CC BY
73
Волков Николай Алексеевич - кандидат философских наук, доцент, профессор кафедры государственного и муниципального управления Кузбасского государственного технического университета, Уполномоченный по правам человека в Кемеровской области, тел.:8-903-993- 35 80, е-шаП: ombudsman@mail.ru.
Волков Н. А.
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ РЕГИОНАЛЬНОГО УПОЛНОМОЧЕННОГО
ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА ПО ВЫЯВЛЕНИЮ СИСТЕМНЫХ ПРОБЛЕМ В СОБЛЮДЕНИИ И ЗАЩИТЕ ПРАВ ЛИЦ С ПСИХИЧЕСКИМИ РАССТРОЙСТВАМИ
В сентябре - октябре 2014 года в Кузбассе был проведен мониторинг ситуации в сфере соблюдения прав граждан, страдающих психическими расстройствами. С этой целью Уполномоченный по правам человека и сотрудники аппарата посетили на территории Кемеровской области ряд медицинских учреждений и учреждений социального обслуживания, в которых оказывается психиатрическая помощь.
По итогам мониторинга Уполномоченный по правам человека в Кемеровской области совместно с комитетом по вопросам здравоохранения и социальной защиты населения областного Совета народных депутатов провели круглый стол с участием представителей департамента здравоохранения, департамента социальной защиты и департамента труда и занятости населения Кемеровской области, областной прокуратуры, ГУ МВД России по Кемеровской области, Управления Росздравнадзора, Главного бюро МСЭ, руководителей учреждений, оказывающих психиатрическую помощь, членов Общественной палаты Кемеровской области, общественных правозащитных организаций [6].
Главной задачей в ходе этих посещений стало выявление проблем в организации деятельности учреждений, оказывающих психиатрическую помощь, по защите прав и законных интересов пациентов.
Сложность в проведении мониторинга вызвало то, что объектами исследования стали учреждения, относящиеся к разным ведомствам, так как психоневрологические интернаты (ПНИ) системы социальной защиты в
значительной степени отличаются от психиатрических стационаров системы здравоохранения - как по основным целям и задачам, так и по специфике контингента и всей организации работы и укладу жизни больных.
Однако, как выяснилось, сходные системные проблемы соблюдения прав граждан, страдающих психическими расстройствами, существуют и в той, и в другой системе. Более того, нарушения прав психически нездоровых людей начинаются еще до того, как они попадают в сферу деятельности стационарных психиатрических и психоневрологических учреждений здравоохранения и социальной защиты.
Так, анализ жалоб, поступающих к Уполномоченному, свидетельствует о том, что чаще всего нарушения прав граждан с психическими заболеваниями становятся возможными в случаях, когда они не признаны в судебном порядке недееспособными и не имеют опекуна. Именно эти люди находятся в группе повышенного риска, чаще других становятся объектом мошенничества, лишаются жилья и средств к существованию. Очень многое в подобных ситуациях зависит от неравнодушия окружающих больного человека людей, а также от исполнения в полной мере своих должностных обязанностей лицами, призванными обеспечить защиту прав больного, не осознающего характер и правовые последствия навязываемых ему сделок, или просто обманутого родственниками или знакомыми.
Обязанность принятия мер по выявлению таких лиц возложена Федеральным законом от 24.04.2008 № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» на органы опеки [2]. Однако в различных муниципальных образованиях их работа проводится совершенно по-разному.
Поэтому мы считаем необходимым обратить особое внимание органов опеки и попечительства всех муниципальных образований на усиление работы по своевременному выявлению лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, в целях обеспечения сохранности их жилья, средств к существованию и оказания медицинской, в том числе, психиатрической помощи.
Существенной системной проблемой является также длительное оформление в психоневрологические интернаты больных, утративших социальные связи. Период ожидания свободных мест в ПНИ зачастую составляет несколько лет.
Другим аспектом этой же проблемы является то, что значительная часть больных, не имеющих жилья и родственников, порой годами ожидают путевок в психоневрологический интернат в медицинских учреждениях психиатрического профиля, занимая места в палатах, где могли бы получать лечение другие больные.
Решением проблемы могли бы стать общежития для лиц, страдающих психическими расстройствами, утративших социальные связи, создание которых гарантируется ст.16 Закона РФ от 02.07.1992г. № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» [1]. В такие общежития должны направляться лица, прошедшие стационарное лечение, при невозможности их выписки домой в связи с утратой социальных связей; нуждающиеся в изоляции от неблагоприятной среды в месте их проживания; с постоянными сложностями социальной адаптации, утратившие близких родственников, при отсутствии социальной поддержки со стороны других лиц.
Порядок их создания предусмотрен Постановлением Правительства РФ от 25.05.1994 № 522, в соответствии с которым «общежитие организуется органами здравоохранения при учреждениях, оказывающих психиатрическую помощь, при лечебно-производственных предприятиях и других государственных предприятиях, использующих труд лиц, страдающих психическими расстройствами» [5].
И здесь мы выходим на следующую проблему - отсутствие или недостаточное количество лечебно-производственных предприятий при учреждениях здравоохранения в том виде, в каком они предусмотрены указанным Постановлением Правительства РФ, имеющих целью трудовую терапию лиц, страдающих психическими расстройствами; их трудовое обучение и переобучение; трудовое устройство указанных лиц (на правах рабочих и служащих), не имеющих возможности трудоустройства на обычном производстве по медицинским показаниям и иным обстоятельствам. Такие предприятия учреждаются в соответствии с законодательством РФ органом здравоохранения субъекта или министерством (ведомством), имеющим учреждения, оказывающие психиатрическую помощь.
Однако во многих учреждениях здравоохранения лечебно-производственных предприятий нет, а там, где они есть, их наполняемость
остается достаточно низкой, оборудование, установленное в них, зачастую физически и морально устарело. Поэтому в большинстве учреждений больные заняты в основном на уборке помещений и территории.
Аналогичная ситуация складывается и во многих психоневрологических интернатах, входящих в общую систему психиатрической помощи. Подопечные этих учреждений проживают в них длительное время. Поэтому важнейшим аспектом организации жизни пациентов психоневрологических учреждений также является вовлечение их в трудовую деятельность, необходимую для восстановления или приобретения новых трудовых навыков, направленную на реабилитацию проживающего в интернате и его интеграцию в общество. Кроме того, значительной части подопечных ПНИ (от 30 до 70% от общего количества проживающих) по медицинским показаниям рекомендована трудовая терапия, являющаяся необходимой частью лечебно-реабилитационного процесса.
Однако, количество проживающих и работающих на условиях заключения трудового договора в ПНИ довольно незначительно. А лица, которым рекомендована трудотерапия по медицинским показаниям, в основном тоже заняты хозяйственными работами на территориях и внутри интернатов, обслуживанием маломобильных больных. Между тем, исходя из смысла Закона РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» и подзаконных актов трудовая терапия должна применяться исключительно на специально создаваемых лечебно-производственных предприятиях, которые в большинстве ПНИ отсутствуют.
Среди мер социальной поддержки, гарантированных статьей 16 закона о психиатрической помощи, значатся:
- содействие в трудоустройстве лиц, страдающих психическими расстройствами;
- введение обязательных квот рабочих мест на предприятиях, в учреждениях и организациях для трудоустройства лиц, страдающих психическими расстройствами.
На состоявшемся в ноябре 2014 года заседании Совета по делам инвалидов Кемеровской области обсуждался вопрос о трудовой занятости кузбассовцев с ограниченными возможностями здоровья. На Совете было отмечено, что в области разработаны серьезные меры, стимулирующие работодателей принимать на работу людей с ограниченными возможностями
здоровья, имеются специальные рабочие места, оборудованные за счет средств федерального и областного бюджетов. Однако провести мониторинг занятости лиц с психическими расстройствами здоровья практически невозможно, так как при постановке на учет в центрах занятости населения и трудоустройстве профиль заболевания указывается только по желанию гражданина.
В соответствии с законом о психиатрической помощи (часть 1 ст.41), помещение дееспособных граждан в психоневрологические учреждения осуществляется на основе их личного заявления, а недееспособных — по решению органа опеки, которое принимается на основании решения врачебной комиссии с участием врача-психиатра. Опекун лишен права решать вопрос о помещении данного лица в стационарное психоневрологическое учреждение социального обслуживания, он вправе лишь поставить этот вопрос перед органами опеки и попечительства. Эта норма призвана предохранять недееспособных граждан от недобросовестных действий опекуна. Такая практика в отношении недееспособных граждан сохраняется по настоящее время.
Вместе с тем, свою позицию по данному вопросу высказал Высший суд Российской Федерации - Конституционный, указав в Определении от 19.01.2011 № 114-О-П, что положение части первой статьи 41 Закона не предполагает помещение лица, признанного в установленном законом порядке недееспособным, в специализированное (психоневрологическое) учреждение на основании решения органа опеки и попечительства, принятого по заключению врачебной комиссии с участием врача-психиатра, без проверки обоснованности такого решения в надлежащем судебном порядке.
В Определении Конституционного суда РФ указано, что «федеральному законодателю надлежит установить процедуру судебной проверки необходимости и обоснованности помещения указанной категории лиц в специализированные (психоневрологические) учреждения для социального обеспечения» [4]. Однако до настоящего времени регламентация участия судебных органов в рассмотрении подобных дел, отсутствует.
И еще одна системная проблема - отсутствие единой схемы, единого алгоритма в работе учреждений психиатрического и психоневрологического
профиля по рассмотрению обращений и жалоб пациентов, а также содействия в защите их имущественных прав.
Еще более неопределенной оказалась ситуация в сфере защиты имущественных прав пациентов. Являясь опекуном своих недееспособных пациентов, учреждение должно выступать в защиту прав и законных интересов своих подопечных в любых отношениях.
Безусловно, выигрышно на этом фоне выглядит Кемеровская областная клиническая психиатрическая больница.
На базе больницы действует Областной общественный совет, в который входят врачи, представители общественных религиозных организаций, Российского Красного Креста, региональной общественной организации «Кемеровское областное общество психиатров», юристы. Совет занимается рассмотрением всех сложных случаев диагностики и лечения, а также рассмотрением жалоб по вопросам оказания медицинской помощи.
Большую работу по защите прав лиц, страдающих психическими расстройствами, проводят специалисты юридического отдела учреждения, а также сотрудники созданного в 2014 году отдела социальной помощи больным.
Достижения психиатрической службы Кемеровской области, разработавшей системную и этапную научно-практическую модель оказания психиатрической помощи, удостоены в 2013 году награды Всероссийского конкурса «За подвижничество в области душевного здоровья».
Вместе с тем, по нашему мнению, в плане обеспечения защиты прав пациентов психиатрических медицинских учреждений необходимо создание единообразных структур, с единым функционалом и алгоритмом работы, способных взаимодействовать в рамках всего региона.
Примерно аналогичная ситуация с защитой прав пациентов и в учреждениях социальной защиты населения.
В 2014 году Уполномоченный по правам человека и сотрудники аппарата уполномоченного посетили Кедровский, Прокопьевский, Инской, Анжеро-Судженский, Краснинский и Мариинский психоневрологические интернаты. Ранее государственные правозащитники ознакомились с деятельностью Тайгинского, Щербиновского, Березовского, Юргинского, Малиновского и Гурьевского ПНИ.
Посещение интернатов вскрыло разницу в материально-техническом обеспечении, есть помещения как с очень хорошим ремонтом в комнатах для проживающих, так и с более скромным. То же касается и территории учреждения - у одних она чистая и аккуратная, а у других не очень ухожена. В основном же, проживающие расселены по возрасту, степени тяжести заболевания, с учетом психологической совместимости.
В каждом учреждении организовано участие подопечных в спортивных мероприятиях, конкурсах, работе культурно-досуговых кружков, посещении театров, бассейнов, получении санаторно-курортного лечения и пр.
Во всех учреждениях по примерно одинаковой схеме работают опекунские комиссии, которые осуществляют контроль за расходованием личных средств недееспособных проживающих.
Однако единообразия в работе по оказанию правовой помощи проживающим в учреждениях социальной защиты населения, так же как и в медицинских учреждениях, по нашему мнению, нет. При этом, ни одно учреждение (и здравоохранения и социальной защиты) не сообщило о фактах обращения за юридической помощью в адвокатские или нотариальные образования в соответствии с Федеральным законом «О бесплатной юридической помощи», оставив незадействованным такой мощный ресурс правовой защиты пациентов и подопечных.
И, наконец, еще одна системная проблема, связанная с нарушением прав лиц, страдающих психическими расстройствами.
Речь идет о лицах, выписывающихся из лечебных учреждений или учреждений социального обслуживания. Выписавшиеся из лечебных учреждений, как правило, не остаются без внимания врачей, и в дальнейшем находятся под их контролем. А вот после психоневрологических интернатов бывшие их пациенты могут попадать в достаточно сложные ситуации. Правда, примеров выписки из ПНИ не так уже и много, но, тем не менее, они есть. В этих случаях очень важно, куда возвращается бывший подопечный -в семью, где его ждут, и будут оказывать помощь; в собственное жилье без родственников, и тогда непонятно каким образом инвалид будет адаптироваться в обществе и пр., или, практически «в никуда».
Поэтому мы считаем, что необходимо создание службы постинтернатного сопровождения лиц, покинувших психоневрологические интернаты, имеющих психическое заболевание, но дееспособных, для
оказания помощи в реализации их прав и законных интересов, содействия в улучшении социального статуса и организации самостоятельной жизни [7].
Ж Ж Ж
1. Закон РФ от 02.07.1992г. № 3185-1 (ред. от 14.10.2014) «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» (02 июля 1992 г.). СПС Консультант Плюс. http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 169787/Консультант Плюс, 1992-2015.
2. Федеральный закон от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» (с изменениями и дополнениями). Система ГАРАНТ: http://base.garant.ru/193182/#ixzz3TJMsm9IB.
3. Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 324-Ф3 «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями). Система ГАРАНТ: http://base .garant.ru/12191964/#ixzz3TTgmKnYO
4. Определение Конституционного Суда РФ от 19.01.2011 № 114-О-П «По жалобе гражданина Ибрагимова Азамата Ишмуратовича на нарушение его конституционных прав положением части первой статьи 41 Закона Российской Федерации «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании». СПС Консультант Плюс. http://www.consultant.ru/document/cons
doc LAW 169787/Консультант Плюс, 1992-2015.
5. Постановление Правительства РФ от 25 мая 1994 г. № 522 «О мерах по обеспечению психиатрической помощью и социальной защите лиц, страдающих психическими расстройствами» (с изменениями и дополнениями). Система ГАРАНТ: http ://base.garant.ru/2305285/#ixzz3 TJOzuCMF.
6. Актуальные проблемы защиты прав пациентов в сфере оказания медицинской и социальной помощи лицам с психическими расстройствами: Специальный доклад уполномоченного по правам человека в Кемеровской области и материалы круглого стола 25 ноября 2014 г. - Кемерово: АИ «Кузбассвузиздат», 2014. - 58 с.
7. Волков Н.А. О соблюдении прав и свобод человека и гражданина на территории Кемеровской области в 2014 году. Доклад Уполномоченного по правам человека в Кемеровской области. - Кемерово: Кузбассвузиздат, 2015. - 131 с.
