CC BY
148УДК 343.1:330.101.52
Марина Владимировна МОНИД,
доцент кафедры уголовного процесса Сибирского юридического института МВД России (г. Красноярск), кандидат юридических наук
marmonid@mail.ru
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОГО СЛЕДСТВИЯ МВД РОССИИ В «ЗЕРКАЛЕ» ВЕДОМСТВЕННОЙ СТАТИСТИКИ
THE ACTIVITIES OF THE BODIES OF PRELIMINARY INVESTIGATION OF THE MIA OF RUSSIA IN THE MIRROR OF DEPARTMENTAL STATISTICS
В статье на основе анализа содержания нормативных актов, устанавливающих критерии оценки результатов деятельности органов предварительного следствия МВД России, рассмотрены отдельные недостатки, связанные с выбором статистических показателей и методами их подсчета, которые не позволяют обеспечить корректное отражение результатов работы следователей, оказывают негативное влияние на правоприменительную практику и организацию деятельности органов предварительного следствия. По итогам сформированы предложения о возможных путях решения обозначенных проблемных вопросов.
On the basis of the analysis of the content of regulations, setting out criteria for assessment of results of activity of the bodies of preliminary investigation of MIA of Russia the article considers some shortcomings related to the choice of statistical indicators and their calculation methods, which do not allow to provide correct reflection of the results of the work of investigators, and have a negative impact on law enforcement practices and organization of activity of bodies of preliminary investigation. As a result the author proposes possible solutions to the problems mentioned above.
Ключевые слова: оценка результатов деятельности, орган предварительного следствия, законность, качество предварительного следствия, профилактика преступлений.
Keywords: assessment of activity results, body of preliminary investigation, legality, quality of preliminary investigation, prevention of crimes.
Сложность, многоаспектность деятельности следователя, в том числе в системе МВД России, чрезвычайно затрудняет определение методики оценки ее эффективности. Тем не менее вопрос выбора конкретных критериев, определение инструментария для их измерения - это не только проблема ведомственной оценки того или иного подразделения, руководителя и конкретного следователя, не только основа для принятия управленческих решений. Данный выбор становится своеобразным отражением социальных ожиданий, которым должны соответствовать результаты работы следователя, устанавливает приоритеты, ориентирует правоприменителя.
Собственный опыт работы автора в информационно-аналитическом подразделении следственного управления позволяет утверждать, что критерии ведомственной оценки остаются значимым фактором в выборе руководителем стратегии работы органа предварительного следствия. Этот тезис подтверждается и результатами исследований, проведенных другими авторами. Так, по итогам опроса сотрудников ОВД сделан вывод, что деятельность в условиях количественного подхода ведет к тому, что большинство сотрудников нацелены на удовлетворение внутрисистемных установок. [1] При изучении мнения руководителей следственных подразделений 100% опрошенных согласились,
Теория и практика 1Н11 правоохранительной деятельности а-Зй»
что на текущий момент статистика первична, а деятельность, для анализа которой она служит, - вторична. При этом 48,2% отметили, что стараются совмещать как решение задач уголовного судопроизводства, так и достижение высоких оценочных показателей. [4]
Таким образом, нельзя недооценивать влияние выбранных критериев и методик на организацию ведомственного процессуального контроля и деятельность отдельного следователя, в том числе и процессуальную.
На сегодняшний день основу системы оценки деятельности органа предварительного следствия формируют приказ МВД России от 31 декабря 2013 г. № 1040 «Вопросы оценки деятельности территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации» и распоряжение МВД России от 20 июня 2012 г. № 1/5072 «Об утверждении системы изучения и оценки эффективности деятельности органов предварительного следствия территориальных органов МВД России».
Рассматривая существующую методику оценки, хотелось бы остановиться на отдельных моментах, которые представляются наиболее проблемными, чрезмерно формализованными и способными оказывать негативное влияние на практическую деятельность.
Учитывая название распоряжения МВД России № 1/5072, назначение рассматриваемого ведомственного нормативного акта - оценка эффективности деятельности следственных подразделений. Также через понятие эффективности определяется цель оценки деятельности территориальных органов МВД России (п. 2 Инструкции по оценке деятельности управлений на транспорте Министерства внутренних дел Российской Федерации по федеральным округам, Восточно-Сибирского и Забайкальского линейных управлений Министерства внутренних дел Российской Федерации на транспорте, министерств внутренних дел по республикам, главных управлений, управлений Министерства внутренних дел Российской Федерации по иным субъектам Российской Федерации, утвержденной приказом МВД России от 31 декабря 2013 г. № 1040).
Вместе с тем указанные нормативные акты не дают определения понятия «эффек-
тивность». Среди ученых отсутствует единство мнений о понимании эффективности правоохранительной деятельности, но для целей проводимого анализа наиболее обоснованным представляется определение, приведенное в работе В.Т. Томина и А.П. Попова. Эффективность уголовного судопроизводства трактуется как достижение цели уголовного процесса по каждому конкретному уголовному делу при минимуме ущемления законных интересов лиц, вовлеченных в уголовное судопроизводство. [5] Также следует согласиться с В.К. Зникиным, который определяет эффективность предварительного расследования как результат выполнения целевых задач (назначения) уголовного судопроизводства на его досудебных стадиях. [2]
Не противоречит этим положениям и содержанию ст. 6 УПК РФ сформулированная в методике ведомственной оценки (приложение № 1 к распоряжению МВД России от 20 июня 2012 г. № 1/5072) цель оценки деятельности органов предварительного следствия. Она понимается как определение эффективности обеспечения доступа граждан и организаций, потерпевших от преступлений, к правосудию; защиты личности от незаконного и необоснованного обвинения, ограничения ее прав и свобод.
В приложении № 2 к вышеуказанному распоряжению МВД России № 1/5072 предусмотрены 7 основных направлений, статистические показатели по которым используются для оценки эффективности деятельности органов предварительного следствия.
Каждой группе показателей в рамках обозначенных направлений присвоен условный коэффициент значимости (от 1 до 3). При расчете общей оценки эффективности деятельности органа предварительного следствия сумма баллов эффективности по отдельным показателям должна умножаться на коэффициенты значимости: показатели результативности (3), качества следствия (2), сроков расследования уголовных дел (1), законности при производстве предварительного следствия (3), деятельности по раскрытию преступлений (1) и возмещению причиненного преступлениями материального ущерба (1),
а также по предупреждению преступлений (1). В результате позитивные или негативные изменения по показателям с большим коэффициентом значимости должны оказать более существенное влияние на итоговую оценку работы следственного подразделения.
Эту совокупность критериев дополняет приказ МВД России от 31 декабря 2013 г. № 1040, устанавливающий такие показатели, как «доля преступлений, уголовные дела по которым направлены в суд, в общем числе предварительно расследованных» (коэффициент значимости 8, при максимуме 10), «число оправданных и лиц, дела в отношении которых прекращены судом за отсутствием события, состава преступления, а также в связи с непричастностью (на 1 тыс. обвиняемых по направленным в суд делам)» (коэффициент значимости - 8) и другие. Из распределения указанных коэффициентов наглядно видно, какие показатели являются приоритетными.
Значимость ведомственной статистики нельзя недооценивать. К примеру, в соответствии с Методикой организации и проведения проверок направлений деятельности органов предварительного следствия территориальных органов МВД России (приложение № 3 к распоряжению МВД России от 20 июня 2012 г. № 1/5072) направление деятельности будет оценено неудовлетворительно, если дана отрицательная оценка показателю в результате анализа статистической информации, характеризующей этот показатель.
Вместе с тем из анализа содержания приведенных нормативных актов следует, что не всегда используемый инструментарий позволяет корректно оценить эффективность деятельности органов предварительного следствия.
Неоднозначным следует признать выбранный подход к оценке результативности предварительного следствия, а именно путем использования критериев «нагрузка на 1 штатную единицу следователя по направленным в суд уголовным делам», а также «удельный вес уголовных дел, направленных в суд с обвинительным заключением, постановлением о применении принудительных мер медицинского характера, с постановлением
о прекращении уголовного преследования и возбуждения перед судом ходатайства о применении к несовершеннолетнему обвиняемому принудительной меры воспитательного воздействия в порядке ч. 1 ст. 427 УПК РФ, от числа оконченных производством дел». Причем эти два критерия, наравне с критериями, характеризующими состояние законности, имеют максимальные коэффициенты значимости - 3. Таким образом, правоприменитель исподволь ориентирован на обеспечение «вала» уголовных дел, направляемых в суд. Прекращаемые производством уголовные дела, в том числе по нереа-билитирующим основаниям, по-прежнему воспринимаются как своеобразный «брак» в работе, расцениваются как снижающие результативность. При применении указанного подхода остается без внимания, что для принятия законного, обоснованного решения о прекращении уголовного дела также необходимо произвести объективное всестороннее расследование, которое требует временных и трудовых затрат, зачастую не меньших, чем по уголовному делу, направляемому в суд. Не принимается в расчет, что прекращение уголовных дел может быть обусловлено объективными обстоятельствами, например смертью лица, подлежащего привлечению к уголовной ответственности, объявлением акта амнистии. Кроме того, как совершенно справедливо отмечалось ранее в отношении оценки результативности работы следователей тогда еще Следственного комитета при Прокуратуре Российской Федерации, такого рода подход не способствует «экономии уголовной репрессии» [3]. Эти выводы актуальны до настоящего времени и в отношении органов предварительного следствия системы МВД России. Даже если есть возможность на стадии предварительного расследования прекратить уголовное дело по нереабилити-рующим основаниям, следователю с позиции улучшения статистических показателей «выгоднее» направить уголовное дело в суд.
Непоследовательно такого рода подход выглядит и с учетом сформулированного в ст. 6 УПК РФ нормативного положения о назначении уголовного судопроизводства. Отказ от уголовного преследования не-
Теория и практика правоохранительной деятельности
виновных, освобождение их от наказания, реабилитация каждого, кто необоснованно подвергся уголовному преследованию, в полной мере отвечают назначению уголовного судопроизводства. Следовательно, и направление уголовного дела в суд для решения вопроса о принятии мер уголовно-правового характера, и законное, обоснованное решение о прекращении уголовного дела должны восприниматься как итог деятельности, соответствующий назначению уголовного судопроизводства и целям предварительного расследования, а значит, и учитываться при оценке результативности работы.
Исходя из изложенного, целесообразно нагрузку на штатную единицу следователя оценивать все-таки в пересчете на общее количество оконченных уголовных дел.
Другой дополнительный фактор, ориентирующий следователей и руководителей следственных подразделений на авральную работу - это выбор методов оценки такого критерия, как сроки расследования. Сформулирован он как «удельный вес уголовных дел, оконченных расследованием в срок свыше 2-х месяцев (за исключением дел, возобновленных производством из числа ранее приостановленных по пп. 1-3 ч. 1 ст. 208 УПК РФ), от числа дел, направленных прокурору с обвинительным заключением, постановлением о применении принудительных мер медицинского характера, прекращенных производством и направленных в суд с постановлением о прекращении уголовного преследования и возбуждении перед судом ходатайства о применении к несовершеннолетнему обвиняемому принудительной меры воспитательного воздействия в порядке ч. 1 ст. 427 УПК РФ». Несомненно, важный критерий, который должен предупредить нарушение разумных сроков уголовного судопроизводства. Тем не менее он вместе с используемым методом оценки результативности порождает неоднозначную ситуацию, когда для достижения положительной оценки следственному подразделению предпочтительно выдать значительное количество уголовных дел, что называется, «на-гора». Как уже упоминалось, коэффициент значимости показателей, характеризующих результатив-
ность, составляет 3, но при этом показатель «сроки расследования уголовных дел» - 1. Поэтому в приоритете оказываются уголовные дела, не представляющие большой сложности в расследовании, которые можно окончить в срок до 2-х месяцев. Более сложные уголовные дела, сроки следствия по которым уже продлены, могут быть отложены, тем более что дальнейшее продление по ним сроков расследования никак не скажется на оценке рассматриваемого показателя. В стремлении обеспечить высокую результативность в очередном отчетном периоде следователи работают «с колес», что не может не отразиться на качестве расследования, а в ряде случаев - и на законности при производстве по уголовному делу, создает авральный режим к концу календарного месяца.
Таким образом, при определении методов оценки показателя «сроки расследования уголовных дел» представляется необходимым как минимум изменение приоритетов.
Нельзя оставить без внимания вторую важную группу показателей, имеющую коэффициент значимости 3, - обеспечение законности при производстве предварительного следствия по уголовным делам. Для оценки принимается во внимание число лиц, производство по делам о деяниях которых прекращено следствием, судом по реабилитирующим основаниям и оправданных судом, в расчёте на 1000 лиц по направленным в суд делам. Дополнительно аналогичным способом рассчитывается показатель, характеризующий число таких лиц, содержавшихся под стражей. При этом для расчета первого из обозначенных показателей учитываются не любые лица, в отношении которых принимались решения о прекращении уголовного преследования, а лишь те, которым было предъявлено обвинение либо в отношении которых избиралась мера пресечения.
Используемый метод можно было бы признать достаточно корректным для анализа и оценки результатов деятельности, если бы не проблема процессуального характера. Перечень оснований приобретения лицом статуса подозреваемого четко определен УПК РФ и является исчерпывающим. В связи с этим, если в отношении конкретного лица следователем
не возбуждалось уголовное дело и отсутствуют основания для задержания по подозрению в совершении преступления, единственный способ придать такому лицу статус подозреваемого и обеспечить реализацию предусмотренных законом прав - избрать меру пресечения независимо от наличия или отсутствия к тому фактических оснований. Однако в случае неподтверждения подозрения и прекращения уголовного преследования сведения об этом факте будут учтены как нарушение законности, поскольку прекращено уголовное преследование лица, в отношении которого избиралась мера пресечения. Таким образом, используемый подход к оценке состояния законности ставит правоприменителя перед сложной дилеммой. При необходимости принятия безотлагательного решения в условиях недостаточной информации что хуже: обеспечить права лица, вовлеченного в сферу уголовного судопроизводства, с риском «испортить» ведомственную статистику или нарушить УПК РФ, придав статус подозреваемого посредством применения иной меры процессуального принуждения? Как нарушение законности учитывается именно факт избрания меры пресечения, хотя при прекращении уголовного преследования в отношении подозреваемого, если он приобрел указанный статус при вынесении в отношении него постановления о возбуждении уголовного дела или в результате задержания в соответствии со ст. 91 УПК РФ, это не повлияет на ведомственную оценку эффективности деятельности подразделения. Можно предположить, что выбор связан с характером ограничения прав лица. Действительно, следователь может применить в отношении подозреваемого любую меру пресечения, в связи с чем и степень ограничения прав также может быть различной. Тем не менее в этом случае мера пресечения применяется по общему правилу на срок не более 10 суток, если не будет предъявлено обвинение. При этом анализируемым распоряжением МВД России № 1/5072 установлено, что факт избрания меры пресечения обвиняемому, уголовное преследование в отношении которого прекращено, будет расценен как нарушение законности только в том случае, если
избрана мера пресечения в виде заключения под стражу. Он подлежит учету при расчете числа лиц, содержавшихся под стражей, уголовное преследование в отношении которых прекращено. Здесь также будут учтены и подозреваемые, которым избиралась мера пресечения в виде заключения под стражу и впоследствии уголовное преследование было прекращено.
Таким образом, системный анализ содержания рассматриваемых норм порождает многочисленные вопросы. Почему используются разные подходы при оценке по сути идентичных процессуальных решений, ограничивающих конституционные права обвиняемого и подозреваемого? Есть ли необходимость учитывать как нарушение законности факт избрания в отношении реабилитированного подозреваемого любой меры пресечения независимо от вида и характера накладываемых при этом ограничений? Тем более, как было отмечено выше, указанное решение следователя при определенных условиях является вынужденным ввиду отсутствия альтернативных возможностей для придания лицу статуса подозреваемого. И главный вопрос: что в контексте эффективности деятельности следователя должно рассматриваться как мерило минимального ущемления законных интересов лиц, вовлеченных в уголовное судопроизводство?
С учетом отмеченных проблемных вопросов представляется, что используемый при оценке уровня законности подход должен быть подвергнут существенной корректировке.
Требуют пересмотра и отдельные положения в методах, которые выбраны для оценки эффективности профилактической деятельности следователей. Основной показатель для ее определения - удельный вес уголовных дел, по которым внесены представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению преступлений, от числа оконченных производством дел. С методом подсчета рассматриваемого показателя нельзя согласиться в полной мере. В соответствии с уже неоднократно упомянутым распоряжением МВД России для вычислений применяются данные, отраженные в форме федерального статистического наблюдения
Теория и практика 1Н11 правоохранительной деятельности а-йй»
1-Е (приложение № 2 к приказу Генерального прокурора Российской Федерации от 20 февраля 2015 г. № 83 «Об утверждении и введении в действие форм федерального статистического наблюдения № 1-Е "Сведения о следственной работе и дознании" и 1-ЕМ "Сведения об основных показателях следственной работы и дознания", а также Инструкции по составлению отчетности по формам федерального статистического наблюдения № 1-Е, 1-ЕМ»). При этом соотносятся данные о количестве уголовных дел, по которым внесены представления о принятии мер по устранению обстоятельств, способствующих совершению преступления или других нарушений закона, с общим количеством оконченных уголовных дел (с учетом повторных решений). В соответствии с инструкцией, утвержденной этим же приказом Генерального прокурора РФ, дела, по которым внесены представления, отражаются в отчете только один раз, независимо от количества внесенных представлений и принятых решений об окончании предварительного расследования. Таким образом, даже если по всем впервые оконченным уголовным делам будут внесены по одному или несколько представлений в порядке ст. 158 УПК РФ, но хотя бы по одному уголовному делу в отчетном периоде решение будет принято повторно, рассматриваемый показатель не может составлять 100%. Соответственно, он не может отражать ситуацию объективно. Для получения более корректных данных необходимо как минимум соотносить количество оконченных уголовных дел, по которым внесены представления, с числом впервые оконченных уголовных дел. Но и этот подход не лишен недостатков, если говорить об эффективности деятельности. Не по всем оконченным уголовным делам объективно возможно внести представление. Однако стремление добиться положительной оценки приводит к установке о направлении представления по каждому оконченному уголовному делу и большому количеству формализованных представлений на имя руководителя органа внутренних дел. Эти представления, по сути, не оказывают реального влияния на устранение обстоятельств, способствующих совершению преступлений,
но требуют времени для составления и подготовки не менее формальных ответов на них.
Другой недостаток рассматриваемого показателя - оставление без внимания уголовных дел, приостановленных производством, по которым также могут быть внесены представления об устранении обстоятельств, способствовавших совершению преступлений и иных нарушений закона. Справедливости ради следует отметить, что эти сведения учитываются в ином разделе, но подход к их оценке выбран еще более неудачный.
В распоряжении МВД России № 1/5072 используется целый ряд дополнительных индикаторов, характеризующих результаты профилактической деятельности следователей, как процессуальной, так и непроцессуальной. При этом применяется метод, который можно рассматривать как своеобразное наследие «палочной» системы, а именно - сравнение целого ряда абсолютных показателей с данными за аналогичный период предыдущего года, несмотря на то, что используемые методы по остальным оцениваемым направлениям ориентированы на использование долевых и нагрузочных показателей. Представляется, что используемый для оценки профилактической деятельности подход требует переосмысления. К примеру, число выступлений в средствах массовой информации, перед населением и в образовательных учреждениях целесообразно учитывать не в абсолютных показателях, а в пересчете на штатную единицу численности следователей подразделения.
Бесспорно, затронутые в настоящей публикации вопросы отражают лишь частные проблемы отдельных показателей, используемых для оценки результатов деятельности следователей, но даже они позволяют говорить о необходимости совершенствования применяемых методик оценки деятельности органов предварительного следствия. Разрешение этих вопросов требует не столько корректировки способов подсчета отдельных показателей, сколько пересмотра подходов в целом с точки зрения назначения уголовного судопроизводства, задач уголовно-процессуальной деятельности следователей, защиты прав и законных интересов лиц, вовлеченных в сферу уголовного судопроизводства.
Библиографический список
1. Бунов, Е.Г. Социальная эффективность деятельности органов внутренних дел в условиях реформирования системы управления МВД России : дис. ... канд. социол. наук : 22.00.08 / Е.Г. Бунов. - М., 2014.
2. Зникин, В.К. Понятие эффективности и качества предварительного расследования / В.К. Зникин // Вестник Томского государственного университета. Право. - 2014. -№ 1 (11). - URL: https://cyberleninka.ru/article/n/ponyatie-effektivnosti-i-kachestva-predvaritelnogo-rassledovaniya.
3. Назаров, А. Критерии оценки деятельности сотрудников и подразделений Следственного комитета при Прокуратуре Российской Федерации. Фонд «Общественный вердикт» / А. Назаров. - URL: http://publicverdict.ru/topics/research/8286.html.
4. Попова, О.А. Оценка эффективности деятельности правоохранительных органов и качество расследования преступлений / О.А. Попова // Современные проблемы науки и образования : электронный научный журнал. - 2015. - № 1 (часть 1). - URL: https://science-education.ru/ ru/article/view?id=18246.
5. Томин, В.Т. Эффективное уголовное судопроизводство: управленческие, социальные и правовые аспекты / В.Т. Томин, А.П. Попов. - Пятигорск, 2003. - С. 114.
