CC BY
272
Л. А Хасанова
ДОБРЫЕ УСЛУГИ, СОГЛАСИТЕЛЬНАЯ ПРОЦЕДУРА И ПОСРЕДНИЧЕСТВО В ВТО: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ
Рассмотрена практика государств-членов ВТО по разрешению споров с помощью механизмов, предусмотренных в ст. 5 Договоренности о правилах и процедурах разрешения споров в ВТО 1994 г. (ДРС). Представители государств-членов ВТО, а также ученые-юристы все чаще отмечают возможность роста числа дипломатических способов разрешения споров в рамках ВТО. Вследствие этого представляется необходимым изучить предыдущую практику и выявить проблемы эффективного функционирования согласительных способов разрешения споров. Основываясь на детальном анализе фактов дела между ЕС и Филиппинами о тарифах на импорт тунца, а также личном интервью с представителями сторон спора, автор выделяет необходимые составляющие для успешного завершения спора с помощью медиации. В статье также проанализированы недавние предложения государств по усовершенствованию ст. 5 в рамках переговоров в ВТО и проведена оценка реалистичности предложенных изменений и перспектив использования способов разрешения споров, предусмотренных ст. 5 ДРС.
Автор приходит к выводу, что способы разрешения споров, перечисленные в ст. 5 ДРС, в частности медиация, открывают новые возможности для государств с развивающейся и наименее развитой экономикой, так как позволяют включить в процесс независимого посредника и тем самым уменьшить политический дисбаланс.
Ключевые слова: общие примирительные процедуры в ВТО, мирное разрешение международных споров, разрешение споров в ВТО, согласительные методы разрешения международных торговых споров, медиация в ВТО, Всемирная торговая организация, международные торговые споры
Введение
Механизм разрешения споров в ВТО основывается на двух принципах международного права: принципе мирного урегулирования международных споров и принципе сотрудничества [Глазатова, Бирюкова, Высоцкая 2017]. Статья 5 Договоренности о правилах и процедурах разрешения споров в ВТО 1994 г. (ДРС ВТО) предоставляет спорящим сторонам, для того чтобы завершить спор с помощью Взаимоприемлемого решения (ВПР), ряд согласительных способов, среди которых добрые услуги, согласительная процедура и посредничество. Некоторые отечественные авторы объединяют их понятием «общие примирительные процедуры» [Зенкин 2014: 101].
Актуальность изучения согласительных способов разрешения споров в ВТО обусловливается ожиданием увеличения их числа в ближайшие годы из-за сопротивления США передавать споры третейским группам, а также переизбранию новых апелляционных членов в Орган по разрешению споров ВТО (ОРС ВТО). В отечественной литературе данные вопросы не анализировались. Добрые услуги, согласительная процедура и посредничество если и упоминались, то ученые ограничивались попыткой их определения.
13 июля 2001 г. генеральный директор ВТО Майкл Мур в своем обращении к государствам-членам ВТО отметил, что «страны должны иметь все возможности для разрешения возникшего спора путем переговоров» и попросил не забывать о ст. 5 ДРС, которая, к сожалению, ни разу не применялась. Он также заверил государства о готовности взять на себя функции, предусмотренные п. 6 ст. 5 ДРС. Прошло почти 20 лет, а ст. 5 использовалась лишь три раза (и то косвенно): в случае посредничества (медиации) по спору «ЕС -Тарифы на импорт тунца» в 2002 г. и дважды - в случае предоставления добрых услуг по спору «ЕС - Бананы» в 2007 г. Первый спор будет подробно рассмотрен чуть позже. Во втором же споре Колумбия и Панама запросили предоставления добрых услуг по п. 12 ст. 3 ДРС и Решению от 5 апреля 1966 г. о процедурах в соответствии со ст. XXIII ГАТТ (далее - Решение от 5 апреля 1966; Решение). Первая попытка оказалась безуспешной, однако вторая попытка, когда генеральный директор ВТО Паскаль Лами предложил добрые услуги, привела к взаимоприемлемому решению, которое назвали «Женевское соглашение по торговле бананами».
Несмотря на то что меры, предусмотренные ст. 5 ДРС, использовались довольно редко, мы
полагаем, что они могут стать одним из факторов, способствующих включению в процесс разрешения споров развивающихся и наименее развитых стран. На наш взгляд, справиться с практическими трудностями по сбору информации и преодолению политического и экономического неравенства можно путем включения в правовую базу ВТО правил по специальному и дифференциальному режиму для развивающихся стран. В рамках переговоров по усовершенствованию положений ДРС некоторые участники, включая Европейский союз, высказали предложения о введении обязательной процедуры добрых услуг и медиации в спорах с участием развивающихся и наименее развитых стран, а также о проведении процедуры медиации параллельно рассмотрению спора третейской группой. Статья 5 ДРС свидетельствует о реалистичности таких предложений.
Определения
Если консультации (ст. 4 ДРС) и арбитраж (ст. 25 ДРС) - наиболее формализованные способы разрешения спора, то добрые услуги, согласительная процедура и посредничество (ст. 5 ДРС) - менее формальные меры, которые могут быть использованы сторонами для мирного разрешения спора. ДРС не дает определений и не раскрывает их отличительных черт. По мнению И. В. Зенкина, добрые услуги, согласительные процедуры и посредничество (медиацию) объединяет одна черта - участие третьей стороны в разрешении спора [Зенкин 2014: 101]. Различие же между ними, на наш взгляд, заключается в функциональной составляющей. Так, назначение добрых услуг (good offices) есть предоставление в основном технической помощи в проведении переговоров в продуктивной атмосфере. Цель согласительных процедур (conciliation) - вовлечение в процесс переговоров между сторонами и прямое участие в них третьей стороны. Посредничество, или медиация, предполагает более активную роль третьей стороны в процессе примирения интересов сторон. Сторона, выполняющая роль медиатора, может предложить решение по спору, которое не является обязательным для сторон. Таким образом, в ст. 5 ДРС представлены меры, различающиеся по степени вовлеченности третьей стороны в процесс разрешения спора.
Несмотря на различия в понимании добрых услуг, согласительных процедур и посредничества, их характеристики пересекаются, и зачастую их применяют как дополняющие к основным процедурам. В широком смысле все эти меры обеспечивают продуктивные переговоры
между сторонами по конкретному спору [Collier, Lowe 1999: 27]. Они свидетельствуют о приверженности системы разрешения споров в ВТО общим правилам мирного разрешения споров в международном публичном праве [Пушмин 1974; Трунк-Федорова 2005].
Так, решение от 5 апреля 1966 г. предусматривало возможность осуществления генеральным директором ВТО добрых услуг ex officio. Договоренность 1979 г. предусматривала добрые услуги и согласительные процедуры, если: 1) стороны, получив консультации, не смогли прийти к ВПР; 2) в споре развивающиеся страны участвовали против развитых стран.
Важно отметить, что все способы разрешения споров по ст. 5 ДРС возможны только в случае обоюдного согласия сторон. Сторонам гарантируется конфиденциальность, а также невозможность участия третьих лиц без согласия сторон спора. Кроме того, для развивающихся стран предусмотрено дифференциальное регулирование правоотношений по ст. 5 ДРС. Решение от 5 апреля 1966 г. предусматривает ускоренную и облегченную процедуру, которая может быть использована развивающейся страной в споре против страны с развитой экономикой. Данный инструмент также упоминается в отчете третейской группы по делу «ЕС - Бананы». Развивающаяся страна-член ВТО может применить соответствующие положения Решения вместо ст. 4, 5 и 12 ДРС согласно п. 12 ст. 3 ДРС. Положения о добрых услугах, согласительных процедурах и медиации в данном Решении наиболее обширны и предоставляют ряд преимуществ развивающимся странам. Например, § 1 Решения позволяет генеральному директору ВТО выступать в споре на стороне развивающейся страны. Кроме того, § 2 Решения обязывает стороны предоставлять по запросу генерального директора ВТО всю необходимую ему информацию.
Дело «EC - Тарифы на импорт тунца» («Филиппины против ЕС»)
Процедура, эквивалентная посредничеству (медиации) по ст. 5 ДРС, использовалась лишь раз за историю ВТО, когда Филиппины и ЕС в сентябре 2002 г. обратились к генеральному директору ВТО с запросом о начале процедуры медиации. В декабре заместителя генерального директора назначили медиатором по данному спору. Цель медиации - «изучить степень нарушения законных интересов Филиппин и Таиланда льготным тарифным режимом ЕС для консервированного тунца, импортируемого из стран Африки, Карибского бассейна и Тихого
океана. Кроме того, было установлено, что если медиатор придет к выводу, что имеется дискриминационный режим, он может предложить средства, с помощью которых этот конфликт может быть урегулирован».
Важно отметить: стороны пришли к соглашению, что конфликт не являлся «спором» по смыслу ДРС, однако сам процесс медиации проводился по установленным ДРС правилам. Медиация завершилась в июле 2003 г. взаимоприемлемым соглашением, основанном на совете медиатора. Представитель Филиппин в ходе интервью отметил, что медиация - это эффективный метод прекращения спора на ранней стадии. Рассмотренное дело есть пример успешной дипломатии Филиппин по поддержке внутреннего производителя и рыбной промышленности в целом как одной из основных сфер экономики. В 1970-х гг. экспортерами тунца являлись США, Япония, Испания, Франция и Италия. С 1980-х гг. доля азиатских стран в мировой торговле тунцом начала резко расти. Сегодня Таиланд и Филиппины - первые по экспорту тунца. В начале 2000-х гг. тариф на экспорт в Филиппинах и Таиланде составлял 24 %, в то время как на страны ОЭСР распространялась общая система преференций.
Соглашение, предложенное медиатором, предполагало увеличить квоту на импорт тунца в ЕС с 25 000 до 25 750 т на следующий год с ежегодным продлением. Экспорт в рамках квоты подвергается тарифу в 12 %. В результате Таиланду досталось 52 % квоты, Филиппинам -36 %, Индонезии - 11 % и другим странам -1 %. Сегодня Филиппины - главный экспортер тунца в ЕС, и тариф равен нулю по общей системе предоставляемых ЕС преференций.
Таким образом, основываясь на интервью с анонимными представителями ЕС и Филиппин, можно выделить несколько факторов, влияющих на успех медиации.
Во-первых, взаимоприемлемое решение возможно только при условии, что обе стороны (особенно ответчик) заинтересованы в скорейшем завершении спора [НогНск 2003: 687]. Проведение переговоров на добросовестной основе без принуждения к заключению соглашения является важной частью легитимности ВПР [Ва-леев, Курдюков 2011: 129]. Не секрет, что из-за отсутствия регрессивной ответственности некоторые члены пытаются использовать все возможные процессуальные средства затягивания дела [Khasanova, AbduШn 2017].
Во-вторых, важным элементом могут служить дипломатические уступки. Так, Филиппи-
ны и Таиланд на Министерской конференции ВТО в Дохе в 2001 г. заключили с ЕС соглашение о начале консультаций по тарифам на импорт тунца в обмен на согласие обеих стран проголосовать за финальную Дохинскую декларацию.
В-третьих, как отметил представитель Филиппин, помощь частного сектора, заинтересованного в благополучном разрешении спора, является неотъемлемой частью успеха. Именно частный сектор оказывает здесь основную финансовую, правовую и исследовательскую поддержку.
Наконец, в-четвертых, успешная коалиция с другими заинтересованными членами ВТО может увеличить шансы позитивного разрешения спора. В практике ВТО было немало случаев, когда правильно выбранные союзники определяли «выигрыш» дела [Khasanova 2017].
Перспективы применения механизмов ст. 5 ДРС
С начала образования ВТО медиация и другие способы, содействующие разрешению споров, указанные в ст. 5 ДРС, не получили должного внимания. Причину этого большинство представителей постоянных миссий стран в ВТО видят в наличии обязательного дипломатического элемента - консультаций и возможности заключить ВПР на любой стадии разрешения спора. Вследствие данных факторов споры, которые могут разрешиться двусторонним соглашением, заканчиваются на стадии консультаций, где соглашение является конфиденциальным и заключается без вмешательства третьей стороны. Однако обязательность консультаций перед рассмотрением спора третейской группой не означает, что в ВТО нет места для медиации [Hansel 2004]. Наоборот, медиация заслуживает специального внимания как важная и уникальная ступень между «дипломатической» стадией консультаций и «юридической» (легалистской) стадией рассмотрения спора третейской группой.
Кроме того, интенсификация процесса медиации помогла бы разрешить ряд проблем, с которыми сталкиваются развивающиеся страны. Одна из главных проблем - это принуждение к исполнению рекомендаций и решений ОРС. ВПР же, будучи добровольным соглашением, созданным самими сторонами, предполагает высокую исполнимость. Среди других проблем следует отметить дороговизну процесса разрешения спора для развивающихся стран, а также недостаточную гибкость третейских групп,
руководствующихся лишь буквой закона [Hansel 2004: 345]. В связи с этим медиация может стать недорогой альтернативой долгосрочному рассмотрению спора ОРС, а также ключом к выработке взаимоприемлемого решения, удовлетворяющего интересы обеих сторон.
Таким образом, использование процесса медиации наряду с предоставлением основных преимуществ, присущих альтернативным видам разрешения споров, может решить несколько насущных для развивающихся и наименее развитых стран проблем.
В процессе переговоров по пересмотру ДРС ряд развивающихся стран и ЕС отмечали важность и необходимость повышения внимания к ст. 5 ДРС и возможностям, которые она открывает для заключения взаимоприемлемых соглашений на ранних стадиях рассмотрения спора. В частности, Парагвай, Иордания, Гаити и группа наименее развитых стран предложили сделать процедуры добрых услуг и медиации обязательными в каждом случае, когда в спор вовлечены развивающиеся или наименее развитые страны. Список таких стран должен быть утвержден всеми членами ВТО. Предлагалось также введение комплексной системы медиации параллельно процессу рассмотрения спора третейской группой.
Введение обязательности добрых услуг и медиации не лишено смысла. Несмотря на то что медиация - процесс добровольный, ее введение облегчило бы развивающимся и наименее развитым странам участие в защите своих интересов. В отличие от стадии консультаций, участие третьей независимой стороны (медиатора) позволило бы уменьшить политический дисбаланс [Improving WTO Dispute Settlement Procedures 2000: 70-73], а также обеспечить соответствие принимаемого сторонами соглашения документам ВТО, не влияя на конфиденциальность процесса.
Медиация - достойная альтернатива рассмотрению споров третейской группой и достижению консенсуса по усовершенствованию положений, регулирующих медиацию. Кроме того, все чаще звучит мнение, что кризис ОРС, вызванный поведением США, приведет к росту дипломатических способов разрешения споров в ВТО [Shaffer, Elsig, Pollack 2017]. В такой ситуации взаимоприемлемые решения, заключенные в рамках ст. 5 ДРС, а также вне ее, могут быть единственным выходом для сторон, быстрым, гибким и выгодным разрешением в случае их надлежащего применения. Последние споры, в которых Россия участвует в качестве
истца, являются наиболее политически осложненными. Среди них спор с Украиной об экономических санкциях и с США о тарифах на сталь и алюминий. В данной ситуации взаимоприемлемое решение как результат эффективных двусторонних переговоров или медиации может стать возможным или наиболее желанным завершением споров, так как разрешение политически уязвимых споров всегда было затруднительно для ОРС (например, дело о бананах и дело о гормонах в мясе рассматривались более десяти лет).
Заключение
Один из представителей ЕС в интервью отметил: «В ВТО переговоры пронизывают весь процесс рассмотрения спора: начиная с первой стадии консультаций и до исполнения рекомендаций третейской группы». Несмотря на то что de jure ст. 5 ДРС практически не использовалась, de facto стороны нередко разрешают споры мирным путем, в том числе с помощью посредничества. У ст. 5 ДРС, выражающей дипломатические способы разрешения споров, есть шанс быть замеченной, особенно развивающимися странами, на фоне системных проблем функционирования ОРС.
На основе проведенного анализа средств разрешения споров, предусмотренных ст. 5 ДРС, можно сделать следующие выводы.
1. Медиация - альтернативный способ разрешения споров, т. е. sui generis способ между двумя полюсами: дипломатическими консультациями и рассмотрением спора ОРС.
2. Методы, предусмотренные ст. 5 ДРС, позволяют развивающимся странам сбалансировать политическое и экономическое давление путем вовлечения в спор третьей независимой стороны. Спор между ЕС и Филиппинами показал, что такие факторы, как взаимный интерес сторон, поддержка национального сектора экономики, возможность дипломатических уступок и наличие интереса в данном вопросе у других государств, могут способствовать успешному результату. Отметим, что Россия сегодня не разрешила ни одного спора с помощью медиации. Однако последние споры России с Украиной и США, на наш взгляд, могут быть завершены взаимоприемлемыми соглашениями. Так, в споре России с США, касающемся пошлин на сталь и алюминий, присутствует взаимный интерес сторон разрешить его вне третейской группы. РФ имеет единомышленников по данному спору и поддержку общественных производителей.
Список литературы
Collier J., Lowe V. The Settlement of International Disputes: Institutions and Procedures. Oxford: Oxford University Press, 1999. 395 p.
Hansel T. P. Developing Countries and the WTO: the Need for More Mediation // Harvard Negotiation Law Review. 2004. Vol. 9. P. 331-388.
Horlick G. The Consultation Phase of the WTO Dispute Resolution: a Private Practitioner's View // The International Lawyer. 2003. Vol. 32. № 3. P. 685-693.
Improving WTO Dispute Settlement Procedures: Issues and Lessons from the Practice of Other International Courts and Tribunals / ed. by F. Weiss. L.: Cameron, 2000. 430 p.
Khasanova L. Negotiating Disputes in the WTO - Bargaining in the Shadow of the Law // International Law and Integration Problems. 2017. № 3. P. 31-37.
Khasanova L., Abdullin A. Negotiating Disputes in the WTO: Using Procedural Advantages Introduced by the System // Revista QUID. 2017. № 1. Р. 1389-1394.
Shaffer G., Elsig M, Pollack M. US Threats to WTO Appellate Body // University of California Legal Studies Research Paper Series № 2017-63; URL: https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_ id=3087524 (дата обращения: 10.09.2018).
Валеев Р. М., Курдюков Г. И. Международное право. Общая часть. М.: Статут, 2011. 543 с.
Глазатова M. К., Бирюкова О. В., Высоцкая A. A. Правила ВТО и основы торговой политики. М.: Междунар. отношения, 2017. 624 c.
Зенкин И. В. Право Всемирной торговой организации. М.: Междунар. отношения, 2014. 792 c.
Пушмин Э. А. Мирное разрешение международных споров. М.: Междунар. отношения, 1974. 173 с.
Трунк-Федорова М. П. Разрешение споров в рамках Всемирной торговой организации. СПб.: Издат. дом С.-Петербург. гос. ун-та, 2005. 312 с.
Лилия Азатовна Хасанова - аспирант кафедры международного и европейского права Казанского федерального университета (Казань). 420000, Российская Федерация, Казань, ул. Кремлевская, 18. E-mail: [email protected].
Good Offices, Conciliation, and Mediation in the WTO: Challenges and Perspectives
Article 5 of the Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes lists means of pacific settlement of disputes that can be used alongside with settlement of a particular dispute or instead of it. Good offices, conciliation and mediation are an adherence of WTO dispute settlement mechanism to the principle of pacific settlement of disputes in international law enshrined in United Nations Charter and reminder of diplomatic approach that was dominating in the previous GATT system. Nowadays, non-litigious ways of dispute settlement in WTO have a potential to be on rise, due to crisis situation caused by US in Appellate Body and Dispute Settlement Body in general.
This article looks into the reasons why means enshrined in the Article 5 were not used by Member states frequently enough since their establishment of the WTO. It looks closely into definitions and history of the Article 5. The authors come to a conclusion that mediation has a potential and perspectives to be used more frequently in the future of the WTO dispute settlement. Mediation is treated as a unique mechanism that can be used by developing and least-developed countries to receive third-party assistance and mitigate power imbalances. Factors for successful mediation are deducted from the case analysis and interviews with representatives of permanent missions.
Keywords: peaceful settlement of international disputes, WTO dispute settlement mechanism, diplomatic means of dispute settlement in the WTO, mediation in the WTO, World Trade Organization, international trade disputes
References
Collier J., Lowe V. The Settlement of International Disputes: Institutions and Procedures, Oxford, Oxford University Press, 1999, 395 p.
Glazatova M. K., Biryukova O. V., Vysotskaya A. A. Pravila VTO i osnovy torgovoi politiki [Rules of the WTO and Basics of the Trade Policy], Moscow, Mezhdunar. otnosheniya, 2017, 624 p.
Hansel T. P. Developing Countries and the WTO: the Need for More Mediation, Harvard Negotiation Law Review, 2004, vol. 9, pp. 331-388.
Horlick G. The Consultation Phase of the WTO Dispute Resolution: a Private Practitioner's View, The International Lawyer, 2003, vol. 32, no. 3, pp. 685-693.
Khasanova L. Negotiating Disputes in the WTO - Bargaining in the Shadow of the Law, International Law and Integration Problems, 2017, no. 3, pp. 31-37.
Khasanova L., Abdullin A. Negotiating Disputes in the WTO: Using Procedural Advantages Introduced by the System, Revista QUID, 2017, no. 1, pp. 1389-1394.
Pushmin E. A. Mirnoe razreshenie mezhdunarodnykh sporov [Peaceful Means of International Dispute Settlement], Moscow, Mezhdunar. otnosheniya, 1974, 173 p.
Shaffer G., Elsig M., Pollack M. US Threats to WTO Appellate Body, University of California Legal Studies Research Paper Series No. 2017-63, available at: https://papers.ssrn.com/sol3/papers. cfm?abstract_id=3087524 (accessed: 10.09.2018).
Trunk-Fedorova M. P. Razreshenie sporov v ramkakh Vsemirnoi torgovoi organizatsii [Dispute Settlement in the Frames of the World Trade Organization], Saint-Petersburg, SPSU, 2005, 312 p.
Valeev R., Kurdukov G. Mezhdunarodnoe pravo [International Law], Moscow, Statut, 2011, 543 p.
Weiss F. (ed.) Improving WTO Dispute Settlement Procedures: Issues and Lessons from the Practice of Other International Courts and Tribunals, London, Cameron, 2000, 430 p.
Zenkin I. V. Pravo Vsemirnoi torgovoi organizatsii [Law of the World Trade Organization], Moscow, Mezhdunar. otnosheniya, 2014, 792 p.
Liliia Khasanova - postgraduate student, Department of international and European law, Kazan Federal University (Kazan). 420000, Russian Federation, Kazan, Kremlevskaya str., 18. E-mail: [email protected].
Дата поступления в редакцию / Received: 11.09.2018
Дата принятия решения об опубликовании / Accepted: 30.10.2018
