CC BY
30
Научно-аналитический вестник ИЕ РАН, 2019, №6
УДК 338.2
Юрий КВАШНИН
ДОХОД ОТ ГРАЖДАНСТВА В ИТАЛИИ:
РЕВОЛЮЦИЯ В СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКЕ ИЛИ ДАНЬ ПОПУЛИЗМУ?*
Аннотация. В марте 2019 г. итальянским правительством по инициативе Движения 5 звёзд была запущена новая социальная программа, известная как доход от гражданства. Вопреки своему названию, она имеет мало общего с набирающей популярность концепцией безусловного основного дохода, которая предполагает регулярные фиксированные денежные выплаты всем жителям вне зависимости от их материального положения. Действующая в Италии схема адресована лишь наименее обеспеченным гражданам и долгосрочным резидентам, чей ежемесячный доход составляет менее 780 евро. Получение выплат увязано с целым рядом условий - длительным проживанием в Италии, регистрацией в службах занятости и готовностью выйти на предложенную ими работу, посещением курсов повышения квалификации и пр. Доход от гражданства подвергается жёсткой критике со стороны деловых кругов, правозащитных организаций, а также политических элит итальянского севера, опасающихся перераспределения доходов в пользу отстающих южных регионов страны. Тем не менее, данная программа стала серьёзным шагом на пути решения проблемы бедности, которая в условиях продолжающейся экономической стагнации стоит перед страной особенно остро.
Ключевые слова: Италия, Движение 5 звёзд, доход от гражданства, безусловный основной доход, социальная защита, безработица, рынок труда.
Предыстория вопроса
Большинство специалистов, занимающихся социальными проблемами в Европе, констатируют серьёзное отставание Италии в сфере развития институтов социального государства. По мнению ведущего итальянского исследователя этого вопроса М. Ферреры, ключевой особенностью сложившейся в стране модели является крайне несбалансированная система защиты населения, которая проявляется в гипертрофированных расходах на пенсионное обеспечение, слабой поддержке малоимущих семей и недостаточном распространении социального жилья и жилищных субсидий1.
До недавнего времени в Италии, в отличие от большинства стран ЕС2, не было общенациональной схемы поддержания минимального гарантированного дохода (МГД). Соответст-
© Квашнин Юрий Дмитриевич - кандидат исторических наук, руководитель Центра европейских исследований НИ ИМЭМО им. Е.М. Примакова РАН. Адрес: 117997, Россия, Москва, ул. Профсоюзная, д. 23. E-mail: ykvashnin@gmail.com.
DOI: http://dx.doi.org/10.15211/vestnikieran620196672
Статья подготовлена в рамках гранта Российского фонда фундаментальных исследований «Концепция безусловного основного дохода и перспективы ее реализации в условиях новых социальных и технологических вызовов» (проект № 19-010-00416).
1 Survival of the European Welfare State. Ed. by Kuhnle S. London: Routledge, 2000. P. 168-169.
2 Другими странами ЕС, в которых МГД на наднациональном уровне не предусмотрен, являются Греция и Испания. Однако в Испании действует множество региональных схем, которые охватывают все автономные сообщества.
вующие выплаты предоставлялись лишь в некоторых частях страны на основании региональных и, в случае с Трентино - Альто-Адидже, провинциальных законов (отдельных для Боль-цано и Тренто). Данные схемы имели серьёзные различия. Например, в Валле д'Аоста всем резидентам гарантировался доход в размере 542 евро вне зависимости от текущих финансовых возможностей областного правительства. Для получателей пособий была предусмотрена программа по их активному вовлечению в рынок труда. В более бедной Кампании норматив МГД составлял всего 350 евро и действовал в отношении граждан и долгосрочных иммигрантов. Доход выплачивался лишь при наличии достаточных средств в региональном бюджете. Активное вовлечение в рынок труда не предусматривалось. Интересно, что даже названия у этих пособий были разные: доход солидарности граждан (cittadinanza solidale) в Базиликате, пособие по бедности (contrasto alla povertà) на Сардинии, минимальное пособие для жизни в Валле д'Аоста и т.д.1
Идея МГД для всей Италии - далеко не новая. В 1997 г. Комиссия Онофри (по фамилии её главы — экономиста из Болоньи) разработала по поручению премьер-министра Р. Проди список рекомендаций по перераспределению социальных расходов, в котором значился переход к унифицированному МГД. В 2010 г. Европейский парламент принял резолюцию, в которой подчёркивалась важность минимального дохода как инструмента борьбы с бедностью и социальным неравенством для всех стран ЕС, а также определялся его оптимальный размер -60% от национального уровня медианных доходов домохозяйств2, что соответствует относительной черте бедности. В случае с Италией таким порогом должна была стать сумма в размере 800 евро в месяц, то есть в полтора раза больше, чем предусматривала схема, действовавшая в самом богатом из итальянских регионов. В период с июня по декабрь 2012 г. в Италии была развёрнута общенациональная кампания за введение МГД: под соответствующей инициативой подписались более 50 тыс. человек - достаточно, чтобы вопрос о минимальном доходе был рассмотрен в стенах Монтечиторио. Однако эта инициатива так и не была утверждена, главным образом из-за нехватки бюджетных средств. В условиях экономической стагнации и острой проблемы с государственным долгом власти были вынуждены проводить политику жёсткой экономии, с запозданием реагируя на социальные вызовы и ограничиваясь пилотными программами, распространявшимися на небольшое число жителей3.
Первая попытка установить МГД на национальном уровне была предпринята в 2017 г. правительством П. Джентилони, которое ввело инклюзивный доход (reddito di inclusione, REI). Он был адресован семьям резидентов Италии, которые жили в абсолютной бедности, затрагивавшей на момент запуска программы 1,8 млн (7%) домохозяйств4. REI предоставлялся в том случае, если эквивалентный показатель экономической ситуации (ISEE) семьи составлял не более 6 тыс. евро, стоимость недвижимости (за исключением основного места проживания) не превышала 20 тыс., а сумма сбережений - 10 тыс. евро. Кроме того, получатели пособий должны были участвовать в программах активной политики занятости, а продолжительность денежных выплат ограничивалась 18 месяцами (с возможностью после полугодового перерыва их продления ещё на 12 месяцев). В 2018 г. размер REI составил для домохозяйств из одного человека 187,5 евро, для домохозяйств из двух, трёх, четырёх и пяти человек - соответст-
1 Natili M. Regional minimum income schemes. An adequate instrument to contrast poverty and social exclusion? XII Congreso Español de Sociología. Gijón, 2016. URL: https://www.fes-sociologia.com/files/congress/12/papers/4373.pdf.
2 European Parliament resolution of 20 October 2010 on the role of minimum income in combating poverty and promoting an inclusive society in Europe (2010/2039(INI)). Strasbourg, 2010.
3 Самая известная из них — предоставление малообеспеченным итальянским семьям, проживавшим в 12 крупнейших городах, специальных карт, по которым можно было совершать покупки на сумму от 231 до 404 евро (carta acquisti sperimentale).
Istituto Nazionale di Statistica. Le statistiche dell'Istat sulla povertà. URL: https://www.istat.it/it/archivio/231263.
Научно-аналитический вестник ИЕ РАН, 2019, №6
венно 294,5, 382,5, 461,5 и 534,37 евро. Расходы государства на реализацию данной схемы в первый год после её введения составили немногим более 2 млрд евро - в три раза меньше, чем требовалось, чтобы вывести итальянские домохозяйства из-за черты абсолютной бедности1.
Очевидно, что для существенного сокращения бедности была нужна более радикальная и дорогостоящая программа. И такая программа была предложена популистским Движением 5 звёзд, которое по результатам парламентских выборов, прошедших в марте 2018 г., вошло в состав правящих коалиций, сначала - с «Лигой», а с осени 2019 г. - с Демократической партией.
Доход от гражданства - социальные выплаты с массой условий
Обещание установить МГД вошло в социальную повестку Движения 5 звезд (Д5З) в начале 2013 г., когда Б. Грилло обнародовал свой предвыборный манифест «20 пунктов для выхода из темноты»2, в котором во главу списка поставил введение дохода от гражданства (reddito di cittadinanza, RdC).
Сразу отметим, что выбранный лидером Д5З термин не совсем корректен. В классическом понимании доход от гражданства (он же безусловный основной доход или базовый доход) - это регулярные и равные денежные выплаты, предназначенные всем жителям государства, вне зависимости от их уровня дохода и трудового статуса. Как не преминули заметить итальянские издания, ежемесячный базовый доход для итальянцев в возрасте от 18 лет обошёлся бы бюджету в астрономические 300 млрд евро3 (20% ВВП). В связи с этим представители Д5З были вынуждены разъяснить, что речь ведётся именно о МГД, на который могут претендовать безработные жители страны, а также те, чей доход не дотягивает до порогового значения.
В брошюре, опубликованной Д5З после прохождения в парламент, было уточнено, что соответствующие выплаты получат до 9 млн человек, а именно безработные старше 18 лет, а также занятые и пенсионеры, живущие за чертой относительной бедности (780 евро). Условиями получения RdC должны были стать регистрация в центрах занятости, готовность принять предложенную ими работу (для предприятий, нанимающих таких работников, Д5З предлагало ввести разнообразные льготы), участие в общественных работах (8 часов в неделю), посещение курсов повышения квалификации или переподготовки и своевременное предоставление информации об изменении уровня доходов4.
Но даже в таком виде этот проект был для бюджета неподъёмен. Придя в 2018 г. к власти, Д5З в ходе дискуссий вокруг законопроекта об RdC встретило сопротивление как со стороны Еврокомиссии, настаивавшей на соблюдении Италией бюджетной дисциплины5, так и партии «Лига» (союзника по коалиции), опасавшейся, что выгодополучателями этой схемы станут главным образом жители итальянского юга и иммигранты.
В январе 2019 г. под давлением Д5З доход от гражданства всё же был принят, но с множеством новых ограничений. Во-первых, было решено выдавать пособия только гражданам Италии и других стран ЕС, а также выходцам из третьих стран, являющимся итальянскими
1 European Commission. Two decades on, Italy finally introduces a national minimum income scheme. ESPN Flash Report 2018/6.
2 Lettera agli italiani di Beppe Grillo. Il Blog di Beppe Grillo. Febbraio 6, 2013. URL: https://www.beppegrillo.it/lettera-agli-italiani-di-beppe-grillo.
См., например: Movimento 5 Stelle: perché il programma e (quasi del tutto) irrealizzabile. Panorama, 27.03.2013.
4 Reddito di cittadinanza: nessuno deve rimanere indietro. URL: https://www.movimento5stelle.it/parlamento/REDDI TOCITTADINANZA.pdf.
Подробнее см.: Авилова А.В. Еврокомиссия отклонила представленный Италией «бюджет перемен». Актуальный комментарий на сайте ИМЭМО РАН. 25.10.2019. URL: https://www.imemo.ru/index.php?page id=502&id=4464.
резидентами более 10 лет. Значительную часть иммигрантов (включая прибывших в разгар кризиса беженцев 2015-2016 гг.) реформа не коснулась. Во-вторых, были ужесточены условия, связанные с поиском работы. Первое предложение о трудоустройстве должно быть расположено в пределах 100 км от дома, второе предложение - в пределах 250 км, а третье - в любой точке Италии (за некоторыми исключениями). Это означает, что служба занятости может заставить итальянца, живущего в одной из неблагополучных южных областей, сменить место жительства и отправиться на заработки на север. В противном случае выплата RdC прекращается. В-третьих, злоупотребление данной схемой (например, подача ложных сведений о доходах) стало уголовно наказуемым преступлением, которое карается тюремным заключением сроком до шести лет.
Норматив гарантированного дохода формально, как и планировалось, составил 780 евро для домохозяйств из одного человека, не получающего зарплату и лишённого других источников дохода. Однако и здесь есть важный нюанс: из этой суммы необходимо потратить 280 евро на аренду жилья или 150 евро на погашение ипотечного займа. Соответственно домовладельцы могут претендовать лишь на 500 евро. Как и в случае с ранее действовавшей схемой REI, выплаты зависят от размера домохозяйства: чем больше в нём человек, тем меньше денег на каждого. Также от REI были унаследованы ограничения, связанные с собственностью и накоплениями, хотя некоторые из них были немного смягчены. В частности, сбережения получателя RdC теперь могут составлять до 6 тыс. евро, а стоимость второй недвижимости - до 30 тыс.
Технически выплата пособий осуществляется следующим образом. В начале каждого месяца государство перечисляет сумму, недостающую для поддержания гарантированного дохода, на специальную карту, по которой в течение месяца можно покупать продукты питания, медикаменты и другие товары, не признанные излишествами (например, этой картой разрешено оплачивать вино, но запрещено - ликёр, сигареты и лотерейные билеты). По истечении месяца оставшиеся на ней средства автоматически возвращаются государству. Исключение было сделано для лиц пожилого возраста - получателей гражданских пенсий (pensione di cittadinanza, аналог RdC для пенсионеров), которые могут забрать причитающиеся деньги наличными.
Оценивая значение реформы, глава партии Д5З Л. Ди Майо назвал её «революцией в мире труда»1. На наш взгляд, это явное преувеличение. Изложенные выше ограничения привели к тому, что число потенциальных получателей RdC по сравнению с изначальным планом сократилось с 9 млн до 5 млн человек. Бюджетные расходы на реализацию программы в начале 2019 г. были оценены в 7,1 млрд евро (на 2020 и 2021 гг. - соответственно 7,8 млрд и 8 млрд евро). Ранее предполагалось, что финансирование RdC будет намного более щедрым: в заявлениях представителей Д5З назывались суммы от 9 млрд до 15 млрд евро. Вместе с тем по сравнению с REI был сделан значительный шаг вперёд. Обещание Д5З ввести доход от гражданства, изначально воспринятое многими экспертами как дань популизму, пусть и в урезанном виде, всё же было воплощено в жизнь.
Под огнём критики
Введение дохода от гражданства встретило неоднозначную реакцию, причём не только в Италии, но и за её пределами. По данным опросов общественного мнения, немногим менее половины итальянцев (47%) данную реформу не поддерживают . Фундаментальных доводов
1 «Reddito di cittadinanza al via, come funziona e chi sono i beneficiary». La Repubblica, 04.02.2019.
2 Reddito di cittadinanza? No, grazie: il sondaggio che affossa il sussidio del M5s. Today, 23.09.2019.
Научно-аналитический вестник ИЕ РАН, 2019, №6
против RdC несколько.
Первый и самый очевидный из них состоит в том, что Италия не может себе позволить излишне расточительную бюджетную политику, по крайне мере, до тех пор, пока не будут решены долговые проблемы. Д5З пыталось противостоять этому аргументу, утверждая, что денежные выплаты малоимущим итальянцам позволят оживить потребление и тем самым стимулировать выход экономики из стагнации. Однако этого не произошло: в 2019 г. Италия показала нулевой прирост ВВП, а в 2020 г., по прогнозам экспертов, он вряд ли превысит 0,5%.
Второй довод выдвигается представителями деловых кругов, по мнению которых для снижения бедности и безработицы разумнее было бы поддерживать не малоимущих жителей, а работодателей. Так, эксцентричный итальянский миллионер Ф. Бриаторе, недавно основавший собственное «Движение действия», высказался за полный отказ от RdC и перечисление суммы в 780 евро предпринимателям, готовым обучать новых работников с последующим зачислением в штат1.
Третий довод заключается в том, что гарантированный доход в его итальянском варианте создаст «ловушку бедности», то есть ситуацию, при которой усилия граждан, направленные на повышение доходов, ведут к пропорциональному сокращению пособий со стороны государства. В связи с этим известный бельгийский социальный мыслитель Ф. Ван Парейс в одном из своих недавних интервью предложил заменить RdC на безусловные денежные выплаты для всех (базовый доход), пусть даже меньшие по размеру, не увязанные с уровнем доходов получателя и наличием работы2.
Четвёртый довод связан со спецификой регионального развития Италии - сохраняющимися диспропорциями по линии север - юг. Многими северянами унифицированный для всей страны RdC воспринимается как очередной инструмент поддержки отстающих южных областей за счёт более богатого севера, поэтому предпочтительным для них было бы возвращение к региональным схемам, которые бы финансировались исходя из имеющихся у того или иного региона возможностей.
Есть и более частные критические высказывания со стороны тех, кто признаёт необходимость поддержания минимального гарантированного дохода как такового, но при этом считает итальянскую программу плохо проработанной. Прежде всего, обращает на себя внимание её сложность и запутанность. К сентябрю 2019 г. число одобренных заявок составило 960 тыс., отклонённых - 410 тыс. Столь высокий процент отказов, скорее всего, связан не со злым умыслом заявителей, а с тем, что власти не сумели грамотно разъяснить суть схемы. Свою роль сыграла и внесённая в последний момент партией «Лига» поправка, в соответствии с которой иммигранты обязаны предоставить сведения об имуществе, которым они располагают в стране происхождения (для значительной части выходцев из третьих стран эта задача оказалась невыполнимой). При этом итальянские газеты пестрят заголовками о недобросовестных получателях RdC, занятых в теневом, а подчас и криминальном бизнесе. В основном такие новости приходят из южных регионов страны.
Другое распространённое замечание в адрес RdC - недостаточная эффективность служб занятости. Накануне реформы Д5З планировала взять на работу 6 тыс. рекрутёров, которые должны были помогать итальянцам с трудоустройством, но из-за бюджетных ограничений их наём был сокращён вдвое. Проблема, однако, этим не исчерпывается. Главный вызов - общая нехватка рабочих мест, вызванная слабостью итальянской экономики. Кроме того, разра
1 Briatore, reddito cittadinanza? Una c... Redazione ANSA, 04.05.2019.
2 Five Star «citizenship income» will create a poverty trap, Van Parijs says. Il Manifesto, 29.03.2019. URL: https:// global.ilmanifesto.it/five-star-citizenship-income-will-create-a-poverty-trap-van-parijs-says.
ботчиков RdC часто упрекают в том, что они оставили «за бортом» иммигрантов, проживающих в стране менее 10 лет, хотя они являются одной из самых незащищенных категорий на-селения (такая критика, как правило, поступает со стороны неправительственных организаций). Важным недостатком называется ущемлённое положение многодетных семей, которые в расчёте на одного человека получают меньше средств, чем бездетные жители или семьи с одним ребёнком.
Перспективы RdC выглядят неопределёнными. Сформированная в сентябре 2019 г. ноая коалиция, в которую вместо «Лиги» вошла Демократическая партия, подтвердила, что программа будет продолжена, но устойчивость правительства вызывает вопросы. Если в стране пройдут досрочные выборы, победу с большой вероятностью одержат оппозиционные партии, которые либо заменят RdC на другую схему, либо пересмотрят некоторые её параметры. Это, однако, вовсе не означает, что Италия откажется от минимального гарантированного дохода. Опыт ЕС показал, что отменить его ещё сложнее, чем ввести, особенно в тех странах, где потребность в нём крайне велика в силу высокой доли населения, проживающего за чертой бедности.
Список литературы
Natili M. Regional minimum income schemes. An adequate instrument to contrast poverty and social exclusion? XII Congreso Español de Sociología. Gijón, 2016. URL: https://www.fes-sociologia.com/files/congress/12/papers/4373.pdf.
Survival of the European Welfare State. Ed. by Kuhnle S. London: Routledge, 2000. P. 168-169.
Авилова А.В. Еврокомиссия отклонила представленный Италией «бюджет перемен». Актуальный комментарий на сайте ИМЭМО РАН. 25.10.2019. URL: https://www.imemo.ru/index. php?page id=502&id=4464.
References
«Reddito di cittadinanza al via, come funziona e chi sono i beneficiary». La Repubblica, 04.02. 2019.
Briatore, reddito cittadinanza? Una c... Redazione ANSA, 04.05.2019.
European Commission. Two decades on, Italy finally introduces a national minimum income scheme. ESPN Flash Report 2018/6.
European Parliament resolution of 20 October 2010 on the role of minimum income in combating poverty and promoting an inclusive society in Europe (2010/2039(INI)). Strasbourg, 2010.
Five Star «citizenship income» will create a poverty trap, Van Parijs says. Il Manifesto, 29.03. 2019. URL: https://global.ilmanifesto.it/five-star-citizenship-income-will-create-a-poverty-trap-van-parijs-says.
Istituto Nazionale di Statistica. Le statistiche dell'Istat sulla povertá. URL: https://www.istat.it/it/archivio/231263.
Lettera agli italiani di Beppe Grillo. Il Blog di Beppe Grillo. Febbraio 06.02.2013. URL: https://www.beppegrillo.it/lettera-agli-italiani-di-beppe-grillo.
Movimento 5 Stelle: perché il programma e (quasi del tutto) irrealizzabile. Panorama, 27.03. 2013.
Reddito di cittadinanza: nessuno deve rimanere indietro. URL: https://www.movimento5stelle.it/parlamento/REDDITOCITTADINANZA.pdf.
Reddito di cittadinanza? No, grazie: il sondaggio che affossa il sussidio del M5s. Today, 23.09. 2019.
Citizens' Income in Italy: a Social Revolution or yet another Populist Measure?
Author. Yuri Kvashnin, Candidate of Sciences (History), Head of Center for European Studies, Primakov National Research Institute of World Economy and International Relations, Russian Academy of Sciences. Address: 23, Profsoyuznaya str., Moscow, Russia, 117997. E-mail: ykvash-nin@gmail.com.
Abstract. In March 2019, the Italian government launched a new social program, known as citizens' income, at the initiative of the Five Star Movement. Contrary to its name, it has little in common with the increasingly topical concept of unconditional basic income, which implies regular fixed cash payments to all residents, regardless of their financial situation. The current scheme in Italy is addressed only to the least well-off citizens and long-term residents whose monthly income is less than 780 euros. Cash payments are linked to a number of rather strict criteria — a long stay in Italy, registration in employment services and willingness to accept the proposed job, attendance of professional training courses, etc. Citizen's income is heavily criticized by the business community, human rights organizations and the political elites of the northern part of Italy, who oppose the redistribution of income in favor of the lagging southern regions of the country. However, even in its current form, this program has become a serious step towards solving the problem of poverty, which in the face of ongoing economic stagnation is the most acute.
Key words: Italy, Five Star Movement, citizens' income, universal basic income, social protection, unemployment, labor market.
DOI: http://dx.doi.org/10.15211/vestnikieran620196672
