CC BY
77
ЕВРОПЕЙСКИЙ ПРОЦЕСС: СТРАНЫ И РЕГИОНЫ
УДК 327
Василий КУЗНЕЦОВ Лида ОГАНИСЯН
ДИЛЕММЫ ДЕМОКРАТИЗАЦИИ: ПОЛИТИКА ЕВРОСОЮЗА В ТУНИСЕ И ЕГИПТЕ ПОСЛЕ АРАБСКОГО ПРОБУЖДЕНИЯ
Аннотация. В статье рассматривается политика Евросоюза в Тунисе и Египте в 2010-е гг., направленная на содействие демократизации государств. После событий Арабского пробуждения ЕС направил значительные усилия для помощи двум североафриканским государствам в процессе демократического транзита, однако действия Брюсселя имели различный эффект. В Тунисе, власти которого после революции 2011 г. приняли решение вступить на путь демократического развития, помощь Евросоюза сыграла весьма конструктивную, хотя и нерешающую роль. В Египте же, где ЕС оказался в крайне конкурентной среде, Брюсселю не удалось содействовать демократическому выбору или продвигать свою повестку. В результате ЕС был вынужден вернуться к модели отношений до 2011 г., основанной на сотрудничестве с арабскими правительствами, далеко не всегда соответствующими западным представлениям о демократических институтах, но способными обеспечить стабильность в соседнем регионе, проблемы из которого перекидываются непосредственно в Европу.
Ключевые слова: Евросоюз, Тунис, Египет, Арабское пробуждение, демократизация, помощь развитию, исламизм.
Волна протестов, антиправительственных движений и революций, охватившая арабские страны в начале 2010-х гг. с самого начала получила неоднозначные оценки со стороны политиков и исследователей. В то время как одни авторы расценивали её как новую стадию демократизации (по С. Хантингтону) и своеобразное
© Кузнецов Василий Александрович - доцент кафедры региональных проблем мировой политики факультета мировой политики МГУ имени М.В. Ломоносова, руководитель Центра арабских и исламских исследований Института востоковедения РАН, к.и.н. Адрес: 119991, Россия, Москва, Ленинские горы, 1. E-mail: [email protected] Оганисян Лида Давидовна - преподаватель кафедры международных организаций и мировых политических процессов ФМП МГУ имени М.В. Ломоносова, сотрудник Центра проблем безопасности и развития. Адрес: 119991, Россия, Москва, Ленинские горы, 1. E-mail: [email protected] Исследование подготовлено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 17-37-01018-ОГН.
DOI: http://dx.doi.org/10.15211/soveurope520182536
преодоление "арабского эксепционализма", другие проявляли большую осторожность, обращая внимание на неизбежную угрозу дестабилизации государств Арабского пробуждения. Последующие события показали справедливость этих предуве-щеваний - демократический процесс если и получил дополнительный импульс в ряде стран региона, почти повсюду сопровождался резким ухудшением обстановки в сфере безопасности, ростом террористической угрозы и экономическим спадом. Вовне же Ближний Восток стал восприниматься главным образом как источник вызовов и угроз - произошла секьюритизация повестки дня взаимодействия с регионом.
В 2011 г. Евросоюз, будучи в силу географической близости, тесных политических и гуманитарных связей серьёзно озабочен ситуацией на Ближнем Востоке, заявил о своей готовности содействовать демократическом транзиту в регионе. Представители ЕС заявили о твердом намерении пересмотреть свой курс на Арабском Востоке, отказаться от поддержки авторитарных режимов в обмен на стабильность и поставить во главу угла права человека и строительство демократии.
Российское и европейское восприятие дальнейших событий в регионе в некотором смысле были зеркальным отражением друг друга. Для Москвы, чье негативное отношение к революционным изменениям хорошо известно [см., например: Звя-гельская, 2017], эскалация насилия в Ливии, Сирии и Йемене виделась закономерной. Более удачные примеры демократизации (Тунис) рассматривались ей как случайная флуктуация и оценивались в общественно-политическом дискурсе в крайне скептических тонах. Для европейцев же крайне важно было найти в регионе такие примеры успешного транзита, которые стали бы вещным свидетельством верности европейского видения мира. Кандидатов на такие "истории успеха" поначалу было два - Тунис и Египет.
Цель статьи - рассмотреть политику Евросоюза в Тунисе и Египте после событий Арабского пробуждения и оценить пределы возможностей ЕС по содействию их демократическому транзиту в условиях общей региональной нестабильности. Решение данной задачи будет осуществляться с учетом принципиальных различий в социальных порядках в двух странах [Кузнецов, 2018] и методологических сложностей оценки влияния программ внешней помощи на качество государственного управления [Бартенев, 2018].
Процессы политической трансформации в Тунисе и Египте: внутренняя логика и вызовы для средиземноморской политики ЕС
Накануне Арабского пробуждения Тунис и Египет имели довольно развитые отношения с Евросоюзом, сотрудничая с ним в рамках евро-средиземноморского партнерства, Европейской политики соседства (ЕПС) и Союза для Средиземноморья (СДС). ЕС заключил соглашения об ассоциации с Тунисом и Египтом, вступившие в силу в 1998 г. и в 2004 г. соответственно, а во второй половине 2000-х гг. подписал планы действий в рамках ЕПС. В этих документах указывалась необходимость проведения североафриканскими странами демократических реформ и продвижения прав человека. Хотя до начала Арабского пробуждения существенных результатов на этом направлении достигнуто не было, ЕС сотрудничал с авторитарными режимами в странах-партнёрах, которые обеспечивали стабильность и гарантировали бесперебойность поставок энергоресурсов. По этой причине призы-
вы Брюсселя к демократическим переменам лидеры арабских государств вполне справедливо расценивали, скорее, как рекомендации.
Однако в конце 2010 - начале 2011 г. ситуация кардинально изменилась. Революции в Тунисе и Египте привели к свержению авторитарных, но дружественных ЕС режимов Зин аль-Абидина Бен Али и Хосни Мубарака. Естественными бенефи-циариями трансформации стали умеренные исламистские движения - давние и наиболее последовательные оппоненты потерпевших поражение лидеров и их предшественников. В октябре 2011 г. в Тунисе прошли выборы в Национальное учредительное собрание (НУС), на которых победу одержала исламская партия "Ан-Нахда" ("Возрождение"), получившая 89 мест из 217. Члены партии говорили о своей поддержке прав женщин и стремлении провести демократические реформы, однако их оппоненты полагали, что, придя к власти, исламисты не смогут бороться с искушением установить религиозный правопорядок. На прошедших вскоре парламентских выборах в Египте первое место заняла Партия свободы и справедливости, созданная старейшим исламистским движением "Братья-мусульмане", второе - более ригористская салафитская партия "Ан-Нур". Президентом страны был избран представитель Партии свободы и справедливости М. Мурси, сочетавший в себе черты умеренного исламиста и вполне вестернизированного интеллектуала, защитившего в своё время диссертацию в США и имевшего опыт работы в NASA.
Хотя ЕС приветствовал свободные выборы и заявил о своей помощи двум государствам на пути демократического развития, ход событий вызывал у европейцев опасения. Они были связаны в первую очередь с европейским восприятием политического ислама в целом. За долгую историю существования (с 1928 г.) "Братья-мусульмане" прошли через множество этапов, став прародителями множества религиозно-политических движений самого разного толка и степени радикальности - от турецкой Партии справедливости и развития до палестинской "ХАМАС" [см.: Наумкин, 2012].
Негативный опыт взаимодействия ЕС с исламистами - в ходе гражданской войны в Алжире в 1990-е гг., в Афганистане в 2000-е гг., в связи с политикой "ХАМАС" в Палестине и "Хизбаллы" в Ливане - лишь усиливал скептицизм Брюсселя. Как справедливо указывают ряд европейских исследователей, защита интересов в сфере экономики и безопасности является первостепенной целью политики ЕС в регионе, и, следовательно, он охотнее сотрудничал с авторитарными режимами, сторонясь исламистов [Behr, 2013; Wolff, 2015]. Отношение к исламистам как к фактору потенциальной дестабилизации проистекало ещё и из полной интегриро-ванности арабских элит в западное политическое пространство и исключённое™ из него исламистских контрэлит.
Попытки европейцев придерживаться инклюзивного подхода к политическим системам, включив в них умеренные исламистские силы, особенно после победы "ХАМАС" на демократических выборах в Палестине в 2006 г., к началу 2010-х гг. не привели к какой-либо существенной интенсификации сотрудничества с ними [Behr, 2013; Wolff, 2015]. Более того, инклюзивность противоречила подходу большинства ближневосточных режимов, не желавших взаимодействовать с исламистами в рамках политического процесса, обвиняя их в связях с террористическими организациями.
Исходя из этого, в начале 2010-х гг. в Европе предполагали, что позиция "ан-Нахды" не будет способствовать демократизации Туниса, но вопреки ожиданиям
правящая коалиция1 соблюдала все демократические процедуры, понимая, что отказ от них лишит ее поддержки армии, внешних сил и, собственно, власти в стране. Однако на практике "ан-Нахда" использовала демократические процедуры для ис-ламизации общества: принятие в 2012 г. закона, разрешавшего ношение никабов и хиджабов в публичных пространствах, обосновывая это правом людей самим определять свой внешний вид, а также первые обсуждавшиеся проекты конституций, прямо вводившие элементы шариата и т.п. Несмотря на это, тунисское правительство придерживалось относительно умеренного курса, направленного на демократизацию политической системы, чего, однако, нельзя сказать о египетских исламистах.
Во-первых, проект новой Конституции, продвигавшийся исламистским правительством Египта, привёл к расколу в обществе - светская оппозиция считала, что "Братья-мусульмане" навязывают египтянам нормы шариата. Обвинение это было не вполне справедливым, поскольку шариат и без того не один десяток лет провозглашается основным источником права в Египте, а правительство М. Мурси своими решениями лишь выводило на конституционный уровень нормы, ранее установленные решениями Верховного суда.
Более существенным было то, что президент всячески стремился расширить свои полномочия, лишив традиционно сильную египетскую армию влияния в стране. Обе стороны политического противостояния в Египте использовали демократическую риторику для обоснования своей позиции: М. Мурси - необходимости постановить армию под гражданский контроль - в соответствии с демократическими традициями, армейская верхушка - важности предотвращения исламизации общества и централизации власти в руках президента. В реальности спор был не о демократии, религии или секуляризме, а между "старой" и "новой" элитой, сторонниками модернизации сверху и приверженцами демократизации снизу. Обе стороны имели свою повестку и были готовы использовать всю нормативно необходимую риторику для её продвижения.
В конечном счёте исламистские правительства в Тунисе и в Египте оказались неустойчивыми. В Тунисе власти не смогли предпринять необходимые меры для улучшения социально-экономического положения в стране и обеспечения безопасности. Итогом неудач стала череда политических кризисов, которые привели к двум сменам правительства и глубокой поляризации общества. В итоге летом 2013 г. Тунис оказался под угрозой масштабной эскалации политического насилия.
Что касается Египта, то попытки М. Мурси сконцентрировать в своих руках всю полноту власти, в первую очередь отстранив от неё военных, не только привели в ярость армейскую верхушку, но и вызвали бурное недовольство светской и либеральной оппозиции, объединившейся вокруг Фронта национального спасения (ФНС), получившего поддержку значительной части населения. В июне 2013 г. президент М. Мурси был отстранен от власти армейским руководством страны. После этого временное правительство начало судебный процесс против сторонников движения "Братья-мусульмане" и многие его представители, в том числе бывший президент, в лучшем случае оказались за решёткой, в худшем - были приговорены к смертной казни.
1 "Ан-Нахда" сформировала коалицию ("Тройку") с двумя светскими центристскими партиями, что позволило получить большинство в парламенте Туниса.
Современная Европа, 2018, №5
Смена власти в Египте застала Брюссель врасплох. Дело в том, что с 2012 г. спецпредставитель ЕС по Южному Средиземноморью Б. Леон усердно налаживал отношения между Брюсселем и "Братством", а Евросоюз постепенно привыкал к перспективе правления исламистской партии в Египте, но менее чем через год М. Мурси лишился власти в стране [см. подробнее: Burke, 2013: 9]. К. Эштон выразила озабоченность ситуацией в Египте, в связи с которой возрос уровень насилия, и требовала вернуться к демократическому процессу [Ashton, 2013], но было очевидно, что Брюссель избегал риторики, способной оставить впечатление того, что европейцы поддерживают М. Мурси.
В отличие от египетского сценария в случае с Тунисом армия сохранила нейтралитет в ходе политического кризиса. Решающую роль в выводе страны из него сыграло весьма развитое в Тунисе, по сравнению с другими странами региона, гражданское общество. Был создан "Квартет Национального диалога", в который вошли четыре организации гражданского общества1. Имея большой авторитет в тунисском обществе, он инициировал проведение консультаций между властью и оппозицией. Усилия "Квартета" и прагматичность тунисских политиков привели к выводу страны из состояния политической нестабильности и возвращению её на рельсы демократического развития и построение относительно развитого порядка ограниченного доступа в терминологии Д. Норта [Кузнецов, 2018: 22]. За усилия, предпринятые "Квартетом", в октябре 2015 г. он удостоился Нобелевской премии мира.
В начале 2014 г. в Тунисе была принята новая конституция, по мнению тунисцев, самая демократичная в регионе, значительно расширившая права и свободы граждан. Осенью 2014 г. состоялись парламентские и президентские выборы, в результате которых победу одержала партия "старой" светской элиты "Нидаа Тунис", а президентское кресло занял её лидер Б. Каид ас-Себси. Примечательно, что исламисты не были отстранены от власти, а заняли второе по числу мандатов место в парламенте, сформировали коалицию с "Нидаа Тунис" и получили министерские посты.
Таким образом, к середине 2013 г. обе страны были охвачены политическим кризисом, но в Тунисе он был преодолен благодаря переговорам и компромиссам, в Египте - путём силовой смены политического режима. Лето 2013 г. стало решающим моментом для этих двух государств, когда стало понятно, в какую сторону пойдет их политическое развитие. В случае Туниса мы можем говорить о глубокой политической трансформации, в Египте же трансформационные процессы носили более поверхностный характер. Хотя политические системы двух североафриканских государств обрели некоторую устойчивость, перед ними стояли серьёзные проблемы в сфере экономики и безопасности, которые угрожали хрупкой стабильности и процессу демократического транзита.
Одним из важных факторов в процессе стабилизации ситуации была поддержка внешних акторов. ЕС больше всех внерегиональных игроков заинтересован в том, чтобы процессы на Арабском Востоке завершились успешным демократическим транзитом, который позволил бы среди прочего обеспечить безопасность и стабильность южных границ Евросоюза [см. подробнее: Бабынина, Кузнецов, 2015: 518].
1 Тунисская лига защиты прав человека (ТЛЗПЧ), Всеобщий тунисский союз труда (ВТСТ), Гильдия адвокатов и Тунисский союз промышленности, торговли и ремесел (ТСПТР).
Современная Европа, 2018, №5
Европейские программы содействия демократизации Туниса и Египта в 2010-е гг.:успехи и неудачи
Арабское пробуждение предоставило Евросоюзу возможность наконец изменить модель отношений с государствами Южного Средиземноморья, поставив содействие продвижению демократии и прав человека на первый план. Уже в 2011 г. были приняты ключевые документы, а именно "Партнёрство с Южным Средиземноморьем во имя демократии и совместного процветания" [A Partnership for Democracy..., 2011] и "Новый ответ меняющемуся соседству" [A New Response., 2011], наметившие линию пересмотра политики ЕС. В них подчёркивалось, что главной целью ЕПС станет построение "глубокой демократии" в южных и восточных странах - адресатах программ. В соответствии с этим ЕС приступил к оказанию помощи Тунису и Египту по трем направлениям - "3M" (money, mobility, markets), то есть деньги, мобильность, рынки - основываясь на принципе "больше за большее", что означало, что большую финансовую поддержку от Брюсселя получат те страны, которые проведут более глубокие реформы.
В рамках реализации первого направления в 2011-2013 гг. Тунис и Египет были главными реципиентами принятой весной 2011 г. программы SPRING (Support to Partnership, Reform and Inclusive Growth). При этом в 2011-2012 гг. Тунис, население которого составляет менее 11,5 млн человек, получил 155 млн евро, Египет с населением почти 95 млн человек - лишь 90 млн евро [Relations between the EU and Tunisia, 2017]. На наш взгляд, выделение значительно большего количества средств Тунису определялось тем, что в Брюсселе считали, что вероятность повлиять на него с помощью финансовых рычагов, как и вероятность успешного демократического транзита, в этой стране была выше.
В соответствии с принципом "большее за большее" с 2011 г. ЕС более чем в два раза увеличил финансовый вклад в сотрудничество с Тунисом, правительство которого больше остальных было склонно проводить демократические реформы (см. Таблица 1). Страна стала основным получателем европейской помощи среди государств Южного Средиземноморья: за 2011-2016 гг. общая сумма помощи Тунису в рамках разных программ ЕС составила порядка 3,5 млрд евро, включая гранты (более 1,2 млрд евро), финансовую помощь в целях поддержания макроэкономической стабильности (800 млн евро) и льготные займы, в том числе от Европейского инвестиционного банка (1,5 млрд евро). Бюджет Европейского инструмента соседства (ЕПС) на 2014-2020 гг. для Туниса составляет порядка 725-886 млн евро [Relations between the EU and Tunisia, 2017].
Таблица 1.
Объёмы официальной помощи развитию (ОПР), обещанной и предоставленной
Евросоюзом Египту и Тунису в 2010 - 2016 гг., млн долларов
Страна Помощь 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Египет обещанная 228,44 562,92 769,31 350,32 183,93 328,45 291,6
предоставленная 121,99 56,79 690,97 -1,64 260,55 148,23 309,56
Тунис обещанная 93,18 172,36 752,02 292,01 827,23 435,66 511,82
предоставленная 82,27 371,8 502,12 377,17 385,57 324,23 330,84
Источник: OECD.
Значительная часть помощи Евросоюза Тунису осуществлялась через механизмы бюджетной поддержки (см. таблица 2)., то есть предоставлялась правительству напрямую, что говорит о высокой степени доверия со стороны руководства ЕС, принимавшего на себя тем самым максимальные институциональные риски1.
Таблица 2.
Объёмы помощи, выделяемой ЕС Египту и Тунису в 2011 - 2016 гг. через механизмы бюджетной поддержки, млн долларов
Страна 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Египет 23,980 38,043 2,270 2,646 2,637 10,963
Тунис 107,106 140,304 54,764 174,229 102,235 63,488
Источник: OECD.
Что касается Египта, то в период правления "Братьев-мусульман" средства, выделяемые через механизмы бюджетной поддержки, были незначительными, а после смены власти в 2013 г. и временного приостановления помощи были существенно сокращены (см. таблица 1, таблица 2). Также в отличие от тунисского правительства, приветствовавшего иностранную помощь, египетские власти - как исламисты, так и пришедшая им на смену армейская верхушка - пытались дистанцироваться от иностранных акторов и по возможности проводить независимую политику. Несмотря на ограниченные действия в Египте, за 2012-2013 гг. ЕС выделил стране почти 450 млн евро., а за 2014-2016 гг. - 320 млн евро. На 2017-2020 гг. Брюссель утвердил помощь Египту через ЕИС в размере 432-528 млн евро [Report on EU-Egypt relations..., 2017].
Объяснялось это, впрочем, не столько стремлением египетских властей к призрачному суверенитету, сколько заметно большей заинтересованностью в Египте других акторов - США и монархий Залива. В то время как Тунис мог рассчитывать почти исключительно на европейских соседей (см. рисунок 1), Каир чувствовал себя в привилегированном положении (см. рисунок 2).
По второму направлению - в марте 2014 г. Тунис стал второй страной Южного Средиземноморья (после Марокко), с которой Евросоюз подписал соглашение о партнёрстве в области передвижения граждан из одной страны в другую (Mobility Partnership). С Египтом аналогичное соглашение не заключалось.
Что касается третьего направления, то ЕС остаётся первым торговым партнером обеих стран. По мнению директора программы по мировой экономике Фонда Кар-неги за международный мир У. Дадуша и директора Центра по изучению Ближнего Востока имени Рафика Харири Атлантического совета М. Данн, ключевым инструментом для ЕС в деле поддержки демократических преобразований на Ближнем Востоке и в Северной Африке могло бы стать расширение торговых соглашений со странами региона [Dadush, Dunne, 2011: 132].
1 Подробнее о рисках, с которыми сталкиваются доноры, оказывая помощь "неустойчивым государствам", см. статью В.И. Бартенева "Внешняя помощь и качество государственного управления: освобождение от иллюзий", готовящуюся к выходу в журнале "Полис. Политические исследования".
В декабре 2011 г. было решено запустить процесс переговоров о заключении глубоких и всеобъемлющих соглашений о свободной торговле с четырьмя арабскими странами, включая Египет и Тунис [A New Response., 2011]. Переговорный процесс с Египтом был начат в 2013 г., однако уже летом того же года был приостановлен из-за политической ситуации в стране и не возобновлялся. Переговоры с Тунисом были запущены в 2015 г., успешно шли на протяжении 2016-2018 гг., но ещё не завершились.
Рисунок 1.
Крупнейшие доноры Туниса в 2015 - 2016 гг. (млн долларов)
Кувейт Великобритания Швейцария США Италия Япония
Арабский фонд экономического и социального развития
Германия Франция Институты ЕС
Источник: OECD.
Рисунок 2.
Крупнейшие доноры Египта в 2015-2016 гг. (млн долларов)
Великобритания I
Италия I
Кувейт ■
Арабский фонд экономического и социального развития Ш
США Ш
Япония М Франция Германия
Институты ЕС ^^Н ОАЭ
0 500 1000 1500 2000 2500
Источник: OECD.
0
100
150
200
350
Чуть раньше, в ноябре 2012 г., Тунис получил статус привилегированного торгового партнёра, что означало удовлетворение Брюсселя ходом проводившихся в стране реформ, и обеспечивало льготный доступ для тунисских промышленных и сельскохозяйственных товаров на европейский рынок. Предоставление статуса подтверждало приверженность ЕС поддержке Туниса для решения ряда взаимосвязанных проблем - обеспечения демократического перехода, решения социально-экономических проблем и борьбы с террористической угрозой.
Кроме того, после Арабского пробуждения особое внимание в Тунисе и Египте ЕС уделял поддержке институционального строительства, которое Брюссель осуществлял с помощью трех инструментов - Twinning1, TAIEX (Technical Assistance and Information Exchange)2, SIGMA (Support for Improvement in Govemance and Management)3.
Проекты Twinning в Тунисе и Египте охватывают различные сферы - от управления водными ресурсами и защиты окружающей среды до здравоохранения, образования и правосудия. С начала 2010-х гг. Тунис стал основным партнёром ЕС в Южном Средиземноморье, где в 2013-2016 гг. реализовывалось более 40 проектов в сфере занятости и решении других социальных вопросов, окружающей среды, финансов и торговли, а также проектов по реформированию судебной и модернизации тюремной систем, которые достигли немалых успехов [Activity Reports, 2013-2016]. В Египте же в эти годы действовало порядка десяти проектов в области образования, налогообложения, защиты прав потребителей и проч. [Activity Reports, 2013-2016].
Проекты TAIEX осуществлялись в сфере образования, обеспечения занятости, торговли, сельского хозяйства и обеспечения продовольственной безопасности, здравоохранения и защиты прав потребителей, правосудия и внутренней политики. В 2012 г. в Тунисе было реализовано 18, а в Египте 11 проектов - экспертных миссий, учебных поездок и семинаров [Activity Report, 2012]. В 2014 г. в Тунисе и Египте было реализовано по 22 проекта. В 2016 г. произошло значительное увеличение помощи ЕС Тунису в рамках TAIEX - с 12 проектов в 2015 г. до 21 в 2016 г., в Египте же осуществлялось 24 проекта.
В рамках реализации программы SIGMA в период с января 2017 г. до нюня 2018 г. шло сотрудничество с правительством Туниса в сфере реформы госслужбы, предоставления государственных услуг, управления государственными предприятиями и учреждениями [SIGMA, Tunisia]. В Египте осуществляется сотрудничество с соответствующими министерствами для проведения реформ в сфере государственных закупок, торговли и промышленности [SIGMA, Egypt].
Не менее важным направлением помощи ЕС была поддержка гражданского общества, но здесь между Тунисом и Египтом были существенные различия. В случае с Египтом с 2011 г. неоднократно возникали проблемы в связи с притеснением организаций гражданского общества правительством, предъявлением обвинений и
1 Инструмент нацелен на приспособление законодательства страны-партнера к европейскому, содействие модернизации административного аппарата, обмен опыта между органами государственного управления государств - членов ЕС и страны-партнёра.
2 Техническое содействие и информационный обмен.
3 Поддержка улучшения государственного руководства и управления. Инструмент реализуется Евросоюзом совместно с ОЭСР.
Современная Европа, 2018, №5
высылкой представителей американских и европейских НПО, а уже весной 2017 г. ас-Сиси подписал закон, ограничивающий деятельность местных и иностранных правозащитных НПО [Human Rights Watch, 2017]. Что касается Туниса, то помощь Евросоюза в развитии гражданского общества играет важную роль в стране. Делегация ЕС в настоящее время отвечает более чем за 70 проектов на сумму 58,5 млн евро, финансируемых Европейским инструментом демократии и прав человека (ЕПДПЧ), Инструментом гражданского общества, ЕИС и проч. Проекты, осуществляемые местными и международными НПО, охватывают широкий спектр, включая поддержку прав женщин, обеспечение свободы слова и продвижения демократических ценностей, наблюдение за выборами и т.д.
В докладе Европейской счётной палаты 2017 г., посвящённом анализу помощи ЕС Тунису после Арабского пробуждения, дается положительная оценка европейской политики в стране. Средства, выделенные Брюсселем, как правило, были потрачены с пользой и способствовали процессу демократического транзита и улучшению экономической ситуации. Тем не менее в докладе указывается ряд недостатков политики ЕС по оказанию помощи, главным из которых была попытка Ев-рокомиссии покрыть слишком много областей, в результате чего её помощь оказалась размытой, а управление многочисленными инициативами было трудно осуществлять [European Court of Auditors, 2017].
В свою очередь, в докладе Европейской счётной палаты о политике ЕС в Египте до и после Арабского пробуждения, подготовленном значительно раньше - в 2013 г., даётся совершенно иная оценка деятельности ЕС. Согласно докладу, бюджетная поддержка была основным механизмом, используемым Еврокомиссией для оказания помощи Египту до 2011 г., в том числе в реализации проектов в области демократии и прав человека. Однако, как указано в докладе, несмотря на отсутствие прогресса в данной области, Еврокомиссия продолжала предоставлять значительные средства египетскому правительству, хотя проекты, финансируемые ею через организации гражданского общества при гораздо меньшем финансировании, были более успешными [European Court of Auditors, 2013]. По сути, это показывает одновременно и заинтересованность ЕС в развитии отношений с Египтом, и его
неспособность оказывать давление на Каир.
* * *
Сразу после событий Арабского пробуждения Евросоюз стал подчёркивать важность продвижения демократии в регионе, в первую очередь в Тунисе и Египте, но уже к середине 2010-х гг., когда ситуация в арабском мире резко обострилась и надежды на демократизацию развеялись, ЕС направил свои усилия на стабилизацию соседнего региона [Review of the ENP, 2015; A Global Strategy., 2016; Report on the Implementation., 2017]. Кроме того, EC признал, что, хотя подход "большее за большее" оказался успешен в государствах, где правительства были привержены к проведению демократических реформ, он не смог содействовать продвижению демократии в тех странах, где отсутствовала политическая воля к осуществлению подобных трансформаций [Review of the ENP, 2015: 5].
Европейский Союз придерживался довольно сбалансированного подхода к продвижению демократии в арабских странах, включающего как метод "сверху вниз",
нацеленный на укрепление государственных учреждений и улучшение их функционирования, так и подход "снизу вверх", предполагающий поддержку организаций гражданского общества.
Вместе с тем возникает вопрос о том, в какой мере роль Брюсселя повлияла на развитие демократического процесса в Тунисе. На наш взгляд, её нельзя считать ключевой, поскольку отсутствие желания у тунисского правительства сделало бы успех перехода невозможным. При этом стабильность в стране продолжает оставаться хрупкой, и ЕС должен быть заинтересован в решении острых проблем в сфере безопасности и экономики, поскольку провал "тунисской модели" демократического транзита поставит под вопрос саму возможность успешного содействия процессу демократизации. Что касается Египта, то финансовая помощь ЕС, будь она даже больше, не смогла бы радикально изменить ситуацию. Хотя египетские власти, исламисты или военные, стремились работать с внешними акторами в вопросах торговли и экономического развития, они крайне неохотно принимали внешнюю помощь, когда дело касалось осуществления программ в сфере демократического развития.
Важно и то, что, действуя в регионе после событий Арабского пробуждения, Евросоюз оказался в довольно конкурентной среде, где его инициативы не имели каких-либо преимуществ по сравнению с теми, которые предлагали другие акторы, включая монархии Персидского залива, чья помощь была значительно больше по объёмам и не была увязана с развитием демократии и прав человека в арабских странах.
Сегодня ЕС оказывается перед серьёзной дилеммой - либо сконцентрироваться на стабилизации и обеспечить безопасность в краткосрочной перспективе, рискуя получить новый виток турбулентности в регионе, либо быть более настойчивым в содействии его демократизации, чтобы обеспечить стабильность и процветание в долгосрочной перспективе.
Наиболее простым выходом может стать возврат к парадигме отношений до 2011 г. - сотрудничество с арабскими правительствами независимо от степени их приверженности идеалам демократии. Однако такой подход может поставить под сомнение ценности, на которых основан ЕС и которые определяют его внешнюю политику. Найдёт ли ЕС способ смягчить такого рода имиджевые риски, покажет время.
Список литературы
Бабынина, Л.О., Кузнецов, В.А. (2015) ЕС и страны Магриба // Европейский Союз в поиске глобальной роли: политика, экономика, безопасность / Под общ. ред. Ал.А. Громыко, М.Г. Носова, Весь мир, Москва, с. 508-540.
Звягельская, И.Д. (2017) Ближневосточный клинч: Конфликты на Ближнем Востоке и политика России, Аспект Пресс, Москва, 208 с.
Кузнецов, В.А. (2018) Проблема укрепления государственности на Ближнем Востоке в свете теории социальных порядков, Восток Oriens, 3, с. 6-24.
Наумкин, В.В. (2012) Вместо предисловия: круговорот Арабского пробуждения // Ближний Восток, Арабское пробуждение и Россия: что дальше? Сборник статей / Отв. ред-ры: В.В. Наумкин, В.В. Попов, В.А. Кузнецов, ИВ РАН, Москва, с. 3-20.
References
A Global Strategy for the European Union's Foreign And Security Policy (2016) Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe.
Ashton, C. (2013) Statement by EU HR C. Ashton on developments in Egypt.
Babynina, L.O., Kuznetsov, V.A. (2015) ES i strany Magriba // Evropeiskii soiuz v poiske global'noi roli: poli-tika, ekonomika, bezopasnost' / Pod obshch. red. Al.A. Gromyko, M.G. Nosova, Ves' mir, Moskva, s. 508-540.
Behr, T. (2013) EU Foreign Policy and Political Islam: Towards a New Entente in the Post-Arab Spring Era, The International Spectator, 1, c. 20-33.
Burke, E. (2013) Running into the sand? The EU's faltering response to the Arab revolutions, Centre for European Reform, p. 1-17.
Dadush, U., Dunne, M. (2011) American and European Responses to the Arab Spring: What's the Big Idea? The Washington Quarterly, 4, p. 131-145.
European Commission (2017) Relations between the EU and Tunisia.
European Commission, HR (2011) A New Response to a Changing Neighbourhood.
European Commission, HR (2011) A Partnership for Democracy and Shared Prosperity with the Southern Mediterranean.
European Commission, HR (2017) Report on EU-Egypt relations in the framework of the revised ENP.
European Commission, HR (2015) Review of the ENP.
European Commission, HR (2017) Report on the Implementation of the ENP Review.
European Commission, TAIEX and Twinning. Activity Reports, (2012-2016). URL: https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/tenders/taiex_en
European Court of Auditors (2013) EU Cooperation with Egypt in the Field of Governance.
European Court of Auditors (2017) EU Assistance to Tunisia.
Human Rights Watch (2017) Egypt: New Law Will Crush Civil Society. URL: https://www.hrw.org/news/2017/06/02/egypt-new-law-will-crush-civil-society
Kuznetsov, V.A. (2018) Problema ukrepleniia gosudarstvennosti na Blizhnem Vostoke v svete teorii sot-sial'nykh poriadkov, Vostok Oriens, 3, s. 6-24.
Naumkin, V.V. (2012) Vmesto predisloviia: krugovorot Arabskogo probuzhdeniia // Blizhnii Vostok, Arabskoe probuzhdenie i Rossiia: chto dal'she? Sbornik statei / Otv. red-ry: V.V. Naumkin, V.V. Popov, V.A. Kuznetsov, Moskva, s. 3-20.
SIGMA. Egypt, Tunisia. URL: http://www.sigmaweb.org
Wolff, S. (2015) U.S. and EU Engagement with Islamists in MENA, Transatlantic Academy, Washington, 17 p.
Zviagel'skaia, I.D. (2017) Blizhnevostochnyi klinch: Konflikty na Blizhnem Vostoke i politika Rossii, Aspekt Press, Moskva, 208 s.
Dilemmas of Democracy Promotion: the EU policies in Tunisia and Egypt after the Arab Awakening
Authors: Kuznetsov V., Associate professor at the School of World Politics, Lomonosov Moscow State University; Head of the Center for Arab and Islamic Studies of the Institute of Oriental Studies under Russian Academy of Sciences. Address: 1 Leninskie Gory, Moscow, Russia, 119991. E-mail: [email protected]
Oganisyan L., Lecturer at the Chair of International Organisations and World Political Processes, School of World Politics, Lomonosov Moscow State University, Researcher at the Center for Security and Development Studies. Address: 1 Leninskie Gory, Moscow, Russia, 119991. E-mail: [email protected]
Abstract. The paper examines the European Union's democracy promotion policies in Tunisia and Egypt in the 2010s, aimed at promoting democratization. After the Arab Awakening, the EU has undertaken considerable efforts to help both states in the process of democratic transition, but the actions of Brussels had a different effect. In Tunisia, whose authorities after the 2011 revolution expressed their commitment to democracy, the EU assistance played a very constructive although not a decisive role. In Egypt, where the EU found itself in an extremely competitive environment, Brussels failed to promote the country's democratic development and advance its own agenda. Thus, the EU had to return to a pre-2011 model of relations, based on cooperation with the Arab governments, which were not democratic but capable of ensuring stability in the neighboring region the problems of which tend to spill over directly to Europe.
Keywords: European Union, Tunisia, Egypt, Arab Awakening, democracy promotion, development assistance, political Islam.
Acknowledgements. The reported study was funded by RFBR according to the research project No. 17-37-01018-0GN.
DOI: http://dx.doi.org/10.15211/soveurope520182536
