обязательства государств и включение в документ понятия «должная осмотрительность» государств в работе с ЧВОК (due diligence), однако в итоговый текст это положение не вошло.
На финальной стадии обсуждений было решено исключить негосударственных представителей из бе-
of the Montreux Document // Journal of Conflict and Security Law. 2008. Vol. 13. Iss. 3. P. 401—428. DOI: 10.1093/jcsl/krp006.
9 См.: Devereaux R. Blackwater guards lose bid to appeal
charges in Iraqi civilian shooting case. 5 June 2012. URL: https://
www.theguardian.com/world/2012/jun/05/blackwater-guards-
lose-appeal-iraq-shooting (дата обращения: 19.01.2022).
сед по тексту Документа Монтрё10. Было даже предложено исключить и МККК, несмотря на то что эта организация является одним из инициаторов подготовки ДМ. Однако МККК все же остался в числе активных участников переговоров. В результате проделанной работы 17 сентября 2008 г. 17 государств, окончательно согласовали и утвердили Документ Монтрё. После этого по дипломатическим каналам Документ был разослан в международные организации.
Анализ положений Документа Монтрё. Как указано выше, процесс переговоров, создания и принятия Документа Монтрё проходил непросто. Главные акторы — государства, — не только сразу обозначили, что не согласятся с правовой природой будущего ДМ, но даже пресекли использование в названии и тексте ДМ слов и словосочетаний, придающих какую-либо позицию силы тексту, например «обязательный», «лучшая практика», «рекомендуемый» и т. д. В результате полное название ДМ звучит как «Документ Монтрё о соответствующих международно-правовых обязательствах и передовых практических методах государств, касающихся функционирования частных военных и охранных компаний в период вооруженного конфликта». Содержащиеся в ДМ положения призваны напомнить государствам в первую очередь о существующих нормах международного гуманитарного права (далее — МГП), международного права прав человека и действующих международных договоров в этих областях, однако сам ДМ, как это неоднократно отмечают сами его авторы в тексте, не является юридически обязательным, представляя собой справочно-рекомендательный материал необязательного характера.
Несмотря на наличие в названии спецификации «...касающихся функционирования частных военных и охранных компаний в период вооруженного конфликта», по замыслу создателей ДМ сфера его применения не ограничивается только вооруженными конфликтами: «Существующие обязательства и передовые практические методы также могут быть полезными применительно к постконфликтным и другим сопоставимым ситуациям». Несмотря на то что основной нормативной базой, к которой отсылает ДМ, это международные договоры в области МГП (его особенностью является применение только во время вооруженных конфликтов), как указывалось ранее, ЧВОК широко используются в ситуациях и локациях отсутствия вооруженных конфликтов, например при вооруженной охране морских судов.
Документ Монтрё состоит из предисловия и двух частей: «Соответствующие международно-правовые обязательства, касающиеся частных военных и охранных компаний» и «Передовые практические методы, касающиеся частных военных и охранных
10 См.: Cockayne J. Op. cit. P. 425.
компаний». Каждая часть имеет введение и буквенные (А, В, С, etc.) разделы.
В предисловии кратко описан процесс принятия Документа Монтрё, список стран, приявших участие в его разработке, руководящие принципы, дан понятийный аппарат, использующийся в ДМ, кроме того, предлагается другим странам поддержать ДМ. При перечислении принципов, которыми руководствовались разработчики ДМ, прослеживаются два момента, которые особо подчеркивают и на которые хотят обратить внимание создатели ДМ. Первый — это декларирование действующего международного права, его применимости во взаимоотношениях государств и ЧВОК. Напоминается, что у государств уже существуют обязательства по международному гуманитарному праву и международному праву прав человека. Очевидно, что сделано это в ответ на появившееся в то время и существующее по сей день мнение в экспертной среде, что ЧВОК действуют в так называемом вакууме международного права, т. е. остаются ничем не урегулированными. В ответ, в том числе и на данное утверждение, разработчики ДМ поясняют, что нормы действующего международного публичного права уже налагают на ЧВОК, и в первую очередь государства, определенные обязательства. Второй момент, привлекающий внимание: авторы ДМ детально разъяснили отсутствие какой-либо правовой природы у Документа Монтрё: он не имеет юридической силы, не обязателен, не затрагивает действующие международно-правовые обязательства и договоренности государств. Документ также не несет миссии расширения или ограничения своим существованием действующих норм международного права, равно как и не создает новых обязательств. Также разработчики посчитали необходимым обозначить, что Документ Монтрё не должен восприниматься как одобрение (или призыв?) к использованию ЧВОК. Очевидно, это отголосок опасений разработчиков ДМ, которые, как пишет Дж. Кокейн11, высказывались еще в момент переговоров и подготовительных консультаций, что данную инициативу могут воспринять как попытку узаконить деятельность ЧВОК.
Первоначально предполагалось, что предисловие ДМ будет именоваться преамбулой. Однако, по словам Дж. Кокейна12, под нажимом ряда государств — участников ДМ «преамбула» превратилась в «предисловие». Причина этого опять же кроется в категорической позиции государств-участников о неправовой природе Документа Монтрё и отсутствии какой-либо схожести с юридическим документом даже в таких терминах.
По нашему мнению, одним из ключевых достоинств Документа Монтрё является данный в его пре-
дисловии понятийный аппарат. Безусловно, главным определением является дефиниция ЧВОК: «ЧВОК — это частные предпринимательские субъекты, которые оказывают военные и/или охранные услуги, независимо от того, как они себя характеризуют. Военные и охранные услуги включают, в частности, вооруженную охрану и защиту людей и объектов, например транспортных колонн, зданий и других мест; техобслуживание и эксплуатацию боевых комплексов; содержание под стражей заключенных; и консультирование или подготовку местных военнослужащих и охранников». Крайне важно, что в данном определении сделано уточнение — «независимо от того, как они себя характеризуют», так как компании, являющиеся ЧВОК по сути и природе оказываемых ими услуг, нередко называют себя просто компаниями в сфере безопасности, логистическими и т. д., т. е. всячески дистанцируются от обозначения как ЧВОК, что, в свою очередь, несет риски возможного ухода от отчетности и ответственности. Так, британская компания G4S является крупнейшей компанией в области безопасности в мире. Количество сотрудников G4S — 800 тыс. человек13. Оказывая весь спектр соответствующих услуг в гражданской сфере, G4S работает также и в сфере, присущей непосредственно ЧВОК, при этом компания не применяет эту аббревиатуру в описании своей деятельности.
Использовав оборот «в частности» (in particular) в описательном перечне услуг, оказываемых ЧВОК, разработчики ДМ подразумевают, что перечень этот является не исчерпывающим, а открытым.
Действительно, как указывалось выше, список оказываемых ЧВОК услуг очень широк и включает разные по характеру и направленности услуги. При этом компании могут оказывать как моноуслуги, так и комплексные услуги безопасности. После определения ЧВОК дается определение персонала таких компаний, которое подразумевает не только служащих, но и руководство ЧВОК. Очевидно, данная оговорка сделана не случайно и является напоминанием об ответственности руководства ЧВОК в случае совершения преступлений их подчиненными (ответственность по линии руководства).
Там же в предисловии Документ Монтрё предлагает классификацию государств, взаимодействующих с ЧВОК, состоящую из трех групп: «государства-контрагенты» — страны заказчики, потребители услуг ЧВОК, вступившие с ними в договорные отношения; «государства территориальной юрисдикции» — страны, на территории которых ЧВОК осуществляют деятельность; «государства происхождения» — страны, в которых ЧВОК зарегистрированы или инкорпорированы как юридическое лицо, причем приоритетом для определения государства про-
11 См.: Cockayne J. Op. cit.
12 Ibid. P. 401—428.
13 G4S. URL: https://www.g4s.com/who-we-are (дата обра-
щения: 19.01.2022).
исхождения в случае инкорпорации ЧВОК является государство, где располагается штаб-квартира/главный офис ЧВОК. Это уточнение разработчиков ДМ также стоит отметить как важное, так как помогает определить ответственность как истинного государства происхождения, так и непосредственно руководства ЧВОК.
В части первой ДМ, как уже указывалось, напоминаются обязательства государств по соблюдению при взаимодействии с ЧВОК норм международного права. Авторы указывают, что положения, используемые в Документе Монтрё, взяты из разнообразных международных договоров в сфере международного гуманитарного права, международного права прав человека и обычного международного права. Далее эти обязательства конкретизируются для каждой из категорий государств. Однако в Документе Монтрё нет прямого цитирования международных договоров. Есть общие отсылки к Женевским конвенциям, но не на конкретные статьи. Есть единичная отсылка к ст. 2(4) и 51 Устава ООН, но опять же без цитирования положений этих статей.
Помимо указанных ранее категорий государств в разд. части первой ДМ вводится понятие «все другие государства», где вновь декларируется обязательство всех государств по соблюдению основополагающих принципов и норм международного права.
Особый интерес вызывает разд. "Е" части первой ДМ. Если предыдущие разделы, да и в целом Документ Монтрё обращены к государствам, то этот раздел посвящен положениям о ЧВОК и их персонале. В первую очередь декларируется их обязательство по соблюдению положений международного права, а также применимого национального законодательства. Здесь мы находим положение, в котором разработчики делают попытку определения статуса сотрудников ЧВОК, говоря о том, что статус должен определяться МГП «в каждом конкретном случае, в частности с учетом характера и условий выполнения, возложенных на него функций». Это положение о статусе конкретизируется далее, когда говорится, что в случае если персонал ЧВОК представлен гражданскими лицами согласно МГП, то правомерным объектом нападения они могут быть только в случае непосредственного участия в боевых действиях. Таким образом, остается открытым вопрос о переходе их в данном случае в статус наемников.
Вопрос статуса сотрудников ЧВОК является одним из самых острых и дискуссионных, ответив на который можно решить ряд других проблем. «Неопределенность статуса ЧВОК порождает неопределенность ответственности»14. Комбатантами они не являются. С некорректностью отнесения сотруд-
14 Сайфуллин Э. К. Частные военные и охранные компании и международное право // Пути к миру и безопасности. 2018. № 2(55). С. 56. Б01: 10.20542/2307-1494-2018-2-51-63.
ников ЧВОК к категории наемников мы определились ранее. С другой стороны, отнесение вооруженных людей, материально мотивированных, находящихся в зоне вооруженного конфликта, к категории гражданских лиц значит нивелировать сам правовой смысл и те гарантии, которые МГП обеспечивает гражданским лицам.
По нашему мнению, наиболее приближенным по смыслу статусом к сотрудникам ЧВОК обладает категория «лиц, следующих за вооруженными силами», определение которых можно найти в подп. 4 п. "А" ст. 4 Женевской конвенции об обращении с военнопленными 1949 г, в которой перечисляются категории, относящиеся к статусу «Военнопленные»: «Лица, следующие за вооруженными силами, но не входящие в их состав непосредственно, как, например, гражданские лица, входящие в экипажи военных самолетов, военные корреспонденты, поставщики, личный состав рабочих команд или служб, на которых возложено бытовое обслуживание вооруженных сил, при условии, что они получили на это разрешение от тех вооруженных сил, которые они сопровождают, для чего эти последние должны выдать им удостоверение личности прилагаемого образца»15.
Упоминание об этой категории есть и в Документе Монтрё (подп. "с." п. 26 разд. "Е" части первой): «Сотрудники ЧВОК... имеют право на статус военнопленного в международном вооруженном конфликте, если они являются лицами, следующими за вооруженными силами и отвечающими требованиям статьи 4А(4) третьей Женевской конвенции». Однако отнесение персонала ЧВОК к данной категории невозможно в случаях, когда они выполняют миссии, будучи нанятыми частными лицами, компаниями и даже международными организациями. Таким образом, в большинстве случаев сотрудники ЧВОК будут определяться как гражданские лица. Учитывая данную неопределенность статуса сотрудников ЧВОК, разработчики ДМ предусмотрительно сделали оговорку в п. 24 разд. "Е" части первой: «Статус персонала ЧВОК определяется международным гуманитарным правом в каждом конкретном случае, в частности с учетом характера и условий выполнения возложенных на него функций».
Оговорка, сделанная в определении «персонала ЧВОК», уточнившим вхождение в это понятие руководства ЧВОК, находит развитие в разд. 'Т" «Ответственность по линии начальника» части первой ДМ, где сказано, что начальниками ЧВОК могут быть и, соответственно, нести ответственность за действия ЧВОК не только руководство компаний, но и правительственные должностные лица, при-
15 Женевская конвенция от 12 августа 1949 г. об обращении с военнопленными. URL: http://www.un.org/ru/documents/
decl_conv/conventions/geneva_prisoners_1 .shtml (дата обращения: 19.01.2022).
чем не только военные, но и гражданские чиновники, в случае если ЧВОК находились под их эффективным контролем и властью. При этом делается оговорка, что ответственность начальника не возникает только в силу договора с ЧВОК. Включение данного раздела является большим шагом в деле регулирования деятельности ЧВОК, особенно напоминание об ответственности правительственных должностных лиц — и военных, и гражданских. Данное выделение и конкретизация именно гражданских правительственных должностных лиц (civilian superiors) представляется даже более удачным, чем это отражено в Римском статуте Международного уголовного суда16 (ст. 28): «Ответственность командиров и других начальников» (Responsibility of commanders and other superiors).
В части второй «Передовые практические методы, касающиеся частных военных и охранных компаний» ДМ излагаются передовые практические методы, которые государства могут применять в работе с ЧВОК. По сути, это рекомендации государствам по организации взаимодействия с ЧВОК: от процедуры регистрации и критериев отбора ЧВОК до системы отчетности. Вновь декларируется отсутствие какой-либо юридической силы у данных передовых практических методов и неокончательности этого списка. Созданная Документом Монтрё классификация на три категории государств — контрагентов, территориальной юрисдикции и происхождения — здесь имеет конкретное значение, так как для каждой из этих категорий предназначены свои рекомендации.
Передовые практические методы для государств-контрагентов применимы также и для других категорий клиентов ЧВОК — международных организаций и компаний. Для этой категории даются рекомендации по исследованию собственного национального законодательства на предмет наличия норм, соответствующих предстоящему заключению контракта с ЧВОК. Важно, чтобы контрагент ЧВОК четко определил перечень оказываемых услуг, провел процедуру отбора ЧВОК по критериям прозрачности истории работы компании, ее структуре и отчетности, наличия рекомендаций и отсутствия криминального прошлого у сотрудников ЧВОК. Важным критерием выступает факт прохождения специальной подготовки персоналом ЧВОК, наличия разрешительной документации на оружие и специальное оборудование. Также рекомендуется создание надзорного механизма, в том числе со стороны национального парламента. Отдельным критерием отбора ЧВОК является наличие у такой компании механизма внутренней отчетности и самоконтроля. Поднимается тема иммунитетов, подсудности и сотрудничества между следственными и иными органами государств контр-
16 URL: https://www.un.org/ru/law/icc/rome_statute(r).pdf (дата обращения: 19.01.2022).
агентов, территориальной юрисдикции и происхождения ЧВОК в случаях противоправных действий ЧВОК. Практика показывает, что в большинстве случаев именно у государств-контрагентов есть наибольшая возможность влиять на деятельность ЧВОК при выполнении миссии, так как в отличие от государства происхождения и государства территориальной юрисдикции заказчик-контрагент может отслеживать и проверять действия ЧВОК на всем протяжении контракта и в случае нарушений разорвать контракт и привлечь ЧВОК к ответственности.
Для государств территориальной юрисдикции передовые методы касаются в первую очередь создания разрешительной системы с контролирующим органом для получения ЧВОК специальных лицензий для легальной деятельности на территории таких государств. Причем Документ Монтрё создает классификацию таких лицензий: лицензия, действительная в течение ограниченного и возобновляемого периода времени («корпоративная оперативная лицензия») или в отношении специальных услуг («специальная оперативная лицензия»). Созданная разрешительная система должна обладать характером публичности, информацию о выданных разрешениях необходимо размещать в открытом доступе. При этом для получения лицензии компания должна соответствовать определенному набору критериев, которые схожи с теми, что были описаны выше и касаются прозрачности ведения бизнеса, соблюдения международного права и национального законодательства, достаточной подготовки сотрудников, бизнес-репутации и отсутствия совершенных преступлений в истории компании и т. д.
Безусловно, создание механизма государственного лицензирования в странах работы ЧВОК является первоочередным шагом в деле регулирования деятельности ЧВОК. Наличие реестра и контролирующего органа в правоохранительной системе не подлежит сомнению. Например, в США создана развитая система разрешительной деятельности в сфере безопасности как на уровне штатов, так и на федеральном уровне17. Система лицензирования предполагает ряд проверочных мероприятий со стороны государственных органов на предмет соответствия компании и ее персонала требованиям законодательства США.
Более того, американские ЧВОК, планирующие работу за пределами США, подпадают под действие специального регуляторного режима, осуществляемого Государственным департаментом США, закрепленного в Правилах международной торговли оружием (ITAR — International Traffic in Arms Regulations).
17 Подробнее см.: Лещенков Ф. А. Обзор отдельных видов разрешительной деятельности в Соединенных Штатах Америки // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2015. №° 4(53). С. 651—654. DOI: 10.12737/14311.
Согласно Правилам все американские производители, экспортеры и посредники в сфере военных изделий и технологий, а также военных услуг должны зарегистрироваться в Государственном департаменте США, оплатить пошлину и в случае с ЧВОК получить специальное разрешение на экспорт военных услуг.
Однако на практике ЧВОК нередко выполняют контракты в странах, на территории которых ведутся боевые действия, полицейские операции. Правительства и государственные органы таких государств либо контролируют лишь часть территории, например столичный регион, либо вовсе находятся в состоянии коллапса и не могут осуществлять свои функции. Решение данной ситуации, возможно, лежит в создании международной организации, осуществляющей лицензирование и мониторинг за деятельностью ЧВОК.
В Документе Монтрё уделено внимание и правилам относительно хранения и применения огнестрельного оружия, его регистрации, правил ношения, учета боеприпасов и т. д. Напоминается обязанность государств не допускать использование ЧВОК оружия, запрещенного международным правом. Внимания заслуживает и рекомендация по персональной идентификации сотрудников ЧВОК в случаях, когда позволяет ситуация в зоне развертывания ЧВОК. При этом должно быть обеспечено четкое отличие обмундирования и атрибутики сотрудников ЧВОК от представителей государства присутствия (военных, специальных служб); это относится и к транспорту ЧВОК.
Передовые практические методы для государств происхождения ЧВОК касаются регламентации экспорта услуг ЧВОК, создания разрешительной системы с типом лицензий, описанных ранее (корпоративная оперативная лицензия, специальная оперативная лицензия). Кроме того, вводится понятие «экспортное разрешение». Критерии выдачи таких разрешений ЧВОК коррелируются с критериями разрешений государств территориальной юрисдикции и охватывают широкий список требований — от юридических до репутационных и организационно-технических.
Абстрагируясь от неправового характера ДМ, анализируя его структуру и содержащиеся положения, можно вспомнить латинскую максиму "Lex lata, lex ferenda" («закон настоящего и закон будущего»): в части первой ДМ мы видим напоминание действующего международного права, а в части второй— передовые методы, еще не нашедшие закрепление в праве настоящем, но стремящиеся к этому в праве будущего.
Заключение. Частные военные и охранные компании — востребованные как у государств, так и у международных организаций поставщики услуг безопасности. Прослеживаемая динамика развития мировой индустрии ЧВОК, появление в ней новых заинтересованных акторов, широкое применение кон-
цепции гибридной войны — все это позволяет прогнозировать дальнейшее усиление роли ЧВОК в международной системе безопасности и охват новых функций.
При этом (не всегда, но нередко) ЧВОК — это также современный инструмент государств в их внешней политике. В связи с этим принятие международного договора, который бы вывел индустрию ЧВОК из «серой зоны международного права», видится возможным, но длительным и трудоемким процессом. В его отсутствие образовавшийся вакуум заполнил необязательный Документ Монтрё, удобный и для государств, и для ЧВОК, и для международного сообщества. Документ Монтрё стал для государств безболезненной реакцией на «феномен» ЧВОК, когда в середине 2000-х гг. эта индустрия стала слишком заметна на мировой арене, чтобы оставаться в тени. Одним ДМ удобен в первую очередь своим необязательным характером исполнения и отсутствием юридической силы, другим — существованием хотя бы такого, пусть необязательного, но проработанного и принятого международным сообществом документа, на положения которого все же можно ссылаться, что делает, например, ООН в своей работе.
По состоянию на январь 2022 г. к Документу Монтрё присоединились 58 государств. Кроме того, спустя два года после его принятия, в 2010 г., в рамках той же швейцарской инициативы и на основе положений ДМ был принят Международный кодекс поведения частных охранных компаний (The International Code of Conduct for Private Security Service Providers (ICoC)). А в 2013 г. была создана Ассоциация Международного кодекса поведения ЧВОК (The International Code of Conduct for Private Security Service Providers' Association (ICoCA)). То есть уже можно говорить о некоем подобии «регу-ляторной экосистемы Монтрё»: Документ — Кодекс — Организация. Все это подтверждает жизнеспособность положений и рекомендаций Документа Монтрё, его востребованность и наличие у международного сообщества запроса на создание механизма контроля ЧВОК. Востребованность инструментов «мягкого права» у государств обусловлена в первую очередь необязательностью их исполнения, рекомендательным характером, простотой принятия и гибкостью применения. Документ Монтрё является одним из наиболее успешных на сегодняшний день реализованных проектов на основе «мягкого права». О возрастании значимости «мягких» регуляторов и усилении практики саморегулирования говорит правовой прогноз Ю. А. Тихомирова18.
Однако, как отметил А. И. Ковлер, «в реальности существуют весьма ощутимые несоответствия меж-
18 См.: ТихомировЮ. А. Право: прогнозы и риски. М., 2015. С. 228—229.
ду провозглашаемыми принципами и правоприменительной практикой»19. Необязательный характер положений ДМ, столь привлекательный для его участников, не должен стать формальным прикрытием для них. Небезосновательны опасения Дж. Кокейна, что Документ Мотрё может стать лишь «фиговым листком», скрывающим отсутствие других инициатив и усилий по регулированию деятельности ЧВОК, совершенствованию стандартов их работы20. Как справедливо отмечает А. Г Волеводз, «саморегулирование не позволяет обеспечить надлежащее реагирование и пресечение нарушений прав и свобод человека, которые допускаются персоналом ЧВОП при реализации военных и охранных услуг, особенно на территориях иностранных государств»21.
Тем не менее Документ Монтрё, несмотря на отсутствие юридической силы и исключительно рекомендательный, можно сказать справочный, характер, является важной вехой в деле международно-правового регулирования частных военных и охранных компаний.
Напомнив действующие обязательства государств и ЧВОК согласно международному праву, дав конкретные рекомендации организационного характера, создав понятийный аппарат, Документ Монтрё по праву можно назвать справочником-ори-
19 Ковлер А. И. Критерии справедливого судебного разбирательства: международные стандарты и их имплементация в национальном правосудии // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2017. №№ 1(62). С. 23. DOI: 10.12737/24282.
20 См.: Cockayne J. Op. cit. P. 428.
21 Волеводз А. Г. Проблемы, принципы и перспективы меж-
дународно-правового регулирования деятельности частных военных и охранных предприятий // Вестник МГИМО-Уни-верситета. 2010. № 3(12). С. 82.
ентиром в области регулирования ЧВОК. Безусловно, за 14 лет, прошедших с момента его опубликования, возникли новые вызовы в сфере деятельности и применения ЧВОК, однако это должно быть доработано уже в процессе принятия соответствующего международного Договора по ЧВОК. Разумеется, этот процесс находится лишь в начальной стадии развития. Однако следует помнить об особенностях международного права и о том, что процесс подготовки и принятия международного договора носит длительный характер, в разы превышающий срок, который занимает создание закона, посвященного тому же вопросу, но на внутригосударственном уровне. Как отмечает А. Я. Капустин, «становление международно-правового регулирования новых сфер международных отношений — процесс не одномоментный, занимающий продолжительное время, требующий внимательного изучения государствами всех сторон и аспектов новых явлений»22. Одной из опор для будущего профильного международного договора по ЧВОК должна стать развитая система внутригосударственного законодательства о ЧВОК в странах, заинтересованных в правовом регулировании деятельности ЧВОК. В данном случае хорошим ориентиром для создания и совершенствования законодательства о ЧВОК для национальных законотворческих и контролирующих государственных органов может стать Документ Монтрё и содержащиеся в нем рекомендации и передовые практические методы регулирования деятельности ЧВОК.
22 Капустин А. Я. К вопросу о международно-правовой концепции угроз международной информационной безопасности // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2017. № 6(67). С. 45. DOI: 10.12737/агШе_ 5а1е7М7026536.36788152.
Список литературы
Cancian M. In Afghanistan, Contractors Were Unsung Heroes of US Efforts. 30 August 2021. RL: https://breakingdefense. com/2021/08/in-afghanistan-contractors-were-unsung-heroes-of-us-efforts/ (дата обращения: 19.01.2022).
Cockayne J. Regulating Private Military and Security Companies: The Content, Negotiation, Weaknesses and Promise of the Montreux Document // Journal of Conflict and Security Law. 2008. Vol. 13. Iss. 3. DOI: 10.1093/jcsl/krp006.
Devereaux R. Blackwater guards lose bid to appeal charges in Iraqi civilian shooting case. 5 June 2012. URL: https://www. theguardian.com/world/2012/jun/05/blackwater-guards-lose-appeal-iraq-shooting (дата обращения: 19.01.2022).
Mumford A. Proxy Warfare. Polity Press, 2013.
Shinkman P. D. Number of Private Contractors in Afghanistan Drops Precipitously as Biden Pushes Withdrawal Plan. 21 July 2021. URL: https://www.usnews.com/news/world-report/articles/2021-07-21/number-of-private-military-contractors-in-afghanistan-drops-precipitously-as-biden-pushes-withdrawal-plan (дата обращения: 19.01.2022).
Волеводз А. Г. Проблемы, принципы и перспективы международно-правового регулирования деятельности частных военных и охранных предприятий // Вестник МГИМО-Университета. 2010. № 3(12).
Капустин А. Я. К вопросу о международно-правовой концепции угроз международной информационной безопасности // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2017. № 6(67). DOI: 10.12737/article_5a1e7 1d7026536.36788152.
Ковлер А. И. Критерии справедливого судебного разбирательства: международные стандарты и их имплементация в национальном правосудии // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2017. № 1(62). DOI: 10.12737/24282.
Лещенков Ф. А. Обзор отдельных видов разрешительной деятельности в Соединенных Штатах Америки // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2015. № 4(53). БО1: 10.12737/14311.
Сайфуллин Э. К. Частные военные и охранные компании и международное право // Пути к миру и безопасности. 2018. № 2(55). БО1: 10.20542/2307-1494-2018-2-51-63.
Тихомиров Ю. А. Право: прогнозы и риски. М., 2015.
Холиков И. В., Окоча В. А. Применение вооруженной силы частными морскими охранными компаниями: динамика границ и специфика правового регулирования в современном мире // Журнал российского права. 2020. № 12. БО1: 10.127377jrl.2020.154.
Cancian M. In Afghanistan, Contractors Were Unsung Heroes of US Efforts. 30 August 2021. Available at: https://breakingdefense. com/2021/08/in-afghanistan-contractors-were-unsung-heroes-of-us-efforts/ (accessed 19.01.2022).
Cockayne J. Regulating Private Military and Security Companies: The Content, Negotiation, Weaknesses and Promise of the Montreux Document. Journal ofConflict and Security Law, 2008, vol. 13, iss. 3. DOI: 10.1093/jcsl/krp006.
Devereaux R. Blackwater guards lose bid to appeal charges in Iraqi civilian shooting case. 5 June 2012. Available at: https://www. theguardian.com/world/2012/jun/05/blackwater-guards-lose-appeal-iraq-shooting (accessed 19.01.2022).
Kapustin A. Ya. The question of the international legal concept of threats to international information security. Journal of Foreign Legislation and Comparative Law, 2017, no. 6(67), pp. 44—51. (In Russ.) DOI: 10.12737/article_5a1e71d7026536.36788152.
Kholikov I. V., Okocha V. A. The Use of Armed Force by Private Maritime Security Companies: Dynamics of Boundaries and Specifics of Legal Regulation in the Modern World. Journal of Russian Law, 2020, no. 12, pp. 147—158. (In Russ.) DOI: 10.12737/ jrl.2020.154.
Kovler A. I. Criterion of a fair trail: international standards and its implementation by national justice. Journal of Foreign Legislation and Comparative Law, 2017, no. 1(62), pp. 21—25. (In Russ.) DOI: 10.12737/24282.
Leshchenkov F. A. A review of certain types of permissive activities in the United States of America. Journal of Foreign Legislation and Comparative Law, 2015, no. 4(53), pp. 651—654. (In Russ.) DOI: 10.12737/14311.
Mumford A. Proxy Warfare. Polity Press, 2013.
Saifullin E. Private military and security companies and international law. Pathways to Peace and Security, 2018, no. 2(55), pp. 51— 63. (In Russ.) DOI: 10.20542/2307-1494-2018-2-51-63.
Shinkman P. D. Number of Private Contractors in Afghanistan Drops Precipitously as Biden Pushes Withdrawal Plan. 21 July 2021. Available at: https://www.usnews.com/news/world-report/articles/2021-07-21/number-of-private-military-contractors-in-afghanistan-drops-precipitously-as-biden-pushes-withdrawal-plan (accessed 19.01.2022).
Tikhomirov Yu. A. Law: Forecasts and Risks. Moscow, 2015. 240 p.
Volevodz A. G. Problems, principles and prospects of international legal regulation of activities of private military and security companies. MGIMO Review of International Relations, 2010, no. 3(12), pp. 78—88. (In Russ.)
Информация об авторе
Э. К. Сайфуллин, ассистент преподавателя кафедры международного и европейского права, младший научный сотрудник отдела международного права, председатель Совета обучающихся, аспирант Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ
References
