CC BY
102
Макаренко Григорий Иванович,
E-mail: [email protected]
Михалевич Владимир Владимирович
E-mail: [email protected]
Дистанционное оказание юридических услуг населению через создание Всероссийского бюро справедливости
Анализируется подход к оказанию населению бесплатных юридических услуг через развитие государственных юридических бюро и показываются его принципиальные недостатки. Вместо этого предлагается значительно более эффективный метод дистанционного обслуживания граждан, причем не отдельных групп, а всего населения, что, по мнению авторов, улучшит социальную обстановку в стране. Показывается, что с помощью современных технологий реально обеспечить консультациями всю Россию сравнительно недорого для государства, создав в каждом федеральном округе консультационные юридические бюро - Всероссийское бюро справедливости.
Ключевые слова: Дистанционный доступ, IP-телефония, программное обеспечение, юридическая консультация.
Grigory Makarenko
E-mail: [email protected]
Vladimir Michalevitsch
E-mail: [email protected]
Remote rendering of juridical services to the population through the creation of All-Russian bureau of the validity
Approach to the rendering to the population of free juridical services through the development of state juridical bureaus is analyzed and its fundamental deficiencies show. Instead of this is proposed considerably the more effective method of the remote care of citizens, moreover not separate groups, but entire population, which, in the opinion the authors, will improve the social situation in the country. It shows that with the aid of the contemporary technologies to actually ensure with consultations entire Russia is comparatively inexpensive for the state, after creating in each federal region consultational juridical bureaus - All-Russian bureau of validity.
The keywords: remote access, IP- telephony, software, juridical consultation.
Современное состояние российского об- Средства массовой информации в погоне
щества в настоящий момент коротко можно оха- за сенсацией публикуют массу исключительно рактеризовать как состояние тревоги и неста- негатива. Создается впечатление, что СМИ зака-бильности. зывается перманентное возбуждение общества.
К тому же общество постоянно стакивается с тем, что многие позитивные начинания власти при их реализации торпедируются на местах, компрометируются ненадлежащим исполнением чиновниками низового и среднего уровня.
Ярчайшим подтверждением высказанного тезиса является состояние с так называемой дачной амнистией - явление, которое затрагивает миллионы людей. Никакого существенного облегчения оформления дачных участков большинство реальных владельцев не ощутили. Все государственные органы, имеющие отношение к оформлению дачных участков, окружены сотнями фирмочек - посредников по оформлению. В итоге сотни тысяч участков не зарегистрированы, бюджет недополучает налоговые платежи, дачники недовольны.
Для снижения напряжения в обществе на самом деле надо сделать не так уж и много - ведь объективно материальное положение российских граждан за последние годы существенно выросло. Однако в обществе бытует ощущение несправедливости, общим местом стали обвинения все и вся в коррупции, а средства массовой информации публикуют в основном негативную информацию, развивая чувство безысходности. В советские времена при существенно худших условиях такого чувства безысходности не было - делалось много для развития позитива. В частности, существовал специальный закон, по которому все государственные чиновники и СМИ обязаны были реагировать на письма трудящихся, то есть гражданин мог обратиться с жалобой, на которую реагировали. Сейчас жаловаться некуда, а советы обратиться в суд население воспринимает как издевку. Как следует из отчетов коммерческой фирмы «Национальная юридическая служба» [3], 70% юридических проблем решается при первом обращении, 20% требуют более глубоких консультаций и лишь 10% требуют судебного решения. Так что советы по каждому поводу идти в суд народ справедливо считает издевательством.
В итоге, как пишет Залуцкая И. А. [1], в современном обществе образовался угрожающий разрыв между законами и неформальными нормами (реальным поведением), что выражается в низком уровне исполнения законодательства и терпимом отношении к такому неисполнению со стороны населения, то есть в правовом нигилизме.
В правосознании значительной части граждан закрепилось недоверие к государствен-
ным и муниципальным служащим, представителям различных государственных и общественных структур.
И далее автор [1] пишет: «Актуальной задачей сегодня является развитие системы пропаганды правовых знаний, законопослушного поведения, которые обеспечат доступность юридических услуг, получения юридической помощи населению... Гражданин, не имеющий ясного представления о своих правах и обязанностях, оказывается фактически ограниченным в реализации права на доступ к правосудию»
Справедливость этих утверждений трудно оспорить.
В 2004 г Министерство юстиции представило В.В.Путину свои предложения о создании системы оказания государственной правовой помощи малообеспеченным гражданам. При этом, изучая опыт зарубежных стран, Минюст пошел по пути использования структуры Финляндии -финский опыт был признан наиболее оптимальным для экспериментального внедрения в России и Правительством Российской Федерации было издано постановление от 22.08.2005 № 534 «О проведении эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам».
Однако при подготовке Постановления не было учтено, что если 65 бюро для Финляндии - это совершенно нормально, учитывая численность населения (около 6 миллионов) и географическую плотность расселения людей, то для России этого совершенно недостаточно. Да и создавать юридические бюро в российской глубинке - где они остро необходимы - практически нереально. Кроме того, не было учтено, что Финляндия создавало свои бюро в другой технологической эре (в 1990-е годы), в то время как в 2004 г уже существовали совсем другие условия для коммуникации - был и Интернет, и ¡Р-телефония, и Зкуре, и повсеместное распространение получила мобильная телефония. В 2004 г численность зарегистрированных мобильных телефонов уже была близка к численности населения России, а с учетом того, что дети до 7 лет не пользуются мобильными телефонами, уже в 2004 г был практически 100% охват населения средствами голосовой связи (сейчас треть населения России имеет по два мобильных номера). Кроме того, везде, где есть школа, есть и Интернет.
В итоге Минюстом на территории 10 субъектов Российской Федерации (Республика Карелия, Чеченская Республика, Волгоградс-
кая, Иркутская, Магаданская, Московская, Самарская, Свердловская, Томская, Ульяновская области и другие) были созданы федеральные государственные учреждения - государственные юридические бюро, куда малоимущий гражданин мог обратиться со своей проблемой.
Результаты этого эксперимента следующие [1, 2].
Например, в Воронежской области [2] за 10 месяцев оказаны консультации 250 гражданам в устной и письменной формах, около 30 гражданам подготовлены образцы документов юридического характера, 8 - подготовлены исковые заявления в суд, 4 получили юридическое сопровождение при рассмотрении дела в судах.
По России в целом за 5-летний период существования госюрбюро [1] обратилось 169 880 граждан, бесплатная юридическая помощь оказана 153 269 гражданам, дано 121 501 консультаций по правовым вопросам в устной и письменной форме, составлено 22 880 документа правового характера, 6 800 раз интересы граждан представлялись в гражданском исполнительном производстве по гражданским делам, в органах местного самоуправления, общественных объединениях и иных организациях.
Если эти данные представить в виде таблицы и соотнести их на всю Россию, картина выглядит просто удручающе.
Наименование услуги за 5 лет в среднем по России за 1 день
Число обращений 169880 109
Оказана помощь 153269 98
Дано консультаций 121501 78
Составлено документов правового характера 22880 15
Представление интересов граждан в исполнительном производстве 6800 4,5
По годам распределение выглядит следующим образом:
Оказано бесплатной юридической помощи по всей России 2006 г 2007 г 2008 г 2009 г 2010 г
За весь год 15190 33271 30763 42185 41900
В среднем за 1день (без воскресенья) 49 107 99 135 134
Такой объем услуг - 134 в день, достигнутый в 2010 году - негосударственная структура, оснащенная современными средствами коммуникации и, самое главное, технологически правильно организованная, оказывает за 1 день. Например, «Национальная юридическая служба» [3] при численности компании в 30 человек оказывает юридические услуги и круглосуточно обслуживает до 70 обращений по значительно более широкому спектру юридических вопросов.
Таким образом, замечательная инициатива 2004 г не достигла нужного результата из-за технологического несовершества реализации.
Как видно из вышеприведенных таблиц, в очном общении с адвокатами (сопровождение в исполнительном производстве) нуждается менее 4% авторов обращений. Поэтому было бы естественно структурировать оказание юридической помощи населению, направив основной поток обращений на дистанционное обслуживание.
Вообще, технологическое решение Министерства юстиции о создании государственных юридических бюро в виде специальных подразделений на местах требует доработки. Это можно объяснить только тем, что к подготовке решения не были привлечены специалис-
ты по информационным технологиям. Однако и сам тезис о создании юрбюро с целью ликвидации юридического просвещения населения также не выдерживает критики. Кажется, уже стало общим местом, что проблема правового нигилизма кроется не в юридическом невежестве, а в практике правоприменения, или, если быть точными, в практике правового нигилизма чиновниками низового и среднего звена органов власти. Именно в этом, на наш взгляд, кроется причина торможения внедрения компьютерных систем в органы госвласти - все действия чиновников документируются, что сразу выявляет решения, не основанные на законе. А так как сопротивляться напрямую внедрению информационных систем невозможно, создаются десятки несовместимых между собой информационных систем. Что же касается ликвидации правого невежества, то это сродни изобретению вечного двигателя - можно об этом мечтать, но достичь невозможно.
В соответствии с приказом Минюста России от 14.04.2009 № 109 «О вводе в постоянную эксплуатацию подсистемы «Нормативные правовые акты Российской Федерации» ЕСИТО Минюста России» (далее - Подсистема НПА ЕСИТО) ФБУ НЦПИ обеспечивает выполнение функций оператора подсистемы и осуществляет её информационно-технологическое сопровождение.
По состоянию на 14 сентября 2012 г. в центральную базу данных Подсистемы НПА ЕСИТО загружено 3 097 453 нормативных правовых акта, ежемесячный рост базы данных составляет в среднем свыше 60 тыс. актов.
Даже если отдельный гражданин посвятит всю свою жизнь изучению правовой базы, его жизни не хватит для достижения этой цели. Сами законы по-прежнему противоречивы, плохо структурированы, небрежно изложены. Давно назрела необходимость разработки юридического метаязыка [4], широкого внедрения математических методов в отработку центральных идей и текстов законов. Характерно, что первыми сформулировали такие требования специалисты, получившие базовое техническое образование, начавшие затем работать в юриспруденции.
Информационно-технологическое сопровождение Подсистемы НПА ЕСИТО осуществляется Научным центром правовой информации при Министерстве юстиции РФ, который располагает современной вычислительной базой и кадрами квалифицированных специалистов
как в области юриспруденции, так и в области информационных систем. В рамках информационно-технологического сопровождения осуществляются работы во всех регионах Российской Федерации в территориальных органах Минюста России и уполномоченных органах государственной власти субъектов Российской федерации, в том числе:
> прием информации об ошибках и проблемах в эксплуатации программного обеспечения ПС НПА ЕСИТО;
> консультации по работе с программным обеспечением,
> анализ замечаний и предложений, постановку задачи разработчикам программного обеспечения через систему управления;
> выполнение работ по исправлению ошибок в состоянии базы данных;
> тестирование обновлений программного обеспечения и направление его пользователям.
Объём работ по сопровождению составляет в среднем 45-50 консультаций в неделю с использованием электронной почты, по телефонам центра технической поддержки и других, а также с использованием приложений удаленного доступа для пользователей более чем в 20 регионах России во всех федеральных округах.
Также разработаны системы мониторинга состояния баз данных с возможностью автоматической рассылки уведомлений в территориальные органы о не своевременной выгрузке обновлений, разработаны методика проверки соответствия региональных баз данных с центральной базой данных, методика по проверке форм статотчётности и анализа состояния средствами созданного автоматизированного рабочего места (АРМ Аналитика).
Действующий в НЦПИ Ведомственный центр телефонного обслуживания и технической поддержки (далее - Са11-центр) осуществляет приём входящих вызовов по трём направлениям:
1. Приём обращений граждан по оказанию го-суслуг по многоканальному телефону 495 9944482 для дальнейшего перевода звонка в структурные подразделения Минюста России для получения юридических консультаций от специалистов по оказанию госуслуг.
2. Приём заявок по многоканальному телефону на техническую поддержку по сопровождаемым и размещённым в НЦПИ информационным системам, ( АИС НПА РФ, субъектов РФ, муниципальных образований РФ; АИС УНРО,
ФГИС «Учёт нотариальных контор»; ФГИС «Учёт адвокатов»; БДСА, СЭД «Дело»).
Заявки поступают из территориальных органов Минюста России, в 2012 году поступило 7935 обращений.
3. Приём заявок по многоканальному телефону 1018 на техническую поддержку сотрудников ЦА Минюста России. В 2012 г принято и обработано 1105 обращений по данному номеру.
Эти данные показывают, что уже имеется опыт дистанционного обслуживания обращений не только в коммерческих, но и государственных учреждениях - вовсе не надо со своей жалобой добираться в госюрбюро, находящееся в области за 100 км от дома гражданина.
Один из авторов настоящей статьи с 2003 года использовал дистанционный метод оказания юридических услуг (новым русскоязычным иммигрантам Германии), а затем с 2006 г и в России. Это опыт был представлен нами в 2009 году в работе [5]. Необходимо отметить, что при создании системы дистанционного оказания юридических услуг основные проблемы лежали не при разработке собственно программного обеспечения, а в постановке задач, разработке протоколов общения юристов и клиентов, выработке и обобщении типовых ситуаций и рекомендаций их использования. Именно из-за недооценки этих вопросов на сайтах госуслуг до сих пор зарегистрировано всего лишь около 1% граждан - сайты не дружелюбны, требуют много лишней информации при регистрации, что отпугивает посетителей, у них своя, программистская, логика, не соответствующая логике ожиданий посетителя.
Было бы совершенно естественно дальнейшее развитие по оказанию правовых услуг поручить НЦПИ, создав, таким образом, Всероссийское бюро консультаций, или (как мы предлагаем назвать) Всероссийское бюро справедливости. Как показывает опыт ООО «Национальная юридическая служба», одна смена дежурных юристов (4 специалиста при работе с 9 до 23 часа) смогла бы обработать более 20000 обращений за год. Существующие же вычислительные мощности НЦПИ позволяют справиться с потоком 200 тысяч обращений за год, что может оказаться достаточным для обслуживания, например, Северо-Западного федерального округа (без Санкт-Петербурга) в качестве пилотного проекта. Обобщив через год этот опыт, можно было бы внедрить в остальных 7 федеральных округах подобные системы.
Запуск первого пилотного проекта НЦПИ при организационной поддержке мог бы осуществить уже через 4-6 месяцев - для этого требуется, главным образом, загрузка справочных баз региона и подготовка кадров дежурных юристов (бюро должно работать с 9 до 23 час в часовом поясе региона). Затраты на эсплуатацию проекта складываются из затрат на персонал (40 специалистов при обслуживании региона 20 миллионов жителей), аренду специального программного обеспечения и относительно незначительных текущих расходов на 1Р-телефонию.
Как показывают исследования социологов и психологов, для гражданина важна сама по себе возможность изложить жалобу здесь и сейчас, возможность снять напряжение - жалуясь, человек часто сам находит решение своей проблемы или понимает гиперболизм своей жалобы.
Письменные жалобы этим эффектом не обладают - ожидание более 30 дней ответа, который часто и не решает проблему гражданина, порождает еще большее напряжение в обществе. Как показывает опыт ООО «Национальная юридическая служба», 70% обращений заканчиваются с позитивным эффектом на уровне консультаций дежурных юристов, по 20 % требуются узкоспециализированные консультации, и только меньше 10% требуют обращения в суд.
Кроме этой функции, Всероссийское бюро справедливости могло бы решать задачу общественной экспертизы разрабатываемых нормативно-правовых актов, а также иные социально-политические задачи.
Все эти функции всероссийского бюро справедливости решают проблемы, выходящие далеко за собственно юридические вопросы, и на сегодняшний день могут явиться важными элементами достижения согласия и спокойствия в обществе.
Пора, наконец, прекратить использование мощных вычислительных систем в качестве микроскопа для забивания гвоздей и не мечтать, а реально использовать их мощь для решения конкретных задач.
Для выполнения названных функций необходимо выполнить некоторые оргмероприятия.
1. Арендовать линии 1Р-телефонии, предоставив гражданам звонить из любой точки страны по бесплатному телефону 800.
2. Арендовать и/или приобрести программное обеспечение по обработке обращений граждан, которое включает в себя процедуры автомати-
ческого документирования оказания услуги (в частности, позволяет гражданину хранить и прослушивать запись консультации в течение некоторого срока), а также позволяет получать консультацию пот телефону, по Skype, по e-mail.
3. Создать службу дежурных юристов для работы шесть дней в неделю с 9 до 23 часов. Для обслуживания запросов региона численностью 20 миллионов человек достаточно 20 рабочих мест.
4. На сегодняшний день является проблемой отсутствие единого координирующего органа в сфере информационно - телекоммуникационной политики Минюста России и конструктивного взаимодействия между Департаментами Минюста России. Таким органом могла бы быть служба Главного конструктора (как это принято в промышленности), принимающего окончательное решение и несущая ответственность за составляющие единого комплекса работ по созданию, развитию и эксплуатации информационных систем, находящихся в ведении нескольких Департаментов Минюста России, в связи с чем возникают трудности при принятии оперативных решений, планировании финансирования и закупок.
Создание на базе НЦПИ Управления Главного конструктора информационных систем позволило бы с малыми затратами обеспечить координацию и единство технологических решений, одной из важнейших задач которого было бы в том числе внедрение региональных систем Всероссийского бюро справедливости в 8 феде-
ральных округах, что необходимо в силу разных часовых поясов и региональных особенностей.
Авторы полагают, что было бы целесообразно Министерству юстиции РФ обратиться с предложением в Правительство РФ с программой создания Всероссийского бюро справедливости в 8 федеральных округах страны.
Литература
1. Залуцкая И. А. Создание и деятельность государственных юридических бюро. Журнал «Мониторинг правоприменения», №3, 2012, с.7-15
2. Орлов В.Б. Развитие негосударственной системы бесплатной юридической помощи на примере деятельности рабочей группы при управлении Минюста России по Воронежской области. Журнал «Мониторинг правоприменения», №3, 2012, с.36-39
3. www.amulex.ru Сайт ООО «Национальная юридическая служба»
4. Голоскоков Л.В. Сетевые технологии метаправа: проблемы практического перехода к новой правовой системе. Актуальные проблемы со-циогуманитарного знания. Сборник научных трудов кафедры философии МП ГУ. Вып. Х.
Ч. III. М.: Прометей, 2002. С. 100-107.
5. Макаренко Г.И., Макаренко Д.Г. Организация «скорой» юридической помощи населению. В журнале «Правовой мониторинг», Выпуск № 10, НЦПИ, 2009 г, с.30-32. См. на са те http:// www.scli.ru/upload/monitoring/PM_N10.pdf
