CC BY
15
ДИСКУССИОННАЯ ТРИБУНА
Д-р экон. наук А. В. Орлов
ДОКТРИНА ПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИИ ДОЛЖНА БЫТЬ ПЕРЕРАБОТАНА1
В статье проводится анализ Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента России 30 января 2010 г., рассматриваются основные разделы и направления ее переработки в связи с меняющимися ситуациями на мировом и внутреннем российском продовольственном рынке.
Ключевые слова и словосочетания: доктрина, продовольственная безопасность, угрозы, риски, продовольственный рынок.
Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации (ДПБ) - это результат публичных обсуждений, согласований и компромиссов. Она представляет собой сочетание научно обоснованных условий и предпосылок, позиций и целевых установок в совокупности с основными направлениями политики по обеспечению гарантируемой государством продовольственной безопасности нашей страны.
Проект этого документа обсуждался на заседании правительства РФ еще в ноябре 2008 г. В это время как раз стал проявляться в финансовой и производственной сферах и нарастать, как снежный ком, финансово-экономический кризис. В соответствии с первым этапом плана работы антикризисной правительственной комиссии под руководством первого заместителя Председателя Правительства РФ И. Шувалова аграрно-промышленный комплекс, его холдинги и основные предприятия не были в числе приоритетных при финансовой поддержке со стороны основных государственных банков (ВТБ, Сбербанка, Внешэкономбанка и т. д.), которым была оказана срочная помощь за счет федерального бюджета. На роль кредитора АПК был выдвинут Россельхоз-банк.
На первых страницах ДПБ акцент делается на общем тезисе о безопасности пищевых продуктов, в состав которых помимо сельскохозяйственной продукции включается и иная продукция из водных биоресурсов - рыбная продукция. Это, безусловно, создает целый ряд дополнительных проблем с точки зрения ее производства, хранения, транспортировки и реализации. Тем более что потребление рыбной продукции в нашей стране, как и вообще водных биоресурсов, в частности море- и океанопродуктов, находится на крайне низком уровне.
В ДПБ России неправомерно обойдены значительные по объемам биоресурсы леса - ягоды, грибы, полезные для питания и лечения растения (например, дальневосточный папоротник и т. д.) и коренья (например, женьшень, лимонник и др.), соки типа березового, кленового, желуди и т. д. Они реали-
1 Исследование проведено при финансовой поддержке РГНФ, проект 11-02-00212 а.
зуются в магазинах федеральных и региональных сетей, на городских рынках и местных базарах.
В пункте 4 раздела I говорится о том, что ДПБ является основой для выработки нормативных правовых актов в сфере обеспечения продовольственной безопасности развития агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов. В широком смысле продовольственная безопасность, как и ДПБ России, требует обязательного включения стадии конечной реализации и конечного потребления, т. е. торговли, в том числе общественного (массового) питания, особенно детсадовского, школьного, вузовского, включая питание в домашних условиях.
В принятой ДПБ в разделе I говорится, что критерием продовольственной безопасности является количественное или качественное пороговое значение признака, по которому проводится оценка степени обеспечения продовольственной безопасности. Нельзя согласиться с содержащимся в ДПБ определением рациональных норм потребления (РНП) пищевых продуктов (ПП). РНП определяются как рацион, представленный в виде набора продуктов, включающих пищевые продукты в объемах и соотношениях, отвечающих современным научным принципам оптимального питания, учитывающих сложившуюся структуру и традиции питания большинства населения.
Рациональные нормы потребления продуктов питания разрабатываются уже почти 50 лет Институтом питания (ИП) Академии медицинских наук (АМН)1 совместно с другими отраслевыми научными организациями.
РНП представляют собой количественное выражение требуемых ежегодно представителям различных половозрастных и социально-экономических (по уровням доходов) групп основных продуктов питания: хлеба и хлебопродуктов, молока и молокопродуктов, мяса и мясопродуктов, рыбы и рыбопродуктов, овощей, плодов, фруктов, ягод и т. д. При этом учитываются научные рекомендации исходя из энергозатрат людей, необходимой сбалансированности потребления по калориям, углеводам, белкам, жирам, витаминам, аминокислотам и другим характеристикам питательной ценности.
С учетом питательной ценности продуктов в совокупности РНП образуют некий критериальный комплекс, который ориентирует производство, торговлю (с учетом потерь), массовое питание (включая лечебное, спортивное, детсадовское, школьное, студенческое, на производстве, в открытой сети и т. д.) и, конечно, самих потребителей на достижение рекомендуемых наукой о питании и потреблении критериальных характеристик.
Помимо отмеченной спорности в определении РНП в ДПБ встречаются и другие, требующие уточнения положения.
Так, требуют уточнения понятия экономической и физической доступности продовольствия (раздел I). Экономическая доступность определяется как возможность приобретения пищевых продуктов по сложившимся ценам,
1 Будучи директором Всесоюзного НИИ по изучению спроса населения на товары народного потребления и конъюнктуры торговли Минторга СССР (1978-1989), автор принимал непосредственное участие в совместных с ИП АМН научных разработках РНППП. В последующие годы (1989-2004) в силу своего служебного положения автор был непосредственно связан с этой проблемой.
обеспеченная соответствующим уровнем доходов населения, в объемах и ассортименте, которые не меньше установленных рациональных норм потребления (РНП). Вероятно, стоило бы указать на то, при каком уровне потребительской инфляции и при какой свободе выбора каналов приобретения и потребления продуктов (социальный магазин так называемой шаговой доступности, гипермаркеты или супермаркеты федеральных или региональных торговых сетей, городские базары, местные продуктовые развалы, предприятия общественного питания и т. д.) обеспечивается эта возможность. Причем она тем больше и шире, чем ниже уровень потребительской (продуктовой) инфляции и чем больше есть для выбора граждан каналов приобретения и потребления продуктов.
Официальное измерение уровня инфляции Росстатом (по потребительской корзине) и тем более Центральным банком (по монетаристской методологии) 430-450 товаров и услуг «разбивается» о безбрежный ассортимент продовольственных товаров и повседневных продуктов питания (за рамками потребительской корзины). Потребительская (продуктовая) же корзина ограничена списком товаров и услуг для сопоставлений в динамике и международных сравнений. В реальной, а не статистической жизни цены на продукты нередко отличаются на 30-40% в ту или другую сторону. Поэтому требуется введение двух поправочных (повышающих уровень официальной статистической инфляции) коэффициентов для оценки уровня реальной потребительской, и особенно продовольственной, инфляции.
Первый повышающий коэффициент - это показатель ползучей инфляции (рост цен на продукты за рамками потребительской корзины). Из продуктов повседневного, а тем более сезонного спроса за официальной корзиной оказывается 30-40% регулярно покупаемых продуктов и заменяющих те, что находятся в статистической корзине (особенно мясных, молочных, овощных, фруктовых и т. д.)1.
В 2008-2011 гг., по экспертным оценкам, поправочный коэффициент на ползучую инфляцию К1 составлял 1,2-1,3. Другими словами, если уровень официальной инфляции равен 8% (I ( ~ 8%), то с поправкой на К(1) уровень реальной инфляции оценивается как
I, = 8 ■ (1,2-1,3) и 9,6-10,4%.
Второй поправочный (также повышающий) коэффициент имеет более сложную природу. Это колебания курсов валют (в бивалютной корзине), соотношений рубля и доллара, рубля и евро, евро и доллара.
Здесь также наблюдаются явления, влияющие на поведение участников (контрагентов) потребительского и, конкретно, продуктового рынка. Играет роль и доля импортных продуктов, поскольку на целый ряд из них (зерно, мясо, сухое молоко и молокопродукты, рис, сахар, мясопродукты, кофе, какао бобы, шоколад, оливковое и соевое масло и т. д.) на мировом рынке в последние годы (2008-2011) наблюдалась устойчивая тенденция роста цен. Причины этого роста могли быть разными: основной производитель мяса - Аргентина (2008) - вводила квоты на вывоз; Кот-де-Вуар (2010) ограничивал продажу
1 Самое же убедительное проявление ползучей инфляции относится к лекарствам.
какао-бобов; засуха в России (2010) вносила сильные колебания в состояние мирового зернового рынка; на европейском рынке овощей, в частности огурцов, в 2011 г. вводились, например, Роспотребнадзором временные запреты на ввоз этой продукции в нашу страну1.
Второй повышающий поправочный индекс к/2) относится к так называемой скрытой инфляции и в 2008-2011 гг. составлял, по экспертным оценкам, 1,1-1,15. Интенсивное развитие малого и среднего предпринимательства и создание условий для конкуренции благоприятствуют сдерживанию инфляции.
Физическая доступность продовольствия рассматривается в ДПБ как уровень развития товаропроводящей инфраструктуры, при котором во всех населенных пунктах страны обеспечивается возможность приобретения населением пищевых продуктов. Речь фактически идет о необходимости приближенности в городе и на селе торговой сети и предприятий массового питания к конечным потребителям - гражданам. В последние годы в нашей стране стали развиваться новые формы торговли - заказы (торговля) через Интернет, доставка продуктов на дом. На селе исторически в рамках системы потребительской кооперации развивалась развозная торговля, в том числе адресная -доставка автолавками хлеба, масла, колбасы, сахара пожилым людям.
Для пожилых граждан (в России их 36 млн. человек), хронически больных и инвалидов (12 млн. человек) требуются отработка специальных механизмов заказа (например, по телефону) и каждодневная доставка продуктов, например, с помощью волонтеров или сестер милосердия при храмах.
В ДПБ подчеркивается, что определяющую роль в обеспечении продовольственной безопасности играют сельское и рыбное хозяйство и пищевая промышленность. А как же вся логистическая цепочка: импортеры - транспорт - складирование - оптовые и розничные звенья торговли? При выпадении этой сферыг нарушаются известные принципы системного и программно-целевых подходов.
В ДПБ, как нам кажется, несколько упрощенно трактуют роль вступления России в ВТО. Мол, если это вступление2 будет отвечать национальным интересам нашей страны, то вхождение в ВТО будет способствовать и укреплению продовольственной безопасности. В принципе, вероятно, так и должно быть. Тем более на глобальных продовольственных рынках летом - осенью 2011 г. не проявлялась волатильность (сильная неустойчивость, колебательность) товарного предложения и роста цен, характерная для 2010 и начала 2011 г.
Зерновой сегмент мирового продовольственного рынка, в том числе и благодаря неплохому урожаю в России - более 90 млн. тонн, находился (на октябрь 2011 г.) в значительно более спокойном состоянии. Не создавалось, как в 2010 г., дополнительных нараставших угроз снижения объемов ежегод-
1 Подобным образом «здравоохранительными» критериями несколько раз ограничивался ввоз молочной продукции из Белоруссии, виноградного вина из Молдавии и Грузии.
2 Оно готовится правительством РФ в лице Минэкономразвития России в переговорном процессе на начало 2012 г.
ной помощи странам Африки и Латинской Америки с хронически голодающим населением (Сомали, Эфиопия, Эритрея, Гаити и т. д.).
В ДПБ (раздел II) вводится система показателей продовольственной безопасности и критерии их оценки. При этом выделяются сферы потребления, производства и национальной конкурентоспособности, организации управления. Правомерно ли, что импорт сельскохозяйственной и рыбной продукции, сырья и продовольствия попал в сферу производства и национальной конкурентоспособности? Сюда же включены и объемы реализации пищевых продуктов организациями торговли и общественного питания. Нам представляется, что все это в большей мере относится к сфере потребления.
Введенные в ДПБ критерии для оценки состояния продовольственной безопасности, а именно удельный вес отечественной продукции в общем объеме товарных ресурсов, представляются вполне приемлемыми: зерна - не менее 95%; сахара и растительного масла - не менее 80%; мяса и мясопродуктов - не менее 85%; молока и молокопродуктов - не менее 90%; рыбной продукции - не менее 80%; картофеля - не менее 95%; соли пищевой - не менее 85%.
В разделе III «Риски и угрозы» ДПБ выделяются как наиболее значимые макроэкономические, технологические, агроэкологические и внешнеторговые риски, которые формируют угрозы продовольственной безопасности. При этом упущены риски космобиологического порядка - магнитные бури, повышенная солнечная активность, что в соответствии с пиками известных циклов великого русского ученого А. Л. Чижевского может приводить к засухам, лесным пожарам, эпидемиям животных и другим катаклизмам, порождающим угрозы голода, повышенной смертности и заболеваемости людей.
Авторы ДПБ подчеркивают необходимость проведения комплекса мер для поддержания устойчивости развития экономики. Речь идет о мерах государственного регулирования для преодоления этих негативных явлений. К ним, например, относится низкий уровень платежеспособного спроса населения на пищевые продукты. Как правило, в среднем такой спрос на набор каждодневно потребляемых (хлеб и хлебопродукты, молоко, растительные масла, сахар и т. д.) или сезонно потребляемых (овощи, фрукты, соки, мороженое, безалкогольные напитки и т. д.) продуктов является достаточно устойчивым. О низком уровне спроса осенью 2011 г. можно говорить применительно к постоянно дорожающим импортным овощам (артишокам, салатам, брокколи, томатам, бобовым, маслинам, оливам и т. д.) и экзотическим плодам и фруктам (фейхоа, папайе и дыням), шоколаду и шоколадным конфетам, чаю, кофе, оливковому и соевому маслу, импортным рыбо- и морепродуктам и т. д.
Предлагаемый в ДПБ комплекс мер государственного регулирования, вероятно, не охватывает все процессы и факторы, повышающие риски проявления отдельных угроз, но в целом фокусирует внимание на недостаточном уровне развития инфраструктуры внутреннего рынка, ценовых диспропорциях, слабой инвестиционной и инновационной активности и т. д.
Продовольственная безопасность - больше, чем простое упреждение угроз. В Советском Союзе при разработке первой Продовольственной программы (до 2000 г.) за исходный критерий зернового и потому общего продовольственного благополучия принималось производство 1 тонны зерна на человека. Исходя из численности населения современной России в 142 млн. чело-
век, которая пока продолжает сокращаться, следует говорить в оптимистическом варианте с повышенной надежностью страхования от возможных рисков в переходный период от урожая 2011 г. к урожаю 2012 г. о необходимости сбора 140-142 млн. тонн.
Критерий «1 тонна зерна на человека» означает гарантию в удовлетворении потребностей страны в пищевом и кормовом зерне всех экономических форм хозяйствования. Возможно, в Советском Союзе этот критерий был несколько завышенным. Периодически в 1960-1980-е гг. хронический дефицит мясной, молочной продукции, а в отдельных союзных республиках, областях и краях хлеба и хлебопродуктов (и уж, конечно, кормового зерна) заставлял политическое руководство, каждый год решавшее проблемы импорта пищевого зерна и кормов для скота, а также многих видов продовольствия, перестраховываться. Так это и было в Продовольственной программе (до 2000 г.). Это требование к перестраховке передавалось профильным научным институтам ВАСХНИЛ, экспертным комиссиям и рабочим группам.
Разнообразные риски создают, в случае их нарастания и повышения степени проявления, те или иные угрозы продовольственной безопасности государства и континентов. Эти угрозы становятся наиболее опасными при переходе ранжируемых оценок их уровня в зону катастроф.
В контексте продовольственной безопасности государств и континентов риски можно подразделить на группы.
Первая группа - это экономические, рыночные, в том числе финансово-банковские, инвестиционные, ценовые, кредитные и, наконец, интегрированные предпринимательские риски. Это основная группа рисков. Кризисные времена 2008-2010 гг. характеризовались повышенными рисками этой группы в зерновом, корневом, мясном, сахарном, кофейном, кофе-бобовом и ряде других сегментах мирового продовольственного рынка.
Вторая группа - риски, связанные с процессами космобиологического характера. Это риски, оцениваемые и проявляющиеся в зависимости от природно-климатических аномалий и разрушительных сил стихии. Сюда можно включить засухи, чрезмерно дождливую погоду, тайфун, вихри, ураганы, цунами, землетрясения, пандемии, эпидемии (болезни, вирусы сельскохозяйственных животных) и т. д. Естественно, нужно выделить и температурные аномалии, перепады от жары к холоду, от тепла к резкому похолоданию (русскому морозу).
Третъя группа - риски агротехнологического характера: наличие или отсутствие соответствующей сельскохозяйственной техники, удобрений, уровень агрономической, селекционной культуры, генной инженерии, уровень сельскохозяйственной культуры.
Четвертая группа - это риски государственно-управленческого характера, связанные с наличием или отсутствием стратегий, программ, концепций развития и поддержки агробизнеса и отдельных его секторов с регионализацией государственного воздействия при сочетании механизмов государственной поддержки и чисто рыночных механизмов, действующих на основе конкуренции.
Пятая группа рисков носит в основном образовательно-профессиональный характер (с подготовкой квалифицированных кадров различных
сельскохозяйственных профессий, развитием науки, менеджмента, маркетинга, генной инженерии, биотехнологий, нанотехнологий и т. д.).
В Доктрине продовольственной безопасности РФ рассмотрению рисков и угроз, которые становятся наиболее опасными при переходе в стадию катастроф, уделено достаточно серьезное внимание в разделе III.
Среди основных направлений государственной политики и государственного регулирования раздела IV ДПБ России следовало бы более убедительно показать роль такого механизма, как государственные интервенции. Особенно это связано с ситуацией на внутреннем и мировом рынках зерна в 2008-2010 гг. при сильнейшей засухе во многих зерновых районах России.
Таким образом, Доктрина продовольственной безопасности России должна создавать методологическую и правовую основу для оценки условий формирования и появления угроз в масштабах страны и отдельных регионов, возможностей их определения (прогнозирования) и упреждения. Угрозы продовольственной безопасности должны оцениваться с учетом природных катаклизмов и техногенных аварий по особой балльной шкале. При этом должна вводиться шкала ранжирования (рейтинг) угроз продовольственной безопасности по стране и субъектам РФ.
По оценке специалистов, занимающихся проблемами агробизнеса (НИИ Российской конъюнктуры аграрного рынка, Зернового союза и др.), валовой сбор зерна в 2011 г. позволяет рассчитывать на объем экспорта в 2012 г. в 2223 млн. тонн. При этом надо учитывать, что переходящие с 2009-2010 гг. резервы, остатки и запасы зерна в нашей стране составляли на конец сентября 2011 г. около 20 млн. тонн.
В 2011 г. урожай риса в Краснодарском крае и других производящих эту ценнейшую культуру регионах оказался действительно одним из самых высоких за последнее десятилетие - более 1 млн. тонн. Это полностью покрывает потребность внутреннего рынка нашей страны и гарантирует создание необходимых пищевых запасов и государственных резервов.
Новая версия Доктрины продовольственной безопасности РФ должна быть ориентирована на 2030 г. с предварительной разработкой научной концепции и стратегии продовольственной безопасности. В ней должна быть поставлена в качестве ключевой задача борьбы с продуктовым фальсификатом, контрафактом и контрабандой.
Список литературы
1. Зинчук Г. М. Состояние и проблемы развития продовольственного рынка // Вестник Российской экономической академии имени Г. В. Плеханова. - 2011. - № 5 (41).
2. Узбекова А. Докопались. Продавать за границу как минимум миллион тонн картошки в год России не дают инфраструктурные проблемы // Российская газета. - 2011. - 14 октября.
3. Указ Президента Российской Федерации от 30 января 2010 г. № 120 «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации».
