CC BY
56
ДИСКУССИОННЫЕ ВОПРОСЫ, ВОЗНИКАЮЩИЕ
НА СТАДИИ ВОЗБУЖДЕНИЯ ДЕЛА ОБ АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВОНАРУШЕНИИ В ОБЛАСТИ СТРОИТЕЛЬСТВА, ВЛЕКУЩЕМ НАКАЗАНИЕ В ВИДЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРИОСТАНОВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
© Терюков Е.О.*
Закрытое акционерное общество «Специализированное управление № 4»,
г. Южно-Сахалинск
Учитывая, что в последние годы сфера строительства подверглась серьезным преобразованиям, следует обратить особое внимание на условия и порядок привлечения к административной ответственности лиц, которые нарушают технические регламенты и правила безопасного осуществления строительной деятельности. Чаще всего, в отношении таких правонарушителей выносится административное наказание в виде административного приостановления деятельности. Для применения указанного вида наказания необходимо иметь состав преступления и соответствующую совокупность условий, что предусмотрены ст. 3.12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Ввиду этого, приостановление деятельности носит не только карательный, но и превентивный характер, что позволяет относить данный институт не только к административным наказаниям, но и к мерам административного принуждения.
Ключевые слова: строительная отрасль, административное правонарушение, возбуждение дела об административном правонарушении, административное приостановление деятельности, карательный и превентивный характер, административное наказание.
Административное приостановление деятельности - это временное прекращение деятельности лиц, которые осуществляют предпринимательскую деятельность, а также юридических лиц, их представительств и филиалов, подразделений, приостановление эксплуатации различных сооружений, агрегатов, зданий, осуществления оказания и выполнения услуг и работ. Административное приостановление деятельности - не новелла административного права, и как мера административного принуждения известна давно.
В дореволюционном и советском законодательстве существовала такая мера административного принуждения как временное приостановление деятельности. При этом содержание данной меры сводилось к использованию ее как политической репрессии, значительно реже - как восстанови-
* Начальник юридического отдела.
тельной меры. С 1917 года приостановление деятельности как административно-принудительная мера получает широкое распространение в различных областях - в печатной сфере, в природоохранной деятельности, в сфере противопожарной охраны, в лесном хозяйстве, в сфере здравоохранения, в инвестиционной деятельности, в культурной среде, в образовательной и воспитательной среде. Право использования данной меры принуждения закреплялось за соответствующими органами государственной власти и управления. Хотя на протяжении всего периода развития права Советского Союза, органы власти постоянно менялись и преобразовывались, приостановление деятельности как мера принуждения условий использования не меняла. Существовавшие в советское время правовые акты достаточно поверхностно регулировали условия применения такой меры как приостановление деятельности, четкие основания, зачастую, отсутствовали, процессуальные правила были размыты. Поэтому принятие КоАП РФ стало прорывом на пути к совершенствованию системы назначения административных наказаний за совершение правонарушений.
Административное приостановление деятельности как мера наказания активно применяется в отношении правонарушений в сфере строительства, составы которых находятся в Главе 9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях [1] (далее - КоАП РФ). Правонарушениям в строительной отрасли посвящены статьи 9.4, 9.5 и 9.5.1 КоАП РФ. Также непосредственное отношение к сфере строительства имеет ч. 6 ст. 19.5 КоАП РФ. Для того чтобы полноценно определить состав совершенного административного правонарушения следует обращаться дополнительно к Градостроительному кодексу Российской Федерации и ряду федеральных законов, подзаконных нормативных правовых актов в сфере строительства. Придерживаемся мнения, что бланкетный характер правовой нормы не свидетельствует об ее не конституционности, скорее, наоборот, законодатель старается не перегружать статьи Особенной части КоАП РФ дополнительным содержанием. К тому же, регулятивные нормы по определению могут находиться в других правовых актах, что нисколько не влияет на положения КоАП РФ, который содержит нормы-санкции, предусматривающие ответственность за нарушение правил поведения.
Судебная практика в настоящее время неоднозначно решает вопросы назначения административного приостановления деятельности к субъектам-нарушителям в сфере строительства. Немаловажное значение имеет государственный строительный контроль, осуществляемый компетентными органами, по результатам проверок которого обычно и выявляют факты правонарушений, за которые можно привлечь к административной ответственности. Акт от имени надзорного органа об устранении нарушений дает возможность хозяйствующему субъекту в сфере строительства избежать приостановления деятельности как меры наказания. Но невыполнение предпи-
саний органа в сфере государственного строительного надзора может стать основанием для обращения в суд.
Для возбуждения дела об административном правонарушении в сфере строительства необходимы определенные основания. Главным основанием для возбуждения дела является совершение деяния, в котором усматриваются признаки административного правонарушения. В качестве основания для возбуждения дела не могут рассматриваться действия, не запрещенные действующим законодательством, даже если они сходны по фактическим обстоятельствам с правонарушением.
Несмотря на всю значимость стадии возбуждения дела об административном правонарушении, она была бы невозможна без деятельности по рассмотрению сообщений о совершенном правонарушении, которая составляет один из важнейших и в то же время сложнейших этапов административного судопроизводства. Законодатель в п. 3 ч. 1 ст. 28.1. КоАП РФ относит сообщения и заявления физических и юридических лиц к поводам для возбуждения дела об административном правонарушении.
Небезосновательно Д.Н. Бахрах называет этап рассмотрения сообщения о правонарушении сложным, в большинстве, это связано именно со значительным количеством нарушений, которые допускаются сотрудниками правоохранительных органов при приеме, регистрации и проверке сообщений об административном правонарушении [6, с. 35].
По каждому сообщению о совершенном правонарушении должны быть приняты надлежащие меры, ведь в противном случае игнорирование подобных сообщений способно не только нарушить права и свободы отдельных граждан, но и подорвать авторитет всего государства, создать мнение о неспособности правоохранительных органов осуществлять свою миссию по защите людей. Поэтому законодатель уделяет пристальное внимание вопросам рассмотрения сообщений об административных правонарушениях и их проверке. Отметим, что в последнее время все чаще подвергаются изменениям различные положения о деятельности по проверке сообщений о совершенном правонарушении, а также методы, средства и способы ее полноценного проведения. Так, в 2013 г. п. 3 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ дополнен положением о том, что для возбуждения дела об административном правонарушении по ч. 2 ст. 5.27 и ст. 14.52 КоАП РФ недостаточно сообщения и заявления от физических и юридических лиц [2].
Надо думать, что на этом внесение корректировок в действующее законодательство о проверке сообщений не закончится, поскольку необходимость в их совершенствовании все еще существует. Однако для начала следует более подробно разобраться в особенностях деятельности при проверке сообщений об административных правонарушениях. Прежде всего, следует отметить, что в своей деятельности должностное лицо руководствуется не только положениями КоАП РФ как основополагающим правовым актом, но и рядом других нормативных документов.
Так, по инициативе МВД РФ утверждена Инструкция [3] о порядке приема, регистрации и разрешения в территориальных органах МВД РФ заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях от 29 августа 2014 г. № 736. В инструкции указывается, что сообщение об административном правонарушении может иметь устную или письменную форму, должно отражать информацию об обстоятельствах, которые явно указывают на признаки совершенного или готовящегося правонарушения. Кроме того, в п.п. 3-4 Инструкции разъясняется, что следует понимать под приемом заявлений и сообщений об административных правонарушениях, под регистрацией и разрешением сообщений.
Пунктом 8 Инструкции подчеркивается, что сообщения о правонарушениях вне зависимости от времени и места их совершения, полноты имеющихся сведений в обязательном порядке должны быть приняты в любом из территориальных органов МВД России. Прием сообщений осуществляется круглосуточно с участием оперативного дежурного территориального органа МВД РФ. В соответствии с ч. 2 ст. 28.1 КоАП РФ проверка сообщений об административном сообщении осуществляется должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административном правонарушении. Законодатель четко указывает, что прием заявления должен быть произведен обязательно, несмотря на ту полноту сведений, которые в нем содержатся. При этом КоАП РФ не детализирует, какие сведения и информацию должно содержать сообщение или заявление об административном правонарушении. Однако, несмотря на это, закон обязывает их максимально оперативно и полно проверить достоверность и содержательность подобного сообщения. Фактически проверку сообщения об административном правонарушении следует рассматривать как обязательный элемент процессуальной деятельности в каждом случае, а не только тогда, когда сведения из сообщения вызывают сомнения или имеют много неточностей. Полагаю, что поэтому законодатель и не требует от заявителя всей полноты и достоверности о правонарушении, поскольку обязанности по установлению всех деталей возложены на уполномоченных должностных лиц, располагающих различными средствами и инструментами для установления факта совершения административного правонарушения.
Другой вопрос в том, насколько эффективен и точен инструментарий должностных лиц при проверке сообщений об административном правонарушении, и достаточно ли на практике имеющихся средств, чтобы установить истину по делу. Безусловно, уполномоченным лицам необходимо взвешенно подходить к изучению сообщения о правонарушении, разумно применять имеющиеся в его распоряжении средства для проведения проверки, принимать решение по возбуждению дела или отказе в нем, основываясь на букве закона. Поэтому первоначально следует проверить законность повода для возбуждения дела, проверить наличие оснований для этого, руководствуясь предписаниями ст. 28.1 КоАП РФ.
Проверка информации из сообщения об административном правонарушении напрямую связана с правильно подобранным способом. Обычно в первичном материале, каким бы неполноценным он не казался, имеются сведения о правонарушении или предположительном проступке. Поэтому должностное лицо при проверке сообщения должен максимально полно оценить и изучить имеющиеся данные, проверить все утверждения заявителя, поскольку именно от этого зависит дальнейшее производство по делу [8, с. 11].
Наиболее распространенными способами проверки являются изучение полученного сообщения, анализ сведений, содержащихся в нем, сопоставление фактических данных, дальнейшая оценка полученных материалов. В отдельных случаях проверка сообщения может ограничиться простейшими способами, поскольку первичный материал может содержать все необходимые сведения и информацию по делу. Так, Федеральный арбитражный суд Поволжского округа от 30 января 2014 г. рассмотрел дело № А55-7639/2013 [5] по иску ИП А.Л. Катин, который является застройщиком по строительству объекта «Строительство линейных гидротехнических сооружений на первой линии Студеного оврага в Кировском районе г Самара». В отношении А.Л. Катина проводилась проверка по инициативе Государственной инспекции строительного надзора Самарской области. Так, основанием для проведения проверки и выявления факта административного правонарушения стало обращение председателя Правления ДПК «Победа Октября», подписанное членами данного ДПК в количестве 40 человек, которое было направлено в адрес Губернатора Самарской области и Главы городского округа Самара. В обращении значилось, что А.Л. Катин проводит строительство без соответствующего на то разрешения. То есть, в данном случае поводом к возбуждению дела послужило основание ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ.
Показателен и другой пример из практики Московского городского суда, который рассматривал дело № 7-1616 от 8 августа 2013 г. [4] об участии в долевом строительстве многоквартирных домов. Из материалов дела усматривается, что поводом к возбуждению дела стали заявления четырех граждан, которые заявили о том, что многоквартирный дом не введен в эксплуатацию, несмотря на то, что денежные средства граждан - будущих собственников привлечены, а ремонт уже окончен. В данной ситуации поводом для возбуждения дела послужило основание из ч. 3 ст. 28.1 КоАП РФ.
Как видим, при проверке сообщений об административном правонарушении к вниманию должностными лицами могут приниматься различные сведения и информация. При этом для проверки могут использоваться различные способы, которых подчас может быть недостаточно для установления всех обстоятельств и сбора необходимых материалов для полноценно расследования дела в дальнейшем.
Степанова О.А. подчеркивает, что в административной процессуальной сфере уполномоченным должностным лицам следует стремиться к исполь-
зованию минимального количества способов проверки сообщения о правонарушении, поскольку злоупотребление способами проверки может привести к затягиванию сроков принятия решения и к утрате скорейшего расследования административного правонарушения [10, с. 7].
Для исследования сообщений об административном правонарушении уполномоченные должностные лица вправе проводить проверки и ревизии, получать объяснения или образцы для сравнительного исследования, истребовать документы и предметы, производить осмотр места совершения правонарушения, предметов и документов. Кроме того, лицам, принимающим непосредственное участие в подобных процессуальных действиях, должны быть разъяснены их права и обязанности, а также обеспечена возможность осуществления этих прав.
Достаточно часто поводом к возбуждению дела становится непосредственное обнаружение неправомерного деяния уполномоченным лицом. Данный повод отличается от всех остальных тем, что в нем нет внешнего побудительного начала для того, чтобы лица, осуществляющие административный надзор, занялись решением вопроса. Особенности этого повода заключаются в том, что, во-первых, усмотрение уполномоченных должностных лиц нигде не фиксируется, поэтому не всегда контролируемо, и, во-вторых, предположение о правонарушение возникает исключительно в сознании уполномоченного лица. Если подтверждение этому предположению не находится, то и нет необходимости опровергать его специальным документом.
Принимая во внимание всю значимость этапа проверки сообщений и заявлений о правонарушениях, нерешенными остается ряд вопросов. Прежде всего, среди отечественных правоведов бытует точка зрения о несоответствии содержания данного этапа и законодательно закрепленного названия, который обобщенно именуется «возбуждение дела об административном правонарушении» [9, с. 44]. Несоответствие было замечено давно, поэтому часто в процессуальной литературе можно встретить указания о замене названия стадии на «рассмотрение заявлений и сообщений об административных правонарушениях» [7, с. 12].
Представляется, что было бы разумно переименовать первую стадию на «рассмотрение и разрешение сообщений об административных правонарушениях», поскольку такое название полнее отражает ее истинное содержание и назначение. К тому же, в большинстве случаев, именно из содержания сообщений и заявлений становится известно об административных правонарушениях.
Однако это не единственный дискуссионный вопрос. Отметим, что основная задача процесса проверки сообщений и важное условие для возбуждения дела об административном правонарушении - это наличие или отсутствие соответствующих оснований. Но ни теория, ни практика в полной мере не говорят о том, что следует понимать под такими основаниями.
Итак, возбуждение дела об административном правонарушении начинается с установления факта нарушения, либо с получения соответствующего заявления или сообщения о совершенном правонарушении. Поступившая информация в таком сообщении оканчивается принятием определенного решения, которое значимо с точки зрения вынесения в будущем законного и обоснованного решения, завершающего стадию возбуждения дела об административном правонарушении. При рассмотрении заявлений о правонарушении в сфере строительств уполномоченными органами, как правило, проводятся проверки данного факта. Заявления и сообщения о правонарушении могут поступать не только от физических и юридических лиц, но и от прокуроров. Кроме того, сообщение о правонарушении может заключаться в оценке и анализе имеющейся в нем информации, либо предполагать последующее производство процессуальных действий для установления необходимых обстоятельств по делу, необходимых для принятия решения о возбуждении дела об административном правонарушении или об отказе в нем.
Для совершенствования законодательства, регулирующего особенности, порядок возбуждения, рассмотрения и исполнения дел об административных правонарушениях в области строительства, нами представляются следующие изменения и дополнения:
а) в ч. 2 ст. 27.1 КоАП РФ и ч. 1 ст. 25.1 КоАП РФ необходимо внести изменения в части предоставления лицу, в отношении которого ведется производство по делу о правонарушении специальных прав на обжалование меры обеспечения при производстве, а также на досрочное прекращение примененной меры обеспечения;
б) часть 4 ст. 28.8 КоАП РФ необходимо дополнить следующим предложением: «В случае направления административного материала в суд, должностное лицо составившее протокол об административном правонарушении, также прилагает к протоколу об административном правонарушении заключение о невозможности назначения иного административного наказания, кроме административного приостановления деятельности».
в) Часть 3 статьи 27.16 изложить в следующей редакции:
«3. О временном запрете деятельности составляется протокол, в котором указываются:
- основание применения этой меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении,
- дата и место его составления;
- должность, фамилия и инициалы должностного лица, составившего протокол;
- сведения о лице, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении;
- объект деятельности, подвергшийся временному запрету деятельности;
- время фактического прекращения деятельности;
- меры, принятые для фактического прекращения деятельности (наложение пломб, опечатывание помещений, мест хранения товаров и иных материальных ценностей, касс, а также другие меры, необходимые для временного запрещения деятельности);
- объяснения лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или законного представителя юридического лица».
г) Статью 28.2 дополнить пунктом:
«3.1. При составлении протокола об административном правонарушении за совершение, которого может быть назначено административное наказание в виде административного приостановления деятельности, в нем должны быть указаны также нарушения установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации норм и правил, создающие угрозу наступления неблагоприятных последствий, закрепленных ч. 1 ст. 3.12 КоАП РФ».
д) В статье 32.12:
а) Часть 1 изложить в следующей редакции:
«1. Постановление судьи, органа, должностного лица, назначивших административное наказание в виде административного приостановления деятельности, исполняется судебным приставом-исполнителем с момента вступления такого постановления в силу, за исключением случаев, требующих немедленного исполнения».
б) дополнить пунктами:
«6. Деятельность индивидуального предпринимателя, осуществляющего свою деятельность без образования юридического лица, юридического лица, его филиалов и представительств, структурных подразделений, производственных участков, деятельность по эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществлению отдельных видов деятельности (работ), оказанию услуг, в отношении которой применено наказание в виде административного приостановления деятельности и не назначен максимальный срок приостановления деятельности, в случае неустранения условий, послуживших основанием для назначения наказания в виде административного приостановления деятельности, подлежит дальнейшему приостановлению на срок до 90 суток на основании мотивированного ходатайства лица, составившего протокол об административном правонарушении, удовлетворенного судьей районного суда».
«7. Формирование и ведение реестра лиц, по отношению к которым применено наказание в виде административного приостановления деятельности, осуществляется органом, уполномоченным Правительством Российской Федерации».
Список литературы:
1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ, в редакции от 15.01.2016 г. // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 1. - ч. 1. - Ст. 1.
2. Федеральный закон от 07.06.2013 г. № 113 -ФЗ, в редакции от 23.07.2013 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обеспечения информационной открытости саморегулируемых организаций» // Собрание законодательства РФ. -2013. - № 23. - Ст. 2871.
3. Приказ МВД России от 29.08.2014 г. № 736 «Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях» // Российская газета. - 2014. - № 260.
4. Определение Московского городского суда от 8.07.2013 г. по делу № 7-1616 // Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс».
5. Постановление ФАС Поволжского округа от 30.01.2014 г. по делу № А55-7639/2013 // Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс».
6. Бахрах Д.Н., Мещерякова Т.Р. Проблема установления и соблюдения сроков рассмотрения дела об административном правонарушении // Административное право и процесс. - 2011. - № 1. - С. 35-40.
7. Гальченко А.И. Возбуждение прокурором дел об административных правонарушениях // Законность. - 2014. - № 2. - С. 11-15.
8. Калантарова Э.И. Процессуальные проблемы систематизации административно-налоговых деликтов и перспективы их разрешения // Административное право и процесс. - 2014. - № 2. - С. 10-17.
9. Стахов А.И. Административное наблюдение в сфере государственного надзора как специальная категория и институт административного права // Административное право и процесс. - 2014. - № 5. - С. 40-46.
10. Степанова О.А. Реализация принципа состязательности в производстве по делам об административных правонарушениях // Административное право и процесс. - 2013. - № 1. - С. 7-15.
