CC BY
46
УДК 342
Договорно-правовые источники конституционного права Российской Федерации: понятие и виды
Кривошеев Егор Вячеславович,
Южно-Уральский государственный университет
e-mail: ekrivosheev@yandex.ru
Статья посвящена вопросу отнесения договоров к источникам правового регулирования конституционных правоотношений. Сформулировано авторское определение договорно-правовых источников конституционного права как актов-документов, являющихся результатом соглашения субъектов конституционного права и содержащих нормы права, регулирующие конституционные правоотношения. Определены виды договорно-правовых источников конституционного права. Сформулированы предложения по совершенствованию действующего законодательства в части заключения, выполнения и применения отдельных видов договоров.
Ключевые слова: источник права; международный договор; внутригосударственный договор; конституция; соглашение; конституционные правоотношения.
Contractual legal sources of constitutional law of the Russian Federation: concept and types
Krivosheev Egor Vyacheslavovich,
South Ural State University
The paper deals with the issue of attributing treaties to sources of legal regulation of constitutional legal relations. The author's definition of contractual legal sources of constitutional law is formulated as acts-documents that contain the rules of law regulating constitutional legal relations and are the result of an agreement of the subjects of constitutional law. The types of contractual legal sources of constitutional law are determined. Suggestions for improving the current legislation of conclusion, implementation and application of certain types of treaties are formulated.
Key words: source of law; international treaty; domestic treaty; constitution; agreement; constitutional legal relations.
В 2020 году в Конституцию Российской Федерации1 были внесены самые масштабные изменения с момента ее принятия. С одной стороны, конституционные поправки имели целью уточнить направления развития России как социального государства, с другой стороны, поправки были направлены на совершенствование государственного аппарата и механизмов защиты государственного суверенитета. В частности, Конституция России была дополнена ст. 79.1 о том, что «Российская Федерация принимает меры по... недопущению вмешательства во внутренние дела государства». С этой же целью был обновлен текст ст. 79, согласно которой теперь «решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров Российской
1 Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г. // Российская газета. 2020. 4 июля.
Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации, не подлежат исполнению в Российской Федерации». В то же время положения этой статьи предусматривают возможность участия России в межгосударственных объединениях, в том числе и в целях передачи им части своих полномочий в соответствии с международными договорами Российской Федерации. В связи с этим вопросы исследования международных договоров и иных источников конституционного права России становятся особенно актуальными.
Мировой опыт конституционно-правового развития различных государств свидетельствует о существовании широкого круга источников правового регулирования конституционных правоотношений. При этом одни источники, по верному замечанию А. С. Автономова, получили повсеместное распространение и «характерны для всех исторических эпох, которым известно право как общественное
явление»1. Это нормативные акты, судебные прецеденты и правовые обычаи. Тем не менее есть и иные источники конституционного права, которые действуют только в отдельные исторические периоды и лишь в отдельных странах. К таким источникам, в частности, относятся договоры.
Вместе с тем источником права (в т. ч. и конституционного) может выступать только нормативный договор - акт-документ, содержащий юридические нормы2. По мнению С. С. Алексеева, юридические особенности нормативного договора позволяют отнести его к нормативным правовым актам3. Однако нормативные договоры отличаются от нормативных правовых актов, т. к. они являются результатом соглашения субъектов права, даже если ими являются органы власти. В то же время нормативный договор отличается и от других договоров, имеющих индивидуальный характер (договоров-сделок)4.
Договоры, являющиеся источниками конституционного права, по верному убеждению Е. В. Колесникова, характеризуются рядом признаков. Во-первых, такие договоры направлены на установление, изменение или прекращение правовых отношений, в связи с чем их заключение всегда порождает юридические последствия. Во-вторых, договор является результатом свободного волеизъявления и согласования интересов сторон. В-третьих, договор обладает юридической силой, является общеобязательным и подлежит добросовестному выполнению, т. к. любая из сторон может воспользоваться различными способами защиты и охраны своих интересов5.
Поскольку источники права в юридическом смысле представляют собой формы выражения права, при помощи которых государство устанавливает обязательность правил поведения6, под договорно-правовым источником конституционного права представляется возможным понимать акт-документ, являющийся результатом соглашения субъектов конституционного права и содержащий нормы права, регулирующие конституционные правоотношения.
Следует отметить, что договор как источник конституционного права в России получил признание не сразу. В советское время источники конституционного (государственного) права отождествлялись исключительно с нормативными правовыми актами,
1 Автономов А. С. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 2012. С. 17.
2 См.: Алексеев С. С. Собрание сочинений: в 10 т. М., 2010. Т. 3. С. 440.
3 См.: Алексеев С. С. Государство и право. М., 2014. С. 47.
4 См.: Плюснина О. В. Основные критерии разграничения индивидуальных договоров от договоров нормативного содержания // Пробелы в российском законодательстве. 2012. № 3. С. 86-88.
5 См.: Колесников Е. В. Источники российского конституционного права: вопросы теории и методологии: дис. .. д-ра юрид. наук. Саратов, 2000. С. 26.
6 См.: Советское государственное право / под общ. ред. Н. Я.
Куприца. М., 1950. С. 11.
издаваемым органами советской власти. Договоры самостоятельным источником конституционного (государственного) права не признавались. Однако с образованием Российской Федерации договор как форма регулирования конституционно-правовых отношений получил широкое распространение.
Так, первым договором о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации стал заключенный в Москве 31 марта 1992 г. Федеративный договор7, который, как считает М. А. Митюков, является «результатом политического компромисса, повлиявшим на конституционную модернизацию федерализма в стране»8.
Принятая в 1993 г. Конституция Российской Федерации в качестве приложения Федеративный договор не содержит, его положения не были инкорпорированы в ее текст, а были имплементированы в содержание отдельных ее норм. В связи с этим следует согласиться с Б. Л. Железновым и Р. Х. Губейдуллиным в том, что этот договор являлся самостоятельным актом, обладающим по отношению к действующей Конституции России вспомогательным характером9.
Необходимо заметить, что в Конституции Российской Федерации содержатся нормы о возможности заключения договоров по самым различным вопросам. При этом в одних статьях возможность договорного регулирования конституционно-правовых отношений закреплена прямо, а в других - вытекает из них. В частности, в соответствии с ч. 3 ст. 11 Конституции Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации может осуществляться на договорной основе путем заключения соответствующих договоров. Согласно ч. 3 ст. 78 Конституции Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий. В ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации предусматривается возможность регулирования отношений автономных округов, входящих в состав края или области, договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области. В то же вре-
7 См.: Федеративный договор от 31 марта 1992 г. // НПП «Гарант-Сервис». 1^1.: https://constitution.garant.ru/act/ federative/170280/ (дата обращения: 03.12.2020).
8 Митюков М. А. Конституция и Федеративный договор: проблемы соотношения (политико-правовые дискуссии мая 1990 - апреля 1992 гг.) // 1_ех russica (Русский закон). 2016. № 3 (112). С. 92.
9 См.: Железнов Б. Л., Губейдуллин Р. Х. Федеративный договор 1992 года и современный российский федерализм // Вестник экономики, права и социологии. 2011. № 4. С. 176.
мя возможность заключения договоров между иными субъектами Российской Федерации вытекает из положений ч. 3 ст. 66 Конституции Российской Федерации о том, что границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия, а также из п. «в» ч. 2 ст. 125 о том, что Конституционный Суд России разрешает дела о соответствии Конституции договоров между региональными органами государственной власти. При этом предмет таких договоров не указывается. Следовательно, они могут заключаться по самым разным вопросам. Так, например, сегодня распространены договоры о сотрудничестве между субъектами Российской Федерации.
Кроме того, Конституция Российской Федерации в ч. 4 ст. 15 провозгласила международные договоры частью российской правовой системы. Закрепив этот принцип в качестве одной из основ конституционного строя, она не назвала эти договоры источником конституционного права. В связи с этим сегодня одни ученые считают, что международные договоры являются источником конституционного права России1, а другие эту позицию не разделяют2.
Полагаем, что международные договоры Российской Федерации следует признать источником конституционного права в связи с тем, что они широко используются в правоприменительной практике. В. Д. Зорькин по этому поводу отмечает, что Конституционный Суд России «не только привлекает международно-правовую аргументацию в качестве дополнительного довода в обоснование своих правовых позиций. но и приводит ее для разъяснения смысла и значения конституционного текста»3. Так, например, в определении от 5 марта 2009 г. № 376-О-П4 Конституционный Суд России сослался на положения Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, в постановлении от 25 октября
1 См., например: Колесников Е. В. Источники российского конституционного права: вопросы теории и методологии: дис. .. д-ра юрид. наук. Саратов, 2000; Овсепян Ж. И. Источники (формы) российского права: (общетеоретическое и конституционно-правовое исследование). М., 2016; Проблемы науки конституционного права / отв. ред. А. Н. Коко-тов, М. И. Кукушкин. Екатеринбург, 1998.
2 См., например: Ильиных А. В. Международный договор и источники конституционного права Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2006.
3 Зорькин В. Д. Роль Конституционного Суда Российской Федерации в реализации Конвенции о защите прав человека и основных свобод // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. № 1 (54). С. 34.
4 По жалобе гражданина Алексеева Романа Владимировича на нарушение его конституционных прав пунктом 1 части
2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации:
определение Конституционного Суда Российской Федерации от 5 марта 2009 г. № 376-О-П // Собрание законодатель-
ства Российской Федерации. 2009. № 26. Ст. 3264.
2018 г. № 38-П5 - на Конвенцию Международной организации труда № 132.
Исходя из вышесказанного, к договорно-правовым источникам конституционного права Российской Федерации относятся международные договоры Российской Федерации и договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, о передаче осуществления части полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти, об отношениях между органами государственной власти края или области и автономного округа, входящего в их состав, о границах между субъектами Российской Федерации, а также о сотрудничестве между субъектами Российской Федерации.
В свою очередь, как считает М. С. Саликов, договорно-правовые источники конституционного права можно разделить на две большие группы: международные договоры и внутригосударственные договоры6. При этом последние можно также разделить - на горизонтальные (стороны - субъекты Российской Федерации) и вертикальные (стороны - Российская Федерация и ее субъекты). Таким образом, к горизонтальным договорам относятся договоры о сотрудничестве, о границах между регионами, а также и между теми субъектами федерации, которые образуют «сложносоставной» субъект Российской Федерации. К вертикальным договорам относятся договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, а также и о передаче осуществления части полномочий.
Международные договоры в соответствии с ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101 -ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»7 делятся на межгосударственные (заключены от имени Российской Федерации), межправительственные (заключены от имени Правительства Российской Федерации), договоры межведомственного характера (заключены от имени федеральных органов исполнительной власти или уполномоченных организаций). При этом перечень таких органов и организаций не уточняется. Представляется, что межведомственные договоры среди федеральных органов исполнительной власти могут заключать только федеральные министерства, т. к. согласно указу Пре-
5 По делу о проверке конституционности части первой статьи 127 и части первой статьи 392 Трудового кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан М. В. Данилова, К. В. Кондакова и других: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 25 октября 2018 г. № 38-П // Собрание законодательства Российской Федерации. 2018. № 45. Ст. 6978.
6 См.: Проблемы науки конституционного права / отв. ред. А. Н. Кокотов, М. И. Кукушкин. Екатеринбург, 1998. С. 61.
7 О международных договорах Российской Федерации: Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ (с изм. и доп.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 29. Ст. 2757.
зидента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»1 федеральные службы и федеральные агентства издают исключительно индивидуальные правовые акты. В связи с этим федеральному законодателю следовало бы внести соответствующие изменения в закон, определив и перечень уполномоченных организаций.
Необходимо отметить, что сегодня в России и иные федеральные органы власти заключают договоры с иностранными государствами. В частности, в настоящее время распространена практика заключения Генеральной прокуратурой Российской Федерации договоров с иностранными органами прокуратуры и юстиции. Однако под действие Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» они не подпадают, т. к. Генеральная прокуратура Российской Федерации хотя и является федеральным органом, но не входит в систему органов исполнительной власти. Следовательно, отнести такие договоры к межведомственным международным договорам Российской Федерации нельзя.
Необходимо отметить, что договоры не всегда носят наименование «договор». Международные договоры могут называться соглашениями, конвенциями, протоколами, декларациями, хартиями и т. д. Внутригосударственные договоры носят наименование «договор» или «соглашение». В связи с этим О. Е. Кутафин договоры этой группы разделял на конституционно-правовые договоры и конституционно-правовые со-глашения2.
Важно заметить, что сегодня для того, чтобы договоры в качестве источников конституционного права признавались всеми без исключения (и учеными и правоприменителями), необходимо решить ряд проблем, в том числе с их официальным опубликованием. Анализ практики договорно-правового регулирования конституционных правоотношений показал, что далеко не все международные и внутригосударственные договоры публикуются официально для всеобщего сведения ввиду несоблюдения или отсутствия порядка их официального опубликования. В связи с этим представляется необходимым усилить контроль за соблюдением действующего законодательства в части опубликования договоров, а также и устранить имеющиеся пробелы по данному вопросу.
Таким образом, Конституция Российской Федерации ввела в систему источников конституционного права договоры как форму регулирования конституционно-правовых отношений. Договорно-правовые источники конституционного права отличаются
1 О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 (с изм. и доп.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 11. Ст. 945.
2 Кутафин О. Е. Избранные труды: в 7 т. М., 2011. Т. 2. С. 144, 176, 247.
большим видовым разнообразием, могут быть объединены в группы. Договоры, в отличие от законов, обладают большей гибкостью, позволяя наиболее оперативно и эффективно решать различные вопросы. Вместе с тем действующее законодательство по вопросам заключения, выполнения и применения отдельных видов международных и внутригосударственных договоров носит фрагментарный характер, что негативно сказывается на реализации органами государственной власти возможностей по использованию договорно-правовой формы регулирования конституционных правоотношений.
Библиографический список
1. Автономов А. С. Конституционное (государственное) право зарубежных стран / А. С. Автономов. -М.: ИЦ РИОР: ИНФРА-М, 2012.
2. Алексеев С. С. Государство и право / С. С. Алексеев. - М.: Проспект, 2014.
3. Алексеев С. С. Собрание сочинений: в 10 т. / С. С. Алексеев. - М. : Статут, 2010. - Т. 3.
4. Железнов Б. Л. Федеративный договор 1992 года и современный российский федерализм / Б. Л. Железнов, Р. Х. Губейдуллин // Вестник экономики, права и социологии. - 2011. - № 4. - С. 174-177.
5. Зорькин В. Д. Роль Конституционного Суда Российской Федерации в реализации Конвенции о защите прав человека и основных свобод / В. Д. Зорькин // Сравнительное конституционное обозрение. - 2006. - № 1 (54). - С. 34-38.
6. Ильиных А. В. Международный договор и источники конституционного права Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук / А. В. Ильиных. -Тюмень, 2006.
7. Колесников Е. В. Источники российского конституционного права: вопросы теории и методологии: дис. ... д-ра юрид. наук / Е. В. Колесников. - Саратов, 2000.
8. Кутафин О. Е. Избранные труды: в 7 т. / О. Е. Кутафин. - М.: Проспект, 2011. - Т. 2.
9. Митюков М. А. Конституция и Федеративный договор: проблемы соотношения (политико-правовые дискуссии мая 1990 - апреля 1992 гг.) / М. А. Колесников // Ьех russica (Русский закон). - 2016. - № 3 (112). -С. 91-111.
10. Овсепян Ж. И. Источники (формы) российского права: (общетеоретическое и конституционно-правовое исследование) / Ж. И. Овсепян. - М.: Проспект, 2016.
11. Плюснина О. В. Основные критерии разграничения индивидуальных договоров от договоров нормативного содержания / О. В. Плюснина // Пробелы в российском законодательстве. - 2012. - № 3. -С. 86-88.
12. Проблемы науки конституционного права / отв. ред. А. Н. Кокотов, М. И. Кукушкин. - Екатеринбург: Изд-во Ур. гос. юрид. акад., 1998.
13. Советское государственное право / под общ. ред. Н. Я. Куприца. - М.: Гос. изд-во юрид. лит., 1950.
Bibliograficheskij spisok
1. Avtonomov A. S. Konstitucionnoe (gosudar -stvennoe) pravo zarubezhnyh stran / A. S. Avtonomov. - M.: IC RIOR: INFRA-M, 2012.
2. Alekseev S. S. Gosudarstvo i pravo / S. S. Alekseev. -M.: Prospekt, 2014.
3. Alekseev S. S. Sobranie sochinenij: v 10 t. / S. S. Alekseev. - M. : Statut, 2010. - T. 3.
4. ZHeleznov B. L. Federativnyj dogovor 1992 goda i sovremennyj rossijskij federalizm / B. L. ZHeleznov, R. H. Gubejdullin // Vestnik ekonomiki, prava i sociologii. -2011. - № 4. - S. 174-177.
5. Zor'kin V. D. Rol' Konstitucionnogo Suda Rossijskoj Federacii v realizacii Konvencii o zashchite prav cheloveka i osnovnyh svobod / V. D. Zor'kin // Sravnitel'noe konstitucionnoe obozrenie. - 2006. - № 1 (54). - S. 34-38.
6. Il'inyh A. V. Mezhdunarodnyj dogovor i istochniki konstitucionnogo prava Rossijskoj Federacii: avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk / A. V. Il'inyh. - Tyumen; 2006.
7.Kolesnikov E. V. Istochniki rossijskogo konstitucionnogo prava: voprosy teorii i metodologii: dis. ... d-ra yurid. nauk / E. V. Kolesnikov. -Saratov, 2000.
8. Kutafin O. E. Izbrannye trudy: v 7 t. / O. E. Kutafin. -M.: Prospekt, 2011. - T. 2.
9. Mityukov M. A. Konstituciya i Federativnyj dogovor: problemy sootnosheniya (politiko-pravovye diskussii maya 1990 - aprelya 1992 gg.) / M. A. Kolesnikov // Lex russica (Russkij zakon). - 2016. - № 3 (112). - S. 91-111.
10. Ovsepyan ZH. I. Istochniki (formy) rossijskogo prava: (obshcheteoreticheskoe i konstitucionno-pravo-voe issledovanie) / ZH. I. Ovsepyan. - M.: Prospekt, 2016.
11. Plyusnina O. V. Osnovnye kriterii razgranicheniya individual'nyh dogovorov ot dogovorov normativnogo soderzhaniya / O. V. Plyusnina // Probely v rossijskom zakonodatel'stve. - 2012. - № 3. - S. 86-88.
12. Problemy nauki konstitucionnogo prava / otv. red. A. N. Kokotov, M. I. Kukushkin. - Ekaterinburg: Izd-vo Ur. gos. yurid. akad., 1998.
13. Sovetskoe gosudarstvennoe pravo / pod obshch. red. N. YA. Kuprica. - M.: Gos. izd-vo yurid. lit., 1950.
