CC BY
51
Вестник Челябинского государственного университета. 2012. № 35 (289).
Философия. Социология. Культурология. Вып. 28. С. 142-147.
ДИСКУРС МОНИТОРИНГА СОЦИАЛЬНОЙ НЕСПРАВЕДЛИВОСТИ: ОПЫТ НЕГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ И УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
Обсуждается формирование поля дискурса мониторинга социальной несправедливости на основании эмпирического опыта негосударственных организаций и Уполномоченного по правам человека. Описываются методы мониторинга и проводится оценка их эффективности.
Ключевые слова: социальная несправедливость, права человека, мониторинг, негосударственные организации, уполномоченный по правам человека.
Российский опыт несправедливости находится в центре внимания общественных и государственных институтов. При этом поле дискурса социальной несправедливости формируется, в первую очередь, на основе эмпирического опыта. Этот опыт различен у разных групп социальных акторов. При этом феномен социальной несправедливости как восприятия структурного насилия остается за рамками широкого научного обсуждения как в социологии управления, как и в гуманитарных науках в целом. Социальной несправедливости уделяется несправедливо малое внимание по сравнению с ассоциативно связанной с ней социальной справедливостью.
Общественная Палата РФ, созданная Указом президента в 2005 году, тоже накапливает как информацию по фактам, так и опыт преодоления социальной несправедливости. А. Г. Кучерена, известный правозащитник, председатель комиссии Общественной Палаты РФ по общественному контролю за деятельностью правоохранительных органов и реформированию судебно-правовой системы, обобщил свой опыт деятельности в книге «Романтики гражданского общества»1.
Петр Авен и другие члены экспертного сообщества polit.ru предлагают к обсуждению тезис обезличенного источника несправедливости: «Жизнь изначально устроена несправедливо, и поэтому ее надо регулировать»2.
Прямо противоположный тезис о власти как персонификации источника несправедливости обсуждает Марек Новицкий3. В лекции «Власть и единица» он описывает несправедливость как практики нарушения прав человека и дает три ментальных модели, в которых происходит интерпретация этих практик. Новицкий исходит из ценностного императи-
ва прав и свобод человека и его правового закрепления в Европейской конвенции по правам и свободам человека. Лекции Новицкого дали начало всероссийским исследованиям по правам человека Московской Хельсинской группы (МХГ).
Рост несправедливости в России отражается в индексах человеческого развития. Об этом свидетельствуют документы ООН, доклады и заключения различных экспертных групп и сообществ. Согласно докладу «Реальное богатство народов: пути развития человека» Программы развития ООН (ПРООН) в 2010 году Россия заняла 65 позицию из 169 по индексу развития человеческого потенциала, в 2009 - 71, в 2007/2008 - 67, спустившись с 37 позиции в 1990 на позицию аутсайдеров в группе с высоким индексом.
Беспрецедентный рост государственных расходов на управление и силовые структуры свидетельствует о стоимости усилий власти по «стабилизации» политической ситуации. Рост затратности управления, как показывает бюджетный анализ, лишь увеличивает разрыв между расходами на государственные нужды и расходами на обеспечение возможностей человеческого развития.
Результаты социологических опросов подтверждают актуальность выбранной для исследования темы социальной несправедливости в российском обществе.
Гражданские негосударственные организации и их сферы мониторинга. Есть целый ряд завоевавших доверие неправительственных институтов, проводящих мониторинг и выпускающих свои доклады. Гражданские организации исходят из того, что мониторинг является одним из компонентов деятельности, направленной на изменение
действительности без использования насилия.
К наиболее известным неправительственным институтам относятся: Human Rights Watch, занимающаяся мониторингом, расследованием и документированием, и публикующая доклады о состоянии прав человека в более чем в 70 странах мира; Transparency International - международная гражданская организация, исследующая проблемы государственной коррупции; Oxfam - глобальное гражданское движение за преодоление нищеты и насилия; Amnesty International - глобальное движение за соблюдение и защиту общепризнанных прав человека; Хельсинский фонд по правам человека, являющийся одной из самых опытных и профессионально действующих неправительственных организаций в Европе; SIPRI - Стокгольмский институт исследования проблем мира, ведущий мониторинг торговли оружием и коррумпированности этого рынка, и др.
В числе европейских международных организаций, проводящих мониторинг прав человека, следует назвать Европейский Комитет по предупреждению пыток (ЕКПП), Европейский комитет по социальным правам (ЕКСП), Бюро демократических институтов и прав человека (БДИПЧ) и другие.
К национальным неправительственным мониторинговым организациям России относятся: Московская Хельсинская группа; Институт Уполномоченного по правам человека в России; Общественная Палата Российской Федерации; Центр развития демократии и прав человека, являющийся консультативным, информационным и тренинговым центром по развитию демократических институтов и устойчивых механизмов защиты прав человека; Мемориал - международное просветительское правозащитное и благотворительное общество; Фонд защиты гласности, который собирает, обрабатывает и распространяет информацию о конфликтах, нарушениях прав журналистов и прессы, как на территории России, так и территории стран СНГ; Ассоциация «Голос», ведущая наблюдение за ходом выборов; «Гражданский контроль», продвигающая идеи прозрачности и ответственности и доступа к информации, и др.
Более того, в настоящее время в России создаются организации, способствующие устранению условий, порождающих корруп-
цию. В частности, это - Национальный антикоррупционный комитет и еще целый ряд организаций4.
Национальный Антикоррупционный Совет РФ создан в сентябре 2004 года для организации научных исследований и реализации научно-прикладных проектов в рамках антикоррупционных программ Российской Федерации4. В апреле 2005 года по решению Антикоррупционного Совета была организована автономная некоммерческая организация «Агентство по борьбе с коррупцией в Российской Федерации». Заявленной целью Агентства стало: «оказание гражданского содействия Президенту Российской Федерации, руководителям федеральных органов государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления в области совершенствования государственной политики по противодействию коррупции, устранения причин и условий, порождающих коррупцию, искоренения злоупотреблений пресечения преступлений с использованием служебного положения, обеспечения норм служебной этики государственными служащими, создания благоприятных условий для экономического развития страны»4.
В июне 2005 года «Национальный Антикоррупционный Совет» и «Агентство по борьбе с коррупцией в Российской Федерации» были преобразованы в «Агентство по борьбе с коррупцией в Российской Федерации - Национальный Антикоррупционный Совет РФ».
В результате слияния и поглощения возникла организация, целью которой стала популяризация материалов о деятельности Президента Российской Федерации и Совета по противодействию коррупции при Президенте Российской Федерации, пропаганда положительного опыта органов государственной власти в области совершенствования государственной антикоррупционной политики под эгидой Национального Антикоррупционного Совета РФ.
В ноябре 2008 года «Агентство по борьбе с коррупцией в Российской Федерации-Национальный Антикоррупционный Совет РФ» зарегистрировала специализированное информационно-аналитическое издание -«Антикоррупционный Совет РФ» с основными задачами: 1) популяризация выступлений Президента Российской Федерации, а также
усилий Совета по противодействию коррупции при Президенте Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, связанных с выполнением решений Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции; 2) взаимодействие с российскими и иностранными средствами массовой информации в целях полного и объективного освещения деятельности Президента Российской Федерации; 3) формирование общественного мнения о деятельности Президента Российской Федерации в области противодействия коррупции; 4) изучение материалов средств массовой информации в целях определения позиций институтов гражданского общества и подготовки аналитических и справочных материалов для Совета по противодействию коррупции при Президенте Российской Федерации; 5) информационное обеспечение и пропаганда деятельности Национального Антикоррупционного Совета РФ, а также общественных организаций, представленных в Совете.
Совет действует под эгидой первых лиц государства для координации и консолидации усилий общественных организаций в решении задач президентского «Национального Плана противодействия коррупции» на территории Российской Федерации, а также пропаганды и продвижения Национального Плана на внутреннем и внешнем медийном пространстве.
В июле 2009 года соответствии с договоренностью президентов России и США создана рабочая группа «Гражданское общество» (группа «Суркова-Макфолла»), которая функционирует в формате четырех тематических подгрупп: борьба с коррупцией, преступления против детей, проблемы миграции и нелегальная миграция, положение заключенных. Группа по гражданскому обществу уже провела две ежегодные международные встречи: для обсуждения положения заключенных в тюрьмах и проблем миграции в 2010 году и для обмена мнениями по проблемам коррупции и положения детей - в 2011 году. 10 июня 2011 года состоялось третье заседание группы.
Transparency International России ведет мониторинг политической коррупции и ее измерение, включая мониторинг административного ресурса, муниципальной прозрачности и антикоррупционный мониторинг. Организация продвигает основные идеи, положе-
ния и требования Конвенции ООН о борьбе с коррупцией, частично ратифицированной Россией. Основные методики были разработаны или адаптированы для Российского офиса в 2002-2005 годах. Transparency International использует проектный подход.
Методики, используемые в проектах, включают три основных и один дополнительный подход: первый - скрининг медийного пространства для обнаружения и регистрации событий, подпадающих под определение целей; второй - мониторинг самих событий; третий - разработка кейсов, т. е. описание типичных ситуаций. В некоторых случаях проводится дополнительная программа глубинных интервью действующих лиц данных событий.
Кроме того, Transparency International России ведет образовательную и издательскую деятельность. В частности, издана и переиздана «Книга по борьбе с коррупцией»5.
Еще одним проектом является мониторинг доступа к информации.
Оценка эффективности. Сочетание различных методологических подходов повышает эффективность. Сильной составляющей используемого Transparency International России проектного подхода является быстрый отклик на наиболее острые проявления несправедливости и коррупции, в то время как слабой стороной становится потеря лонги-тюдности, то есть регулярно-длительного наблюдения в данной сфере общественных отношений.
Oxfam представляет собой конфедерацию 15 независимых национальных организаций, работающий совместно с более чем 3000 локальных организаций для нахождения долгосрочных решений проблем нищеты и несправедливости. Опыт Oxfam Великобритании достигает 60 лет.
Методы, практикуемые Oxfam в целях решения проблем нищеты и несправедливости: использование статистического анализа на основе индексов, оказание практической помощи в развитии местных сообществ, предоставление немедленной продуктовой и экономической поддержки в кризисных ситуациях, проведение компаний для оказания помощи, лоббирование во властных кругах изменение политики, проведение расследований и публикация их результатов6.
В частности, в 2011 году был издан доклад «Последствия российского запрета на
экспорт зерновых в 2010 году»7. В докладе проанализирован механизм усугубления проблемы нищеты для зависимых от экспорта продуктов питания наций. Рассмотрены конкретные случаи национального протекционизма. Изложены негативные последствия для беднейшего населения как страны-протекциониста, так и внешних потребителей, и высказаны рекомендации по разрешению подобных конфликтных ситуаций.
Оценка эффективности. Сочетание проверенных методологических подходов с системой быстрого реагирования позволяет Ox-fam выполнять заявленные функции.
Amnesty International осуществляет тактику привлечения общественного внимания к нарушениям общепризнанных прав человека методом описания конкретных случаев, называя конкретные имена.
С одной стороны, это судьбы тех, кто борется за права человека, а с другой, те самые нарушения: ограничение свободы выражения мнений, задержание без суда и следствия, насилие над женщинами, девушками и детьми, смертная казнь, дискриминация беженцев и мигрантов, терроризм и общественной опасность, коррупция и безнаказанность, как корпораций, так и чиновничество. Anmesty вскрывает доказательства преступлений в рамках международного права, а также неспособности или нежелания власти расследовать такие преступления и привлекать виновных к ответственности8.
Оценка эффективности. Использование Amnesty International метода индивидуальных кейсов, фиксирование в кейсах особенностей долголетних наблюдений, не только поднимает общественное мнение в защиту конкретных лиц, подвергающихся за критику правительств запугиванию, тюремному заключению, жестокому обращению или даже убийству, но и демонстрирует динамику этих двух разнонаправленных процессов: критики и реакции на нее - по регионам и странам.
Хельсинский фонд по правам человека нацелен на достижение «более строгого соблюдения прав человека, большей эффективности в создании правового государства, устранения дискриминации, улучшения охраны окружающей среды либо системных изменений в функционировании государства» без применения насилия. Для этого используются правовые, политические и общественные действия и мониторинг.
Марек Новицкий, президент Хельсинского фонда по правам человека, считает, что «мониторинг может проводиться также и для того, чтобы сам факт наблюдения и контроля повлиял на органы государственной власти и заставил их соблюдать права человека», - и далее он поясняет: «В таких случаях термин «мониторинг» замещается словом «наблюдение». «Побочным» эффектом мониторинга может также быть активное воздействие на ситуацию, являющуюся предметом исследования. Власти, извещенные о предстоящем мониторинге, часто принимают меры по корректировке соблюдения прав человека, чтобы получить положительную оценку. Экстренно введенные изменения и улучшения часто остаются в силе и после окончания мониторинга - и тем самым мониторинг способствует общему оздоровлению ситуации. Мониторинг прав человека должен по определению служить исправлению социальной действительности, а не просто ее описанию и диагно-стированию»9.
Хельсинский фонд по правам человека выпустил в 2001 году руководство «Мониторинг прав человека», в котором объясняет, как использовать методы правовых, политических и общественных действий, исходя из понимания их различия и необходимого дополнения одних другими:
Правовые действия. К их числу относится, прежде всего, стратегическая судебная тяжба, иначе говоря, сознательное, запланированное ведение судебных процессов с целью пересмотра интерпретации существующего права либо устранения из правовой системы плохих норм. Раскрывая их несоответствие конституции или противоречие ратифицированным международным договорам, неправительственные организации добиваются изменений на основании решений Верховного суда, Конституционного суда, Европейского Суда по правам человека либо тех квазису-дебных органов ООН, в которых допускаются индивидуальные жалобы (Комитет по правам человека, Комитет против пыток, Комитет по ликвидации расовой дискриминации)
Политические действия. Политические действия сводятся, главным образом, к поиску союзников среди политиков, заседающих в национальном или международном парламенте (Европейский парламент, Парламентская ассамблея Совета Европы). Возможен также политический нажим на правитель-
ство, прямой или косвенный - через соответствующие представительства международных организаций (ООН, Совет Европы, ОБСЕ). Цель таких мероприятий - добиться изменений либо в правовой системе, либо в практической деятельности государственных органов. Действия могут проводиться внутри страны и за рубежом.
Общественные действия. Их суть состоит в использовании различных форм организованного, чаще всего коллективного воздействия на власть в виде гражданских акций без использования насилия (non-violent public action), которые могут включать: выбор цели, сбор информации, разработка стратегии действий, информационные акции, акции прямого нажима, переговоры с представителями власти, включая акции гражданского непови-новения»9.
Московская Хельсинская группа (МХГ) -старейшая из ныне действующих в России правозащитных организаций, она была создана в 1976 году в Москве. Инициатором и первым руководителем МХГ стал известный физик, член-корреспондент Академии наук Армянской ССР, профессор Юрий Федорович Орлов. МХГ является членом Международной Хельсинской Федерации по правам человека, созданной с целью выполнения Хельсинских соглашений, подписанных 36 государствами, в том числе СССР, в 1975 году.
МХГ содействует выполнению принятых еще СССР обязательств придерживаться международных стандартов в области прав человека. Организация ведет мониторинг и собирает эмпирические данные по нарушению прав человека, которые сосредотачиваются в докладах Московской Хельсинской группы, выпускаемых ежегодно с 1998 года. Мониторинг ведется широко, включая личные, политические, социально-экономические, культурные права и свободы человека, а также формирующиеся юридические механизмы и институты для их защиты.
Доклады МХГ подтверждают, что несправедливость возникает в условиях как действия, так и бездействия власти, и формирует опыт унижения чести и достоинства гражданина. Потому опубликованные доклады МХГ особенно важны для исследования проблемы.
Оценка эффективности. Поскольку мониторинг основывается на национальном законодательстве, это содействует и его совер-
шенствованию. Однако остается некоторая свобода подобного совершенствования как в направлении предотвращения коррупции (позитивный тренд), так и в направлении ее повышения с помощью изменения законодательства (негативный тренд). Международная индексация состояния гражданских прав свидетельствует о преобладании в последние годы в России негативного тренда.
Институт Уполномоченного по правам человека — государственная правозащитная организация. Исторически должность Об-мудсмена возникла в правовых системах западной Европы в начале XIX века. Впервые в 1809 году в Швеции, и сразу на уровне Конституции, было учреждено должностное лицо с функциями контроля соблюдения законных прав и свобод граждан от посягательств органов власти. В настоящее время институт Уполномоченного по правам человека развивается в 100 странах мира, то есть больше чем в половине суверенных государств, и относится к категории государственных правозащитных организаций.
В России институт Уполномоченного по правам человека (УПЧ) начал формироваться 90е годы вместе с законодательством РФ и введен в 1993 году статьей 103 Конституции РФ. По Конституции, УПЧ при осуществлении своих полномочий, независим, неподотчётен каким-либо государственным органам и должностным лицам, и действует в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. В феврале 1997 году Федеральное Собрание РФ утвердило Федеральный Конституционный закон «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», согласно которому (ст. 1): «Уполномоченный способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты», но при этом «деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра
компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод», ст. 3. Согласно ст. 4 ФЗ, «в своей деятельности Уполномоченный руководствуется Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным конституционным законом, законодательством Российской Федерации, а также общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации».
То есть на Институт Уполномоченного по правам человека, по сути, возложена миссия просветительства, транслирования и адаптации общепризнанных принципов и норм международного гуманитарного права в социальное и правовое пространство Российской Федерации, совершенствования российского законодательства, приведения его в соответствие общепризнанными гражданскими правами и свободами, способствование восстановлению нарушенных прав и свобод.
Методы, используемые УПЧ: рассмотрение жалоб заявителей на действия или бездействие властей; ведение статистического учета, с тем, чтобы определять уровень и массовость нарушений, имеющих особое общественное значение; инициировать и участвовать в проверках по жалобам; встречаться с руководителями всех уровней; составлять и направлять в их адрес заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления указанных прав и свобод; обращаться в суд и иные компетентные органы о нарушении прав и свобод; публиковать заключения и иные документы УПЧ; обращаться к субъектам права с законодательными инициативами; готовить доклады о массовых или грубых нарушениях прав человека и представлять их Законодателю. Кроме того, важную роль играет ежегодный доклад Уполномоченного по правам человека, который направляется всем трем ветвям российской государственной власти, а также широко публикуются.
Кроме Уполномоченного по правам человека в категорию государственных правозащитных организаций входят Уполномоченный по правам ребенка - должность учрежде-
на в сентябре 2009 года в целях защиты прав и интересов ребенка в Российской Федерации; Совет при Президенте РФ по содействию развития институтов гражданского общества и правам человека, преобразованный в феврале 2011 года в Совет при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека в целях оказания содействия главе государства в реализации его конституционных полномочий; и Общественная палата Российской Федерации, созданная в апреле 2005 с целью обеспечения согласования интересов общества и власти и привлечения граждан к реализации государственной политики.
Примечания
1 См.: Кучерена, А. Г. Романтики гражданского общества : четыре года в Общественной палате [Электронный ресурс]. URL : www. lawlibrary.ru/izdanie2126178.html.
2 Авен, П. Вера в несправедливость мира и экономический рост [Электронный ресурс]. URL : http://www.polit.ru/article/2006/09/29/tez/
3 См.: Новицкий, М. Власть и единица [Электронный ресурс]. URL : www.inthrschool.org/ files/Vlast_i_edinitsa_Novitsky.doc.
4 См.: Национальный Антикоррупционный Совет Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL : http://www.korupcii.net/index. php?s=9.
5 См.: Центр антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл - Р» [Электронный ресурс]. URL : http://www.transparency.org.ru/CENTER/c_ book.asp.
6 См.: Policy & Research [Электронный ресурс]. URL : http://www.oxfam.org/policy.
7 См.: OXFAM [Электронный ресурс]. URL : http://www.oxfam.org/sites/www.oxfam. org/files/rr-impact-russias-grain-export-ban-280611-ru.pdf.
8 См.: Amnesty International : доклад-2011 : права человека в современном мире [Электронный ресурс]. URL : www.amnesty.org.ru.
9 Новицкий, М. Мониторинг прав человека / М. Новицкий, З. Фиалова. Варшава, 2001. С.13-15.
