CC BY
51
ны трудовых ресурсов, здравоохранения, образования, пенсионного обеспечения, культуры.
Чтобы способствовать социальной безопасности, институциональные и структурные изменения в обществе должны приводить к улучшению уровня жизни, положительно влиять на качество человеческого потенциала. И наоборот: справиться с возникшими трудностями, преодолеть негативные тенденции социально-экономического развития и обеспечить социальную безопасность можно только опираясь на ценности, заложенные в правах человека, которые являются неотъемлемым элементом институционально-нормативной системы современного общества, непосредственно влияют на состояние социальной структуры и человеческого потенциала.
Н.А. Воронина* ДИСКУРС НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКЕ РОССИИ
Дискуссии о роли и месте миграции в социально-экономической и политической жизни общества и о характере ее воздействия на национальную безопасность ведутся в обществе с начала 1990-х гг. За это время взгляды на проблемы подхода к миграционной политике государства под воздействием как внешних (международная ситуация в сопредельных государствах), так и внутренних факторов (экономическая, социально-демографическая, миграционная ситуации в стране) неоднократно кардинально менялись, а вместе с ними изменялись и миграционное законодательство, его акценты и преференции.
Немалое число исследователей считает, что с миграцией связаны преимущественно риски. Признавая, что миграция несет в себе и определенные риски, необходимо осуществлять политику, которая бы эти риски минимизировала и способствовала
* Старший научный сотрудник сектора прав человека Института государства и права РАН, кандидат юридических наук.
Труды Института государства и права 82
Российской академии наук № 1/2013
росту тех выгод и того положительного, которые миграция может привнести.
Попытаемся идентифицировать и соотнести положительные факторы и возможные связанные с миграцией риски в различных контекстах: экономическом, демографическом, этническом, культурном, образовательном, связанном с правами человека, а также рассмотреть угрозы реальные и мнимые.
Прежде всего следует отметить, что в России отсутствует профильный федеральный закон, регламентирующий вопросы национальной безопасности. Базовым документом в этой области является Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года1. В Стратегии излагаются порядок действий и меры по обеспечению национальной безопасности. Как отмечается в этом документе, Стратегия является основой для конструктивного взаимодействия органов государственной власти, организаций и общественных объединений для защиты национальных интересов Российской Федерации и обеспечения безопасности личности, общества и государства. Концептуальные положения Стратегии тесно увязаны с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года2.
Как указывается в Стратегии, государственная политика Российской Федерации в области национальной безопасности обеспечивается согласованными действиями всех элементов системы обеспечения национальной безопасности при координирующей роли Совета Безопасности РФ за счет реализации комплекса мер организационного, нормативно-правового и информационного характера. Основными направлениями обеспечения национальной безопасности Российской Федерации являются стратегические национальные приоритеты: национальная оборона, государственная и общественная безопасность. Этими приоритетами определяются задачи важнейших социальных, политических и экономических преобразований для создания безопасных условий реализации конституционных прав и свобод
1 СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2444.
2 СЗ РФ. 2008. № 47. Ст. 5489.
граждан РФ, осуществления устойчивого развития страны, сохранения территориальной целостности и суверенитета государства.
Рассмотрим наиболее важные направления деятельности государства и общества, связанные с проблемами миграционной политики государства.
Демография
Современная демографическая ситуация в Российской Федерации характеризуется депопуляцией. Численность населения России с 1992 г. неуклонно снижается. Страна резко теряет трудоспособное население. При этом для России характерны низкая продолжительность жизни и высокая смертность, особенно мужского населения в трудоспособном возрасте. Согласно исследованиям Института современного развития, к 2015 г. дефицит некоторых рабочих профессий составит 90%3.
Продолжается отток населения с северных и восточных территорий страны в центр, в частности в Московский регион. Сложившиеся за последние годы потоки внутренних миграций, оголяющие огромные территории, противоречат геополитическим интересам страны. Несомненно, что все эти процессы чреваты угрозой национальной безопасности и территориальной целостности государства.
Согласно всероссийской переписи населения, с 1989 по 2011 г. миграционный приток в Россию составил 8 млн человек, т.е. естественная убыль населения России в 12 млн человек за эти годы в значительной степени компенсировалась за счет миграции.
Сегодня привлечение в Россию международных трудовых иммигрантов становится одним из важнейших факторов социально-экономического развития страны. Стратегия национальной безопасности объявляет стабилизацию численности населения (в среднесрочной перспективе) и коренное улучшение демографической ситуации (в долгосрочной перспективе) стратегическими целями обеспечения национальной безопасности.
3 См.: Юргенс И. Выступление на круглом столе в Институте современного развития // Миграция XXI век. 2011. № 5. Сентябрь-октябрь.
К сожалению, на протяжении длительного времени миграционная политика, а соответственно и миграционное законодательство не были нацелены на перспективу, носили сиюминут-
„4
ный, ситуационный характер .
В 2001 г. была принята Концепция демографического развития Российской Федерации на период до 2015 года5. Как указывается в ее преамбуле, Концепция должна служить ориентиром для органов государственной власти, в частности, в вопросах миграционной политики. В качестве ориентиров объявлены «регулирование миграционных потоков в целях создания действенных механизмов замещения естественной убыли населения Российской Федерации», «обеспечение интеграции мигрантов в российское общество и формирование толерантного к ним отношения». Признается необходимость сохранения численности населения в важных в геополитическом отношении регионах РФ, привлечения иммигрантов в Россию, в первую очередь из государств - участников СНГ, а также совершенствования законодательства, касающегося защиты прав вынужденных мигран-
6
тов и регулирования миграционных процессов .
Однако миграционная политика в тот период была нацелена не на решение демографических и социально-экономических проблем страны, в том числе за счет привлечения в страну трудовых мигрантов, а на правовые ограничения въезда иностранцев в Россию. Принимаемые законы стали носить рестрикцион-ный характер, и главный акцент в миграционной политике делался на борьбе с незаконной миграцией.
4 См.: Рощин Ю.В. Миграция населения и Россия // Роль и значение миграционных процессов в миграционной политике в прошлом, настоящем и будущем российского государства: Учеб. пособие. М., 2007. С. 196.
5 Одобрена распоряжением Правительства РФ от 24 сентября 2001 г. № 1270-р (СЗ РФ. 2001. № 40. Ст. 3873).
6 См.: Доклад о состоянии и тенденциях демографического развития Российской Федерации. Реализация Концепции демографического развития Российской Федерации на период до 2015 г. М., 2004. С. 20.
В 2002 г. были внесены поправки в Закон РФ от 28 ноября 1991 г. № 1948-1 «О гражданстве»7, которые ужесточили правила получения российского гражданства (отменен прием в гражданство РФ в упрощенном порядке для прибывших в Россию лиц, имевших гражданство СССР). Тем самым вне правового поля оказались десятки тысяч ранее добровольно вернувшихся в Россию бывших соотечественников, которые фактически уравнивались по статусу с иммигрантами - иностранными гражданами из дальнего зарубежья.
1 марта 2003 г. (с десятилетним запозданием) распоряжением Правительства РФ была одобрена Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации (в настоящее время утратила силу), в которой миграция рассматривалась преимущественно как «вызовы и угрозы». Однако по своей идеологии и содержанию она расходилась с Концепцией демографической политики и не соответствовала задачам развития страны.
С 1 января 2003 г. вступил в силу Федеральный закон № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»8, в котором регламентируется порядок пребывания и трудовой деятельности иностранных граждан на территории России. Кроме того, была введена система квотирования рабочих мест, были внесены поправки в ряд законов, ужесточавшие режим пребывания иммигрантов в России.
Резко выявилось противостояние двух позиций: в то время как научное сообщество и общественность утверждали, что России жизненно необходимы мигранты, Федеральная миграционная служба (ФМС России), переданная в структуру силового ведомства, вводила различные ограничительные меры. В борьбе идей победили «силовики». Иммиграция стала все чаще рассматриваться как угроза культуре, образу жизни и национальной безопасности.
Указом Президента РФ от 9 октября 2007 г. № 1351 была утверждена новая Концепция демографической политики Рос-
7 Ведомости РФ. 1992. № 6. Ст. 243.
8 СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032.
сийской Федерации период до 2025 года9. Данная Концепция отошла от концепта «замещающей миграции»10. В качестве одной из основных задач демографической политики на период до 2025 г. провозглашалось привлечение мигрантов в соответствии с потребностями демографического и социально-экономического развития с учетом необходимости их социальной адаптации и интеграции. Концепция выявила еще большее несоответствие (расхождение) между заявленными целями демографической политики страны и осуществляемой в тот период в стране миграционной политикой.
Как отметил В.В. Путин, «для решения демографических проблем объективно потребуется «умная» миграционная политика, построенная на четких требованиях и критериях, исключающая потенциальные этнокультурные и другие риски. Нужно обеспечить миграционный приток на уровне порядка 300 тысяч человек в год. В первую очередь за счет привлечения на постоянное жительство в Россию наших соотечественников, проживающих в ближнем и дальнем зарубежье, квалифицированных иностранных специалистов, перспективной молодежи. .. .На новом этапе развития страны мы должны. разработать гораздо более действенный и масштабный набор мер поддержки людей, которые хотят вернуться на свою историческую родину»11.
Для успешного решения задачи привлечения мигрантов в соответствии с потребностями демографического и социально-экономического развития страны потребуется обеспечить:
не только содействие добровольному переселению в Россию соотечественников, проживающих на постсоветском пространстве, но и стимулирование возвращения в Российскую Фе-
9 СЗ РФ. 2007. № 42. Ст. 5009.
10 Политика «замещающей миграции» в течение многих лет осуществлялась в западных странах в целях восполнения сокращающейся численности населения трудовыми мигрантами. Впоследствии масштабная замещающая миграция породила массу социальных, культурных и прочих проблем и обернулась крахом политики мультикультурализма на Западе.
11 Путин В.В. Строительство справедливости. Социальная политика для России // Комсомольская правда. 2012. 13 февр.
дерацию эмигрантов (и их потомков) разных «волн» из дальнего зарубежья;
привлечение квалифицированных иностранных специалистов, в том числе выпускников российских высших учебных заведений;
привлечение молодежи из иностранных государств для обучения и стажировки в Российской Федерации с возможным предоставлением по окончании учебы преимуществ в получении российского гражданства и занятости по полученной специальности (без оформления разрешения на работу и вне квоты);
создание центров изучения русского языка и довъездной подготовки мигрантов в странах, являющихся основными поставщиками рабочей силы в Российскую Федерацию;
совершенствование миграционного законодательства РФ в части повышения социальной защищенности трудовых мигрантов;
разработку социально-экономических мер по повышению миграционной привлекательности территорий, из которых происходит отток населения и которые имеют приоритетное значение для национальных интересов России;
разработку программ стимулирования миграции в Российскую Федерацию в целях воссоединения семей.
В целях расширения возможностей для переселения в Россию на постоянное жительство предлагается также:
отменить институт разрешения на временное проживание; внедрить балльную систему для получения вида на жительство;
применять ускоренный (упрощенный) порядок получения российского гражданства к лицам, имеющим вид на жительство и являющимся инвесторами, высококвалифицированными специалистами и членами их семей.
Миграционные процессы и экономика Проблемы влияния миграционных процессов на экономическую безопасность России изучены российскими исследователями недостаточно полно. Это связано с тем, что достаточно сложно, во-первых, установить, в чем конкретно заключается
воздействие миграционных процессов на различные составляющие экономической безопасности, во-вторых, достаточно сложно очертить эти составляющие - предметные рамки проблемы экономической безопасности применительно к миграции, например определить, следует ли анализировать воздействие экономических последствий миграции на социальную сферу, и т.д.
Л.И. Абалкин выделял в качестве основных структурных элементов экономической безопасности экономическую независимость, стабильность и устойчивость национальной экономики; способность к саморазвитию и прогрессу12.
По мнению В.Б. Супяна, применительно к России наиболее значимыми представляются следующие создаваемые миграцией угрозы.
Эмиграция научно-технических кадров и некоторые их внутренние перемещения (уход в другие сферы деятельности) создают угрозу деградации научно-технического потенциала.
Миграции, прежде всего внутренние межрегиональные, способны нанести серьезный ущерб региональным рынкам, созданному ранее в том или ином регионе экономическому и трудовому потенциалу.
По причине вызываемого ими сокращения внутреннего спроса межрегиональные миграции могут также усугубить спад производства в отдельных секторах экономики.
Чрезмерная концентрация мигрантов в пределах конкретной территории чревата быстрым и резким обострением проблемы безработицы на соответствующем региональном рынке труда.
По той же причине на региональном уровне может сузиться доступ к жилью и социальным услугам, а это означает, что появятся дополнительные факторы социальной дифференциации населения.
Из-за того что некоторая, нередко значительная часть мигрантов не может найти работу или работает не по специально-
12 См.: Абалкин Л.И. Экономическая безопасность России: угрозы и их отражение // Вопросы экономики. 1994. № 12. С. 10-29.
сти, реальной становится угроза утраты или нерационального использования квалификационного потенциала мигрантов.
Так как труд определенных категорий мигрантов используется в теневой экономике, а часть мигрантов вовлекается в противоправную деятельность, налицо угроза дальнейшей криминализации российской экономики под влиянием миграции.
В той мере, в какой внешняя миграция сопровождается переводом капитала за рубеж, она может угрожать внешнеэкономическим и финансовым позициям страны13.
Мнения исследователей относительно экономической выгоды от использования труда иностранных работников расходятся. Так, по мнению заведующего лабораторией прогнозирования трудовых ресурсов Института народно-хозяйственного прогнозирования РАН А. Коровкина, «концепция государственной миграционной политики должна строиться на повышении трудовой активности национальной рабочей силы. Трудовая миграция мешает росту производительности труда; бизнесменам проще завезти дешевые рабочие руки, чем модернизировать производство. Это естественное стремление бизнеса к экономии на издержках. Но это экстенсивный путь развития. Он не стимулирует инвестиций в трудосберегающие технологии»14.
Как считает ректор НИУ ВШЭ Я.И. Кузьминов, «не мигранты угрожают национальной безопасности, а стагнация экономики. Существует значительная часть экономики крупных городов, куда местное население категорически не хочет идти. Примерно 10 млн рабочих мест либо заполнены мигрантами, или стоят в их ожидании: это строительство, ЖКХ, торговля... Жесткая миграционная политика выгодна лишь при сырьевой модели экономики. Не может быть роста экономики при быстром падении населения. Минимизация миграционного притока
13 См.: Супян В.Б. Миграция и некоторые аспекты экономической безопасности // Миграция и безопасность в России. М., 2000. С. 86-87.
14 Цит. по: Филин С.А., Параскева С.Б. Миграционная политика России как фактор обеспечения высоких темпов роста экономики // Национальные интересы, приоритеты и безопасность. 2011. № 44. Ноябрь. С. 13.
возможна только в случае, если цены на нефть будут стабильно расти. Но рассчитывать на устойчивость сырьевой экономики нельзя, что убедительно доказали три тяжелейших кризиса за последние 20 лет»15.
По нашему мнению, современная модель трудовой миграции является серьезным препятствием для модернизации и роста производительности труда в России. Российскому предпринимателю гораздо выгоднее нанимать дешевую рабочую силу, чем оснащать производство современным дорогостоящим оборудованием. Это создает порочный круг: чем больше приток мигрантов тормозит модернизацию, тем больше иностранной рабочей силы требуется. По оценкам экспертов, для удвоения ВВП к 2020 г. при нынешнем 4%-ном росте производительности труда понадобится приток до 6-7 млн мигрантов в год16. И это притом, что «пропускная способность» миграционного потока в разы меньше.
Сегодня многие исследователи разделяют мнение о том, что «вызовы национальной безопасности, связанные с миграцией, существуют, но это в гораздо большей степени экономические вызовы, чем, допустим, лежащие в области оборонной доктрины. Как раз не увеличение, а наоборот - сокращение миграции, которое неизбежно приведет к падению экономики и жизненно-
17
го уровня населения, может вызвать социальные взрывы» .
Стратегия национальной безопасности связывает обеспечение национальной безопасности в области повышения качества жизни российских граждан в том числе и с поддержкой социально значимой трудовой занятости, с повышением квалификации и качества трудовых ресурсов и с рациональной организацией миграционных потоков.
В качестве мер противодействия угрозам экономической безопасности в Стратегии отмечается необходимость сокращения неформальной занятости, легализации трудовых отношений, обеспечения баланса интересов коренного населения и трудо-
15 Цит. по: Филин С.А., Параскева С.Б. Указ. соч. С. 13-14.
16 См.: Трибуна. 2011. 21-27 апреля. № 15.
17 Миграция XXI век. 2011. № 2 (5). Март-апрель. С. 2.
вых мигрантов с учетом их этнических, языковых, культурных и конфессиональных различий, включая совершенствование миграционного учета, а также обоснованное территориальное распределение трудовых мигрантов исходя из потребностей регионов в трудовых ресурсах.
Как указывается в Итоговом докладе по актуальным проблемам социально-экономической стратегии России на период до 2020 г., России для обеспечения планируемых темпов экономического роста необходим приток мигрантов различного профессионально-квалификационного состава. Однако действующее миграционное законодательство не соответствует в полной мере потребностям экономического, социального и демографического развития, интересам работодателей и российского общества в целом18.
В целях повышения миграционной привлекательности страны и компенсации естественной убыли населения в России и в ее отдельных регионах Указом Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637 была утверждена Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубе-
19
жом .
Программа предусматривает систему мер государственной поддержки (экономических стимулов), направленных на стимулирование и организацию процесса добровольного переселения соотечественников на постоянное место жительства в Российскую Федерацию. На участников Программы не распространяются квоты на проживание и трудовую деятельность в России; для них ускорена процедура предоставления российского гражданства.
18 См.: Итоговый доклад о результатах экспертной работы по актуальным проблемам социально-экономической стратегии России на период до 2020 г. «Стратегия - 20: новая модель роста - новая социальная политика» //иКЬ:Шр:/202081га1е^.гиМа1а/2012/03/14/12145859 98/Шо&р^ (дата обращения: 10.12.2012).
19 СЗ РФ. 2006. № 26. Ст. 2820.
Изначальное нарушение графика выполнения Программы (подготовка полного пакета нормативных правовых документов, согласование региональных программ) отрицательно сказалось на миграционных настроениях ее потенциальных участников. По данным ФМС России, с начала реализации Программы по состоянию на 1 января 2012 г. на территорию РФ прибыло лишь 62,6 тыс. участников Программы с членами семей вместо предполагаемых 300 тыс. человек20.
Реализация Программы сдерживалась рядом факторов, среди которых: узкий перечень территорий вселения; неподготовленность территорий вселения для обеспечения переселенцев рабочими местами и решения жилищных вопросов; недостаточная привязанность региональных программ переселения к национальным проектам, федеральным целевым программам и программам социально-экономического развития регионов; относительно низкий размер финансовой помощи и неудовлетворительное качество предлагаемых соотечественникам рабочих мест.
Анализ процесса реализации Программы показал необходимость исправления имеющихся недостатков, в первую очередь, расширения сферы ее действия как по территориям вселения, так и по кругу лиц, установления новых стимулов и преференций для участников Программы и членов их семей. В связи с этим Указом Президента РФ от 14 сентября 2012 г. № 1289 «О реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом»21 с 31 декабря 2012 г. вводится новая редакция Программы. В ней расширен круг членов семьи участников Программы; расширено понятие территории вселения; продлен срок действия свидетельства участника Программы; предусмотрено осуществление мониторинга хода переселения и обустройства на территории РФ
20 См.: Итоги деятельности ФМС России в 2012 г. Сб. материалов расширенного заседания коллегии Федеральной миграционной службы / Под общ. ред. К.О. Ромодановского. М., 2012. С. 126.
21 СЗ РФ. 2012. № 38. Ст. 5074.
участников Программы, их социального и медицинского обеспечения.
Однако государственная поддержка в рамках Программы предусматривается лишь для соотечественников (и членов их семей), переселяющихся в качестве наемных работников. Представляется, что достижению заявленных в Программе целей (содействие социально-экономическому развитию регионов; решение демографических проблем, в первую очередь на территориях приоритетного заселения) способствовало бы также включение в качестве участников Программы и таких категорий, как:
соотечественники из числа молодежи, обучающейся в российских высших учебных заведениях и учреждениях специального профессионального образования;
самозанятые или ориентированные на создание собственного бизнеса соотечественники-предприниматели;
желающие развивать сельское хозяйство и заниматься агропромышленным производством соотечественники-аграрии, компактно (группой) переселяющиеся в сельскую местность соотечественники - члены общины.
Образовательная миграция и «утечка умов» Профессионально-образовательная миграция реализуется по двум основным направлениям: образовательная эмиграции (обучение за рубежом российских граждан) и образовательная иммиграция (обучение иностранных граждан в России). К сожалению, говорить о государственном регулировании (управлении) образовательной миграции не приходится: эти миграционные потоки (как и масштабная трудовая миграция) образуются в значительной степени стихийно.
Среди научного сообщества не выработано адекватное определение образовательной миграции. Образовательную миграцию нередко называют интеллектуальной миграцией, подразумевая под ней в первую очередь «утечку умов», или - в более современной трактовке - «циркуляцию умов». Например, В. Ле-денева рассматривает интеллектуальную миграцию в узком смысле как миграцию научно-технических специалистов и творческой интеллигенции и в широком смысле - миграционные по-
токи квалифицированных кадров, более одного года работающих за рубежом22. Ю.В. Рощин под образовательной миграцией понимает один из видов миграции, пространственного перемещения людей, непосредственно участвующих в процессе интеллектуальной эмиграции. Согласно его трактовке, когда образовательная миграция приобретает характер невозвратной, то ста-
23
новится «утечкой молодых мозгов» .
Несомненно, понятие «интеллектуальная миграция» значительно шире понятия «образовательная миграция»; последнее является одной из его составных частей.
К сожалению, в России управление интеллектуальной миграцией, а тем более образовательной не отнесено к разряду приоритетов миграционной политики. И в целом, как отмечается исследователями, политика России в сфере интеллектуальной и образовательной миграции фрагментарна, представляет набор разрозненных мер, практически не объединенных едиными целями и задачами, не оформлена концептуально, организационно
24
и нормативно . С точки зрения государственной политики это крайне недальновидно, ибо роль интеллектуального капитала, лежащего в основе национального богатства страны, в современном мире все более возрастает.
В отличие от Советского Союза, который лишь принимал иностранных студентов, Россия является страной, и принимающей, и направляющей образовательных (учебных) мигрантов.
Основными каналами выезда российской молодежи за рубеж являются поездки в целях обучения, программы обмена студентами, стажировки специалистов, поездки в целях временного трудоустройства и др.
В настоящее время не представляется возможным четко установить количество миграционных потоков студентов из России, поскольку российская статистика позволяет выделить
22 См.: Леденева В. Миграция российских специалистов - сдерживающий фактор социально-экономического развития // Этнодиалоги. Научно-информационный альманах. 2011. № 1 (34). С. 53-54.
23 Рощин Ю.В. Эмиграция населения: Учеб. пособие. М., 2010. С. 143.
24 См.: Леденева В. Указ. соч. С. 58.
только часть из них. Значительная часть учебных мигрантов попадает за рубеж по туристическим визам25.
Серьезной проблемой с точки зрения национальных интересов Российской Федерации является невозвратная эмиграция населения. Интеграция России в мировую экономику привела к активизации процесса обмена трудовыми ресурсами высшей квалификации различной профессиональной направленности. Высококвалифицированные специалисты из России стали уезжать в поисках работы в страны ЕС, США, Канаду, другие страны Запада, где уровень заработной платы намного превышает российский.
Востребованными за рубежом оказались высококвалифицированные российские специалисты в сфере космических технологий, прикладной и теоретической физики, математики, биохимии, микробиологии, генетики, компьютерных технологий, перспективные молодые ученые, выдающиеся деятели культуры, искусства, спортсмены. Нередко, получая гражданство страны занятости, они остаются там навсегда, лишь изредка «навещая» Россию.
«Утечка умов» - эмиграция российских специалистов на Запад - наносит серьезный урон российскому государству с точки зрения как потери затрат на их обучение26, так и национальной безопасности - утраты научного потенциала страны и квалифицированного человеческого капитала.
Как отмечает Ю.В. Рощин, «эмиграция - процесс противоречивый - способен нанести обществу ущерб, а может принести пользу; поможет эмигранту улучшить свои жизненные условия, а может подвергнуть его на чужбине серьезным жизненным испытаниям. Проблема конфликтогенности эмиграционных про-
25 См.: Ефименко О. Потери России в результате эмиграции молодежи // Социально-демографические проблемы молодежи в условиях кризиса. Материалы международного научно-практического семинара для молодых исследователей. М., 2009. С. 17.
26 По некоторым оценкам, эмиграция одного высококлассного специалиста за рубеж оборачивается потерями для России примерно 300 тыс. долл. США.
цессов, противоречия между интересами государства, с одной стороны, и интересами и правами потенциального эмигранта -с другой, может быть сбалансированной при оптимальном соблюдении интересов той и другой стороны. Речь, безусловно, идет не об ущемлении прав и свобод личности на передвижение, а о возможностях государства использовать средства для достижения положительного результата от эмиграции, создавая экономические условия для того, чтобы определенная часть эмиграции стала возвратной, внося полученные за рубежом научно-технические и профессиональные знания в отечественную эко-
27
номику» .
Говоря об образовательных возможностях для иностранных граждан в России, прежде всего следует разграничить две основные парадигмы: 1) собственно образовательная иммиграция - приезд в Россию в учебных целях для получения или повышения уровня профессионального образования (среднетехнического, высшего, послевузовского). Как правило, эта цель и лежит в основе мотивационного миграционного поведения лица; 2) миграционная мобильность в связи с трудовой деятельностью (когда миграция обусловлена в основном экономическими мотивами). При такой модели обучение осуществляется в рамках трудовой миграции. Понятно, что в этом случае речь идет в первую очередь об обучении русскому языку, привитии навыков межкультурного общения, начальных профессиональных навыков и т.д.
В то время как СССР долгие годы занимал одно из ведущих мест по количеству иностранных студентов, Россия утратила свои позиции на мировом рынке образования. Одной из причин этого явилось прекращение в начале 1990-х гг. набора иностранцев на обучение по государственной линии, а также игнорирование в миграционной политике проблемы предоставления образовательных услуг иностранным гражданам.
27 Рощин Ю.В. Эмиграция в судьбе России // Очерки истории российской эмиграции - кто, когда и почему покидал Россию. М., 2009. С. 218.
Миграционная политика - один из важнейших инструментов, влияющих на приток и привлечение иностранных учащихся. Как отмечалось на семинаре по вопросам создания зарубежных филиалов российских образовательных учреждений в странах СНГ, самыми эффективными мерами миграционной политики в этой связи являются предоставление иностранным студентам права на работу и на поиск работы после окончания вуза в
стране обучения в течение определенного времени; облегчение
28
натурализации иностранным выпускникам . Так, в последние годы развитые страны в целях преодоления дефицита квалифицированных кадров принимают меры по привлечению учебных мигрантов на законодательном уровне. Учебные мигранты рассматриваются в данном случае как желательная и наиболее адаптированная категория мигрантов на национальных рынках труда. В Великобритании, Германии и Канаде иностранным студентам предоставлено право работы по специальности в течение двух лет после получения диплома. В Германии иностранным ученым для получения вида на жительство требуется лишь заключение договора с высшим учебным или научным учреждением. К сожалению, приходится констатировать, что в российской миграционной политике не учитывается опыт зарубежных государств в области миграции высококвалифицированных специалистов и студентов.
Наряду с мерами, реализуемыми в миграционной политике, соответствующие меры должны приниматься также и в сфере образования и экономики. Ибо существенное влияние на студенческую мобильность и выбор страны обучения оказывает уровень развития системы высшего образования в стране. К мерам по привлечению студентов из-за рубежа следует также отнести и создание развитой инфраструктуры образовательной миграции (университетские городки, общежития, библиотеки, центры досуга, спорта и проч.).
28 См.: Информационно-методические материалы семинара для учреждений системы высшего профессионального образования по созданию и деятельности филиалов российских образовательных учреждений, функционирующих в странах СНГ. М., 2008. С. 157-158.
Возможность работать во время учебы и после ее окончания остаться работать и жить в стране также существенно влияет на выбор страны обучения. При этом не следует забывать, что иностранные студенты - это также и демографический потенциал для стран обучения.
В условиях возросшей конкурентной борьбы за учебных мигрантов необходимо развитие государственной политики продвижения за границей российской системы образования и русского языка. Дальнейшие шаги потребуются от России по заключению межправительственных соглашений с государствами о взаимном признании и эквивалентности дипломов и научных званий.
Для русского и русскоговорящего населения государств -членов СНГ пока еще сохраняется предпочтение России как страны получения высшего образования и дальнейшего трудоустройства. Однако на потенциале учебных мигрантов из стран СНГ отрицательно сказываются сокращение доли мигрантов из русскоязычных семей и снижение уровня владения русским языком у других групп населения. Сокращение объема преподавания русского языка (сократилось количество школ с преподаванием на русском языке; русский язык изучается как иностранный) снижает возможности поступления в российские вузы выпускников общеобразовательных школ из стран СНГ.
При этом необходимо рачительно использовать потенциал иностранных студентов, ранее закончивших российские вузы. Еще с советских времен в России осталось определенное количество бывших студентов из стран Азии, Африки, Латинской Америки. Многие трудовые мигранты из Китая, Вьетнама и КНДР также не покинули территорию РФ после окончания трудовых контрактов, заключенных в рамках межгосударственных соглашений. Лишь некоторые из них получили российское гражданство. Но многим (в частности, бывшим студентам из Афганистана) так и не удается получить официальный статус, несмотря на то, что они долгие годы проживают и работают в России, окончили здесь высшие учебные заведения, хорошо адаптированы.
Следует признать, что многое еще предстоит сделать в сфере образовательной и социально-культурной адаптации прибывающих в Россию мигрантов. И в первую очередь в правовой области, ибо проблемы адаптации и интеграции мигрантов до недавнего времени не отражались в российском законодательстве.
Как отмечает ректор Вышей школы экономики Я. Кузьми-нов, «беда наша в том, что и миграционная политика, и регулирование рынка труда, и профессиональное образование существуют отдельно, как бы, не замечая друг друга. Несмотря на вопиющие проблемы в смежных секторах практически не предпринимается никаких усилий для того, чтобы решить эти проблемы взаимосвязано. Мы убеждены, что в соответствии с возрастающей долей мигрантов на нашем рынке труда должна резко измениться политика в области профессионального образования. Вместо того чтобы жаловаться, какие неподготовленные едут к нам мигранты, мы должны скоростным методом, на кратких курсах обучать их тем профессиям, которые нам требуются. Но наша неплохая в прошлом система профтехобразова-
29
ния сегодня практически сошла на нет» .
В последние годы наблюдается тенденция, когда прибывающая в страну низкоквалифицированная рабочая сила использует Россию в качестве «перевалочной базы». Приобретя в России какую-либо квалификацию, мигрант в поисках более высокой оплаты труда уезжает на Запад, а на его место приезжает очередной неквалифицированный «специалист».
Необходимо также признать, что политика России в отношении интеллектуальной иммиграции носит рудиментарный, а также противоречивый характер. Несмотря на то что в настоящее время упор делается на привлечении квалифицированных мигрантов, трудовые иммигранты интеллектуальных профессий подпадают под общие правила и стандарты миграционного за-
29 ...И все-таки зачем России мигранты? (Я. Кузьминов отвечает на вопросы Л. Графовой) // Миграция XXI век. 2011. № 2 (5). Март-апрель. С. 2-3.
конодательства30. Вследствие этого подавляющая часть мигрантов в нашей стране - лица с низким уровнем образования и культуры. Лишь в 2010 г. были предприняты правовые меры, закрепившие ряд преференций для высококвалифицированных специалистов.
России следует сделать все возможное, чтобы не допустить дальнейшего оттока из страны наиболее способных интеллектуальных кадров, а также создать условия для привлечения в страну соотечественников интеллектуальных профессий, уехавших ранее на Запад, и в целом перейти к политике оказания интеллектуальных услуг зарубежным странам.
Незаконная миграция
Среди главных стратегических рисков и угроз национальной безопасности в экономической сфере в Стратегии национальной безопасности указано сохранение условий для коррупции, криминализации хозяйственно-финансовых отношений, а также незаконной миграции. Таким образом, противодействие незаконной миграции, питающей рабочей силой теневой сектор экономики и способствующей распространению криминальных явлений, является одной из важнейших задач государственной миграционной политики Российской Федерации.
Ежегодно в России от 3 до 5 млн иностранных граждан осуществляют трудовую деятельность без официального разрешения. Работодатели, незаконно привлекающие к трудовой деятельности иностранных лиц и лиц без гражданства, не только способствуют незаконной миграции, но и нарушают права этих лиц, подвергают их нещадной эксплуатации, дискриминации, тем самым создавая предпосылки к недобросовестной конкуренции и нарушению трудовых прав российских граждан.
В упоминавшемся выше Итоговом докладе по актуальным проблемам социально-экономической стратегии России отмеча-
30 См.: Кононов Л.А. Миграционная политика России: проблемы и пути их решения // Аналитические обзоры Института научных исследований и информации Российской академии государственной службы при Президенте РФ. 2010. № 4 (14). С. 31-32.
ется: «Из-за несовершенства законодательства в сфере миграции и неразвитости миграционной инфраструктуры возрастают экономические и социальные издержки миграционных процессов, снижается их эффективность. Преимущественно ограничительный характер миграционной политики, неразвитость сферы услуг в области миграции создают почву для масштабной незаконной миграции, которая является основным источником рабочей силы для теневого сектора экономики».
Нелегальные мигранты могут являться источником повышенной опасности роста эпидемий и массового распространения в стране таких заболеваний, как СПИД, туберкулез, гепатит, малярия и т.д., рассматриваемых в качестве угроз национальной безопасности в сфере здравоохранения и здоровья нации.
Незаконное предоставление жилья незаконно нанятым иностранным работникам содействует незаконной миграции, создает неблагоприятные санитарно-эпидемиологические условия и порождает дополнительное криминогенные угрозы. В связи с этим необходимо решительно пресекать злоупотребления, касающиеся регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства по месту жительства.
В Москве официально зарегистрировано 250 тыс. трудовых мигрантов, фактически же их несколько миллионов. С.С. Собя-нин предлагает «вернуться к идее, которая состояла в том, чтобы максимально легализовать миграционный поток. Нам надо понять, сколько трудовых мигрантов нужно стране, сколько их реально находится в стране и как мы их учитываем. В противном случае у нас миллионы мигрантов находятся непонятно, в каких условиях, и любой нелегальный мигрант, непонятно где живущий и непонятно кем опекаемый, сам является источником повышенной опасности с точки зрения преступных проявлений»31.
В настоящее время в целях совершенствования правовой базы противодействия незаконной миграции и усиления мер от-
31 Стенографический отчет о совместном заседании Государственного совета и Комиссии по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике 27 декабря 2010 г. // Вестник Российской нации. 2010. № 6. С. 43.
ветственности за нарушение миграционного законодательства РФ разрабатываются изменения и дополнения в соответствующие законодательные акты РФ. В частности, планируется дополнить УК РФ ст. 3222 «Незаконное привлечение к трудовой деятельности иностранных граждан или лиц без гражданства» и ст. 3223 «Незаконное предоставление жилых и нежилых помещений иностранным гражданам и лицам без гражданства». Предлагается также ввести в УК РФ уголовную ответственность за пересечение Государственной границы РФ иностранными гражданами в целях въезда в Российскую Федерацию для лиц, неоднократно привлекавшихся к административной ответственности за нарушение миграционного законодательства, и лиц, ранее подвергнутых административному выдворению, депортации или реадмиссии, до истечения срока ограничения права на въезд в Российскую Федерацию.
Межэтнические отношения
Предотвращение таких несущих угрозу национальной безопасности рисков, как этническая и религиозная нетерпимость, является одним из условий стабильности и порядка в обществе. Это особо значимо для многонациональной и многоконфессиональной России, в которой проживают 160 народов. Следует также учитывать, что в Россию ежегодно въезжает около 14 млн иностранных граждан (и постоянно находится около 9 млн мигрантов самой разной этнической принадлежности)32. Естественно, что такой демографический приток порождает множество проблем, в том числе конфликты на межнациональной почве.
Одной из идей, лежащих в основе антимигрантской риторики, является идея - как ее называет академик РАН В.А. Тиш-ков - культурного расизма. Сторонники этой идеи исходят из того, что человек с самого рождения якобы впитывает строго определенные коды, и эти коды в неизменном виде сопровож-
32 См.: Итоги деятельности ФМС России в 2011 г. Сб. материалов расширенного заседания коллегии Федеральной миграционной службы / Под общ. ред. К.О. Ромодановского. С. 18.
дают его на протяжении всей жизни, и он не способен что-либо изменить, и является носителем только одной, строго определенной культуры. Акцент на неизменности «культурных кодов» приводит к той самой идее о якобы неизбежном конфликте культур и цивилизаций и отсюда - о пагубности иммиграции. Здесь этноконфессииональная идентичность рассматривается
33
как главная в сравнении с гражданской и политической .
Неизбежным следствием развития миграционных процессов является рост разнообразия этнической структуры населения, реализации разных типов образа жизни и вариативности культурного (этнокультурного) самовыражения. При этом наблюдается усиление тенденции к этнокультурной и даже пространственной анклавизации и сепарации мигрантских этнических меньшинств.
Мигранты, приезжающие в Россию на временные заработки, практикуют особую модель адаптации, которую можно назвать процессом этносамосегрегации, т.е. сохранением собственных этнокультурных стандартов при минимальных контактах с местным инокультурным окружением. Нахождение общины в условиях инокультурного и иноязычного окружения порождает среди мигрантов стереотипные представления об угрозе ассимиляции и потере собственной этнокультурной идентичности.
Субкультура трудовых мигрантов, в которую попадают практически все вновь приезжающие, устраняет для них необходимость интеграции в новое окружение, освоения русского языка. По мнению исследователей, буферная субкультура является питательной средой для формирования и пополнения этнических криминальных группировок, самоорганизующихся поначалу для защиты мигрантов и оказания им посреднических услуг. При этом существует реальная опасность того, что вся миграци-
33 См. Тишков В.А. От каких русских надо защищать русских? // Миграция XXI век. 2011. № 5 (8). Сентябрь-октябрь. С. 3.
онная среда в трудонедостаточных регионах будет функциони-
34
ровать только по сегрегированному сценарию .
По оценкам экспертов, в случае сохранения существующего порядка регулирования миграционных процессов можно с высокой вероятностью прогнозировать дальнейшее расширение анклавных рынков труда в субъектах РФ и возрастание рисков потенциальных конфликтов этнических групп мигрантов с принимающим обществом35. В Москве в силу объективных причин эти процессы протекают особенно интенсивно и остро.
В ряде случаев одна из причин межэтнических столкновений кроется не в интолерантности принимающего населения, а в конфликте культурных стандартов - конфликте взаимного непонимания, в неуважении культурно различающихся кодексов поведения (естественно, речь в данном случае не идет о политизированных столкновениях, спровоцированных организациями националистического и шовинистического толка).
У мигрантов и местного населения различаются социокультурные стереотипы поведения. То, что, например, для москвичей является нормой поведения на бытовом уровне (не сидеть на корточках на улице, не вытряхивать пыльный коврик с балкона, не есть в метро и т.п.), для многих мигрантов такой нормой не является. Нередко мигрант трактует осуждающие взгляды неадекватно - как пренебрежительное отношение к себе не потому, что поступает неверно, а якобы потому, что москвичи не любят приезжих.
Приходится констатировать, что многие годы миграционная политика России была в значительной мере политизирована и этнизирована. Функциональный, хозяйственно-экономический и правовой подходы к миграции нередко заменялись политическими кампаниями по разжиганию мигрантофобий. В 2000-е гг. мигрантофобия, подогреваемая рядом политиков и журналистов,
34 См.: Мокин К.С. О понимании властями субкультуры мигрантов // Новые этнические группы в России. Пути гражданской интеграции. М., 2009. С. 195.
35 См.: Чернецов Е. Кто разрушает рынок труда? // Столичность. 2012. 7-13 марта.
достигла в России предельного уровня; возникли группы националистически настроенной молодежи. Зачастую не делается особых различий между иностранными «гастарбайтерами» и выходцами из республик Северного Кавказа. Как указывает В.А. Тишков, «проблема миграции стала фактически морально-нравственной проблемой всего российского общества, которое по большому счету этот экзамен не выдержало»36.
Очевидно, что необходимо увязывать реализацию государственной миграционной политики с формированием национальной политики России. Причем национальные и миграционные вопросы должны являться приоритетными в деятельности государственных органов.
К сожалению, следует признать наличие ошибок, которые были допущены федеральной властью в этой сфере. Вопросам межнациональных отношений долгое время не уделялось должного внимания. Вновь образованное в мае 2000 г. Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики РФ не просуществовало и двух лет и в октябре 2001 г. было ликвидировано. Вместо него был создан пост министра без портфеля, существовавший до 2003 г. В процессе административной реформы и эта должность была упразднена. События на Манежной площади в декабре 2010 г. - результат «провальной» национальной политики.
Однако дело не только и не столько в создании дополнительного министерства или ведомства. Вопросы межнациональных отношений, вопросы воспитания толерантности и правовой культуры должны постоянно находиться под личным контролем всех руководителей республик, регионов, территорий и решаться в тесном контакте с представителями национальных общин. Правоохранительным органам следует без промедлений пресекать любые попытки разжигания межнациональной розни и провоцирования беспорядков.
36 Тишков В.А. О чем забыл сказать кандидат в президенты, когда говорил о миграции // Миграция XXI век. 2012. № 1 (10). Январь-февраль. С. 5.
Создание Президентом РФ Совета по межнациональным отношениям, который сможет решать проблемы стратегического значения, связанные с национальной безопасностью России, и принятие Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации до 2025 года свидетельствуют о повышенном внимании властей к данным проблемам. Однако без общественной поддержки, без совместных сбалансированных действий конкретных результатов добиться невозможно. Современной России нужны новые подходы к решению проблем, накопившихся в межнациональной сфере. К сожалению, идеологи и организаторы экстремизма будут и впредь эксплуатировать национальный вопрос, стараясь привлечь в свои ряды новых сторонников.
Необходимо изменить «миграционный климат» в стране. Как считают некоторые авторы, «и в научном, и в практическом дискурсах важнейшей задачей настоящего периода является выработка конкретных социальных практик, управленческих технологий, направленных на развитие социально-культурных механизмов утверждения в обществе норм толерантности»37.
При этом нельзя упускать из виду, что произвольное, волюнтаристское изгнание (выдворение) из России по национальному признаку «понаехавших» (как, например, в свое время грузин или таджиков) оборачивается соответствующим отношением к проживающим в бывших союзных республиках русским, наносит вред имиджу России на международной арене.
В ст. 282 УК РФ предусмотрены наказания за «действия, направленные на возбуждение ненависти либо вражды, а также на унижение достоинства человека либо группы лиц по признакам пола, расы, национальности, языка, происхождения, отношения к религии, а равно принадлежности к какой-либо социальной группе, совершенные публично или с использованием средств массовой информации». Однако никакой уголовный закон не заставит представителя одного народа или религии быть доброжелательным к другим народам и религиям. Можно при-
37 Пистрякова С.А. Проблема иммиграции: толерантность против ксенофобий и дискриминации. 2-е изд. М., 2009. С. 55.
нудить не выходить за рамки закона, но этого недостаточно для формирования гармоничного общества. Необходимо формировать культуру отношений, не просто веротерпимость, а уважение и доброжелательность к представителям иных этносов и религий с обеих сторон.
Поэтому не случайно, что в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»38 закреплено, что гражданский служащий обязан проявлять уважение к нравственным обычаям и традициям народов Российской Федерации, учитывать культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп, а также конфессий, способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию (ст. 18).
Учитывая сложности причин, порождающих мигрантофо-бии и этнический экстремизм, а также масштабность связанных с ними угроз для общества и государства, необходимо выработать программы, противодействующие этим негативным явлениям. Требуются также разработка и внедрение федеральных и региональных программ адаптации иммигрантов к новым условиям и интеграции их в российское общество на основе уважения к культуре, традициям и жизненному укладу россиян.
Как отметил В.В. Путин, нужно «учитывать и тот факт, что территории РФ находятся на разном уровне социально-экономического развития. А также - в разных социокультурных плоскостях, которые нельзя сравнивать по шкале «лучше - хуже». Образ жизни людей определяют разные традиции, обычаи, модели поведения. Поэтому безусловной ценностью для нас являются интеграторы, мощные скрепляющие факторы - русский язык, русская культура, Русская православная церковь и другие традиционные российские религии. И, конечно, многовековой опыт совместного исторического творчества разных народов в одном, едином Российском государстве»39.
38 СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
39 Путин В.В. Демократия и качество государства // Коммерсантъ. 2012. 6 февр.
Задача формирования толерантного отношения между представителями различных культур, конфессий, национальностей обусловливает необходимость принятия комплексных мер по профилактике и предотвращению такого рода конфликтов и обеспечению стабильности в сфере межэтнического взаимодействия. С 2007 г. при поддержке Правительства Москвы работает Учебный центр социально-культурной адаптации мигрантов. В числе задач, стоящих перед Центром, - обучение мигрантов русскому языку, знакомство с основами российской истории, культуры, законодательства, а также повышение уровня знаний предпринимателей, использующих труд иностранных работников, в области миграционного и административного законодательства, социокультурных особенностей мигрантов, прибывающих в Москву.
Как показывают исследования, иммигранты, ориентированные на постоянное жительство, имеют более высокий интеграционный потенциал, выраженный в хорошо согласованной системе представлений относительно особенностей принимающей среды и требований, которые она к ним предъявляет40. Эта группа иммигрантов проявляет стремление стать «коренными жителями» в новой среде, хотя бы во втором поколении.
1 июня 2010 г. на заседании Правительства Москвы была принята Концепция реализации государственной политики в сфере межэтнических отношений в городе Москве41. Важный акцент в Концепции сделан на недопущении политизации межэтнических отношений и на развитии партнерских отношений с институтами гражданского общества, в том числе с национальными и межнациональными общественными объединениями.
Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 602 «Об обеспе-
42
чении межнационального согласия» предусмотрено введение обязательного экзамена по русскому языку, истории России и основам законодательства РФ для трудящихся-мигрантов (за
40 См.: Кузнецов И. Конфликт взаимного непонимания // Этносфера. 2011. № 2 (149). С. 5-8.
41 Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2010. № 37.
42 СЗ РФ. 2012. № 19. Ст. 2339.
исключением высококвалифицированных специалистов). В этой связи особо возрастает роль руководителей национально-культурных автономий (НКО) и общественных этнокультурных организаций, которые должны оказывать практическое содействие по адаптации своих соотечественников, находящихся на территории РФ, в том числе по изучению русского языка, истории и местных традиций.
Следует существенно активизировать участие общественных и некоммерческих организаций в реализации мероприятий, предусмотренных Концепцией государственной миграционной политики Российской Федерации до 2025 года. В частности, согласно Концепции необходимо привлекать НКО к разработке и осуществлению программ, способствующих адаптации и интеграции мигрантов, формированию конструктивного взаимодействия между мигрантами и принимающим сообществом.
Современные подходы к миграционной политике
Перелом в рестриктивной миграционной политике произошел в 2006 г. На пленарном заседании в Государственной Думе 15 марта 2006 г. был заслушан доклад «О приоритетах миграционной политики и о мерах, принимаемых правительством по совершенствованию действующего законодательства в этой сфере», представленный первым заместителем министра внутренних дел А. Чекалиным и директором ФМС России К. Ромода-новским. В докладе отмечалась необходимость совершенствования законодательства в целях повышения миграционной привлекательности России для высококвалифицированных кадров, сокращения эмиграции из России, создания благоприятных условий работы для коренного населения страны и мигрантов и принятия мер по борьбе с преступностью.
Внесенные в миграционное законодательство изменения, упростившие с 2007 г. порядок учета и привлечения трудовых мигрантов из государств с безвизовым порядком въезда, стимулировали рост трудовой миграции из государств - членов СНГ. К сожалению, в подавляющем большинстве эти потоки составляли неквалифицированные работники, трудоустраивающиеся
на рабочие места с низкой заработной платой и неблагоприятными условиями труда.
В настоящее время российское миграционное законодательство динамично развивается и совершенствуется. Особенно быстрыми темпами развивается законодательство в сфере трудовой иммиграции. Базовым актом, регулирующим на федеральном уровне вопросы привлечения и использования иностранной рабочей силы, является Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»43. Среди других обновленных федеральных законов в этой области следует отметить законы «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», «О беженцах», «О вынужденных переселенцах», «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации».
Немаловажно, что начиная с 2010 г. российское иммиграционное законодательство переходит на качественно новый уровень. В частности, Федеральным законом от 19 мая 2010 г. № 86-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федера-ции»44 предусмотрено вычленение из общего потока двух категорий трудящихся-мигрантов: работающих по найму у физических лиц и высококвалифицированных специалистов. Таким образом, в иммиграционное законодательство вводится принцип дифференциации трудовых потоков.
В соответствии с российским законодательством преимущественное право на занятие вакантного рабочего места (при равной профессиональной подготовленности и квалификации) имеет гражданин РФ. Законодательство устанавливает допустимую долю иностранных работников, используемых в различных отраслях экономики хозяйствующими субъектами (торговля, фармацевтика). В настоящее время стоит задача ввести процессы стихийно прибывающей в Россию иностранной рабочей силы
43 СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032.
44 СЗ РФ. 2010. № 21. Ст. 2524.
в законодательно регулируемое русло и обеспечить соответствие профессионально-квалификационных характеристик иностранных работников потребностям российского рынка труда.
Однако действующее миграционное законодательство все еще не в полной мере соответствует потребностям социально-экономического и демографического развития страны и интересам российского общества в целом. В первую очередь не отвечает потребностям российской экономики в иностранной рабочей силе система квотирования. Неоправданно усложнены процедуры получения разрешений на временное проживание и вида на жительство, а также предоставления статуса беженца. Законодательство не ориентировано на привлечение иностранных работников на долгосрочной основе; не предусматривает мер, направленных на их адаптацию и интеграцию. За исключением Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, отсутствуют правовые механизмы обеспечения постоянной иммиграции.
На повестке дня стоит задача упрощения миграционных процедур как одна из антикоррупционных мер. Ибо чем проще, понятнее и прозрачнее эти процедуры, тем меньше возможностей для коррупции.
Отсутствие в России до недавнего времени концепции государственной миграционной политики лишало органы государственной власти основного вектора - целостной системы взглядов на содержание и основные направления реализации стратегического курса Российской Федерации в сфере миграции. Миграционная политика и принимаемые нормативные правовые акты отличались крайностями: либо полная либерализация внешней миграции и взятие на себя непомерных обязательств перед мигрантами (этим «грешили» первые редакции законов «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах»), либо чрезмерное ужесточение позиции государства по отношению к мигрантам и, вследствие этого, нарушения прав человека.
Нередко поспешно принимались сиюминутные, непоследовательные нормативные акты, подчас запаздывающие (пример -Федеральный закон от 6 января 2007 г. № 2-ФЗ «О внесении из-
менений в Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"»).
Нестабильность правовых установок в сфере миграции порождала неуверенность в их прочности для потенциальных мигрантов, отрицательно сказывалась на деятельности органов государственной власти в сфере миграции и в целом на миграционной привлекательности России.
Все это вызвало необходимость разработки упоминавшейся выше Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года. Ее утверждение Президентом РФ 13 июня 2012 г. явилось значительным событием в жизни нашей страны. Концепция определяет содержание и основные направления реализации стратегического курса Российской Федерации в сфере миграции, цели, задачи и принципы государственной миграционной политики, а также развития законодательства в сфере миграции на долгосрочный период.
Концепция предполагает дальнейшее совершенствование правовой базы противодействия незаконной миграции и усиление мер ответственности за нарушение миграционного законодательства. На это направлен и Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 602 «Об обеспечении межнационального согласия»45, в котором предусматривается подготовка проектов нормативных правовых актов, направленных на усиление административной и уголовной ответственности за нарушение требований миграционного законодательства.
В настоящее время главной задачей Правительства РФ, заинтересованных федеральных, муниципальных и органов власти местного самоуправления, научных и общественных организаций становится выполнение задач по основным направлениям государственной миграционной политики.
С учетом важности широкого привлечения институтов гражданского общества к участию в реализации положений Концепции представляется целесообразным наиболее полно задействовать их потенциал для осуществления программ и проек-
45 СЗ РФ. 2012. № 19. Ст. 2339.
тов в рамках обозначенных Концепцией сфер, предусмотрев при этом соответствующее нормативное правовое регулирование их деятельности и порядок взаимодействия с государственными структурами.
Как отмечалось на расширенном заседании коллегии ФМС России 26 января 2011 г., «главная наша задача - сделать так, чтобы выгоды от миграции превышали издержки, чтобы для всех находящихся в России главенствовал наш закон, чтобы права приезжих и их обязанности находились в равновесии, чтобы наши традиции и культура ими уважались, чтобы на первом
46
месте стояли интересы наших сограждан» .
Таким образом, суммируя общественный дискурс по проблемам национальной безопасности, хотелось бы еще раз подчеркнуть, что формирование и реализация эффективной миграционной политики является одним из условий обеспечения национальной безопасности, модернизации экономики и социального развития.
Н.С. Колесова*
РЕАЛИЗАЦИЯ ПРАВА НА ОХРАНУ ЗДОРОВЬЯ И МЕДИЦИНСКУЮ ПОМОЩЬ КАК ЭЛЕМЕНТ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Стратегия национальной безопасности ставит задачу - повышение качества жизни российских граждан. Одной из ее составляющих является обеспечение доступности здравоохранения, создание условий для ведения здорового образа жизни, снабжение населения высококачественными и доступными лекарственными препаратами. Неудовлетворительное состояние системы охраны здоровья населения и медицинской помощи как ее важнейшего элемента представляет реальную угрозу
46 Итоги деятельности ФМС России в 2011 г. Сб. материалов расширенного заседания коллегии Федеральной миграционной службы / Под общ. ред. К.О. Ромодановского. С. 10.
* Старший научный сотрудник сектора прав человека Института государства и права РАН, кандидат юридических наук.
