CC BY
30ДИСБАЛАНС ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОГО ДИЗАЙНА КАК ЗАЛОГ ПЕРМАНЕНТНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ
РЕФОРМЫ
СМЫКОВА Ольга Александровна
Тамбовский государственный университет имени Г.Р. Державина, г. Тамбов, Россия, магистрант 1-го курса направления подготовки «Политология», e-mail: olga.smykova.2013@mail.ru
В статье дается анализ причины непрекращающейся реформы местного самоуправления в РФ с точки зрения неоин-ституционализма. Автор опирается в рассуждениях на фактический материал, полученный в ходе исследования состояния местного самоуправления и муниципальной власти в Сосновском районе Тамбовской области.
Ключевые слова: реформа МСУ, институциональный дизайн, неоинституционализм, формальные и неформальные институты.
Последние два десятилетия в истории местного самоуправления можно охарактеризовать как своего рода эстафету: конец одного этапа преобразований дает начало новой реформе. В литературе проблема обсуждается, ищутся причины феномена. Выдвигаются теоретико-абстрактные доводы (например, вроде того, что местное самоуправление не соответствует политической культуре россиян), предлагается практическая аргументация (отсутствие достаточной финансовой базы - главный дестабилизирующий фактор МСУ).
Тема реформы местного самоуправления является, так или иначе, востребованной [1-6]. Обычно в фокусе внимания находятся последствия преобразований, основы возможных неудач и т.п. Наиболее востребованным в данном случае остается правовой подход, где главный акцент делается на принципы нормотворчества, содержание изменений - «формальные перспективы» новых законопроектов и поправок к ним. Одновременно вопрос об истинных причинах непрекращающихся «трансформаций» остается открытым.
Давайте обратим внимание на сущность реформ: все модификации, так или иначе, предполагают институциональные изменения. Здесь следует обратиться к понятию «институциональный дизайн» как переходному механизму между абстрактными структурами и индивидуальным поведением (Дж. Коул-мен). В данном случае мы прибегаем к взглядам неоинститу-ционалистов. Неоинституционализм основывается на том, что:
1) институты конструируют «правила политической игры»;
2) институты есть продукт истории; 3) деятельность институтов детерминируется социальным контекстом, где они функционируют. При этом в качестве институтов здесь рассматриваются общепринятые нормы, ценности, поведение, отношения между политическими акторами. Использование идей неоинституцио-нализма вызвано сложностью изучаемого явления и невозможностью его исследования вне взаимосвязи макро- и микроуровней политической системы.
Институциональный дизайн включает в себя как нормативно-правовую, структурную сторону муниципальной власти, так и ценностно-практические реалии. Первый элемент определяется как формальные институты: конституции, уставы, ими детерминируемые структуры. Их существование возможно благодаря сознательной воле государства, которая чаще всего проявляется в законотворчестве и контроле соблюдения правил и норм. Второй элемент есть неформальные институты, такие как ценности, традиции, отношения между акторами. Возникновением они обязаны спонтанным взаимодействиям. В то время как формальные институты обычно имеют общепринятый характер (например, основы организации местного самоуправления на территории РФ едины с возможностью некоторых вариаций [7, 8]), неформальные - характеризуются «партикулярностью» (например, различие в функционировании МСУ в разных муниципалитетах).
Реформа МСУ обычно затрагивает организационный элемент институционального дизайна: меняется порядок формирования муниципальных органов власти, количество полномочий ОМСУ и т.п. Кулуарные практики взаимодействия, а также восприятие МСУ, продолжают часто пребывать в «состоянии константы». С одной стороны, данный факт выступает в качестве
стабилизатора, позволяя уменьшить неопределенность в период неустойчивости. С другой - затяжной характер преобладания неформальных практик над формальными обуславливает образование состояния застоя, что и выступает одной из причин преобразований (номинальность муниципальных структур достигает критической точки). Более того, в подобном случае «реформы» проводить легче всего, ибо они остаются практически незамеченными населением. Г. Хельмке и С. Левитски, выделившие четыре возможные формы взаимодействия формальных и неформальных институтов, связывали неэффективность с конкурентным типом связи, борьбой между официальными и неофициальными сторонами институционального дизайна [9]. Следовательно, для нормального функционирования муниципальной власти необходимо достигнуть сбалансированного состояния между двумя элементами (официальными структурами и нормами; реальными «правилами игры») институционального дизайна.
В данной статье мы попытаемся проанализировать уровень дисбаланса в институциональном дизайне Сосновского района и на его примере оценить возможность продолжения преобразований. Какие-то сюжеты заявленной темы изучались ранее [10-15]. Мы представим наш взгляд, основанный на наших наблюдениях 2013-2015 гг., когда с целью изучения МСУ мы провели несколько социологических, политологических исследований в Сосновском районе. Первоначально внимание было сконцентрировано на реальной практике муниципальных выборов, такой как установление контакта населения с органами местного самоуправления (ОМСУ) (заметим, что последняя реформа (как и предыдущие) ставила своей целью «приближение власти к народу» [16]). Проведенное исследование (контент-анализ муниципальной прессы, наблюдение) позволило отметить отсутствие конкуренции, борьбы на местных выборах. Агитация, политическая реклама, РЯ практически не использовались, что повлекло за собой негативные последствия. Так, не устанавливалась первичная связь населения с кандидатами, что во многом способствовало «генерации предубеждения» относительно как процедуры выборов, так и впоследствии дееспособности депутатов. Опрос показал, что большинство респондентов оценивает
муниципальные выборы как маловажное событие: с одной стороны, отмечая «нечестность» выборных процедур, с другой -«бездейственность, пассивность депутатов, которых нет смысла избирать». Оговорюсь, что выборка социологического исследования 2013 г. составила 100 жителей Сосновского района, поделенных на три возрастные группы: «18-35» (28 %), «36-65» (52 %), «66 и выше» (19 %). В данном случае берется усредненное значение (позиции возрастных групп практически близки). Одновременно было выявлено то, что большинство опрошенных не знает муниципальных депутатов. В подтверждение отрицательного влияния «агитационного вакуума» отметим, что на вопрос о том, как должны формироваться местные властные структуры, респонденты указывали: «через выборы».
Наиболее интересные, на наш взгляд, данные были получены при изучении восприятия взаимодействия местных институтов власти и населения, а также МСУ жителями района. Выборка социологического исследования 2015 г. составила 160 жителей Сосновского района, поделенных на три возрастные группы: «18-35» (28 %); «36-65» (52 %); «66 и выше» (19 %). Здесь остановимся несколько подробнее. Группа «18-35» отмечает минимальные контакты с муниципальными властными структурами (например, никто из опрошенных не обращается к местным депутатам; на сходах присутствует 1,5 % молодых людей). При одновременной заинтересованности в жизни района (по заметкам респондентов) уровень участия в местных общественно-политических процессах низок. Изменить ситуацию позволило бы «установление диалога между местной властью и народом» (33 %). Большинство считает необходимым возрастание активного участия региональной власти в районных делах, причем это не должно сводиться к «подаче приказов сверху». В МСУ никто из данной группы участие не принимает. Местное самоуправление как институт остается не понятым населением, вследствие чего 20 % отмечают, что первый раз о нем слышат. Муниципальная власть обычно ассоциируется с администрацией. Основное предназначение местных властных структур молодежь видит в благоустройстве района и работе с обращениями граждан. 39,1 % молодых людей отметило, что, скорее всего,
у них нет возможности влиять на деятельность местных властных структур. Самыми непопулярными среди населения оказались депутаты района и сельсовета, глава района. Местный депутат был отмечен как номинальное лицо. Опрашиваемые высказались о необходимости введения императивного мандата депутата.
Две следующие группы значительно не отличились формами взаимодействия с местной властью и восприятием МСУ в целом. Поэтому здесь мы отметим лишь отклонения от предыдущей группы. С одной стороны, респонденты группы «36-65» более активно фактически принимают участие в местном самоуправлении (например, на сходах присутствуют 23,5 %, в общем в местном самоуправлении - 8,2 %; присутствует обращение в местные властные структуры). С другой стороны, здесь отмечается и самый высокий процент ответивших, что о МСУ первый раз слышат - 31,8 %. Несколько иные приоритеты у данной возрастной группы: так, повысить участие в общественно-политической жизни района могло бы улучшение материального благополучия и лишь на втором месте установление диалога с местной властью. Самые непопулярные у данной группы депутаты сельского и районного уровней: они есть номинальное лицо. Группа «66 и выше» выделилась наиболее высоким процентом участия в МСУ - 16,7 %. Здесь же было зафиксировано обращение к местным депутатам (12,5 %). У данных респондентов иное отношение к возможности повышения уровня участия в жизни района - улучшение материального благополучия и повышение информированности.
Очевидно, что приведенные результаты не соответствуют идеи МСУ: главенствующая роль представительного органа власти на практике сменяется отсутствием такой роли; МСУ как «власть народа» заменяется «властью без народа», в основном сводится к деятельности муниципальной администрации; провозглашение муниципальной власти как «не входящей в вертикаль государственной власти» встречает сопротивление в стремлении населения видеть большую активность региональной власти в районе.
Помимо взаимодействия населения и муниципальных структур, немаловажным остается характер отношений между
самими органами власти. Здесь не идет речь о характеристике применяемых моделей МСУ. Скорее предпринимается попытка охарактеризовать «правила игры», по которым негласно функционируют исполнительные и представительные органы локальной власти. Отметим, что в Европейской Хартии местного самоуправления (ратифицированной в России) признается главенствующая роль представительного органа власти, в то время как остальные структуры имеют вспомогательный характер. Однако население сводит практически на нет статус представительных властных структур. Интервью с локальной элитой показало, что, несмотря на то, что она видит уравновешенность позиций двух ветвей власти, одновременно наибольшие возможности признаются именно за местной администрацией. По вопросу вхождения муниципальной власти в государственную вертикаль расхождений во мнении субрегиональной элиты не было - однозначно входит: «подчинение должно быть местной власти государственной. Все идет оттуда»; «законодательная власть как-то отдельно, а вот исполнительная с нами тесно связана. Мы и законы дублируем, и исполняем их».
Таким образом, следует вывод, что неформальная сторона институционального дизайна доминирует над формальной, имея вытесняющий, конфликтующий характер - как следствие, потенциальная основа новых реформ. Институциональные преобразования остаются незамеченными, а возмущение населения по вопросам функционирования местной власти ликвидируется путем замены местной элиты. Более того, неэффективность МСУ связывается с конкретными политическими акторами, представленными как «обезличенная масса ничего не делающих чиновников».
Возникает очевидный вопрос: до какого момента будут проходить преобразования в сфере МСУ? Ответ: пока не будет преодолен дисбаланс в институциональном дизайне. Но в каком случае возможно достичь гармоничного состояния? Вариантов два. Первый - формальные практики взаимодействия будут соответствовать неформальным: официально муниципальная власть войдет в состав государственной, представительный орган власти будет упразднен и т.д. Второй - неформальная сто-
рона институционального дизайна будет соответствовать формальной. Но как достичь второго варианта? Конечно, население должно понимать, что есть местное самоуправление, осознавать свои возможности по реализации локальной власти. Для этого следует проводить ликбез по вопросам местного самоуправления еще на школьном уровне, привлекать молодых людей к участию в МСУ и т.п. Наиболее важно здесь повышать престиж депутатской деятельности. Кроме того, следует развивать общественное самосознание, направленное на преодоление «гипериндивидуализма», «культа прибыли». Одновременно и властные структуры должны вести диалог с населением, понимать, что народу нужны не абстрактные структуры, которыми легко апеллировать в предвыборных речах, а реально эффективно организованное управление на местах. Первый вариант проще, второй - сложнее. По какому варианту проходят реформы? Очевидно, по первому. Какой из вариантов эффективнее? На наш взгляд, это тема отдельного исследования.
ЛИТЕРАТУРА
1. Андрюшина Е.В. Местное самоуправление в современной России: драматизм становления//Власть. 2006. № 1. С. 19-25.
2. Гельман В.Я. От местного самоуправления - к вертикали власти // Pro et Contra. 2007. № 1. С. 6-18.
3. Крупинина Е.А. Местное самоуправление современной России в контексте политического реформирования 1993-2009 гг.: ав-тореф. дис. ... канд. полит, наук. Тамбов, 2010.
4. Кынев А. Муниципальные выборы по новым правилам // Pro et Contra. 2007. № 1. С. 30-42.
5. Мерсиянова И.В. Муниципальная реформа в России: продолжение, стагнация или финал? // Власть. 2005. № 12. С. 9-29.
6. Чанов С.Е. Местное самоуправление: 2014 год - реформа четвертая? // Актуальные вопросы публичного права. Омск, 2014. №3. С. 114-127.
7. Витковская Т.Б., Подвинцев О.Б. Институциональный дизайн и модели власти как факторы успеха инкумбентов на выборах глав МСУ (по материалам Пермского края, Кировской и Свердловской области) // Вестник Пермского университета. Сер.: Политология. Пермь, 2014. № 1. С. 22-39.
8. Чирикова А.Е. Модели взаимодействия органов власти на местном уровне: давление, манипулирование, торг? // Вестник Института социологии. 2014. № 9. С. 81-100.
9. Хельмке Г., Левитски С. Неформальные институты и сравнительная политика // Прогнозис. 2007. № 10. С. 188-211.
10. Сельцер Д.Г. Прорабы и конструкции: локальные элиты и муниципальная власть в России // PRO NUNC. Современные политические процессы. № 1(13): Вновь об элитах. Тамбов, 2014. С. 86-96.
11. Чирикова А.Е., Ледяев В.Г., Сельцер Д.Г. Власть в малом российском городе: конфигурация и взаимодействие основных акторов // Полис. 2014. № 2. С. 88-105.
12. Ledyaev V., Chirickova A., Seltser D. Who governs? Power in the local Russian community // Journal of Political Power (Routledge (USA): Taylor & Francis Group). 2014. Vol. 7. № 2. P. 211-231.
13. Сельцер Д.Г. Малые города современной России: трансформация локальных элит // Труды Вольного экономического общества России. 2014. Т. 187. С. 89-99.
14. Чирикова А.Е., Ледяев В.Г., Сельцер Д.Г. Коалиции исполнительной и представительной власти в малых городах России // Вестник Тамбовского университета. Сер.: Политические науки и право. Тамбов, 2015. Вып. 2. С. 5-15.
15. Сельцер Д.Г. «Варяги» в практике локального управления современной России // PRO NUNC. Современные политические процессы. № 1(14): Политическое в региональном. Тамбов, 2015. С. 122-141.
16. Миронов Н. Местное самоуправление: новая модель (специальный доклад) // ЭКПЕРТ-ONLINE. 2014. № 16. URL: http:// expert.ru/expert/2014/16/mestnoe-samoupravlenie-novaya-model/
IMBALANCE INSTITUTIONAL DESIGN AS A PLEDGE OF PERMANENCE OF THE MUNICIPAL REFORM
Smykova Olga Alexandrovna, Tambov State University named after G.R. Derzhavin, Tambov, Russia, First-Year Candidate for a Master's Degree Studying «Political Science», e-mail: olga.smykova.2013@mail.ru
The article provides an analysis of the causes of the ongoing reform of local self-government in terms of neo-institutionalism. The author relies on the reasoning in the actual material obtained in the study of local government and municipal authorities in the Sosnovsky district of Tambov region.
Keywords: reform of local self-government, institutional design, neo-institutionalism, formal and informal institutions.
