CC BY
53
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В СФЕРЕ ОХРАНЫ ПРАВОПОРЯДКА В ПЕРИОД
ВРЕМЕННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА И ПЕРВЫЕ ГОДЫ СОВЕТСКОЙ ВЛАСТИ
О.В. ХАРЧЕНКО,
кандидат юридических наук, профессор, проректор по учебной работе Санкт-Петербургского института гуманитарного образования Научная специальность: 12.00.01 — теория и история права и государства,
история учений о праве и государстве E-mail: [email protected]
Аннотация. Рассматривается развитие органов охраны правопорядка в России в период Временного правительства и первые годы советской власти. Выделены основные направления, по которым происходили изменения в системе органов исполнительной власти в сфере охраны правопорядка.
Ключевые слова: Временное правительство, МВД, милиция, контрразведывательный отдел Минюста, пенитенциарные учреждения.
THE ACTIVITY OF THE EXECUTIVE POWER BODIES IN THE SPHERE OF LAW-AND-ORDER PROTECTION IN THE PERIOD OF THE PROVISIONAL GOVERNMENT AND IN THE FIRST YEARS OF THE SOVIET POWER
O. V. KHARCHENKO,
PhD in Law, Professor, Vice-Rector for Academic Affairs, St.Petersburg Institute of Education in the Sphere of Humanities and Social Sciences
Annotation. The article dwells upon the development of the law-and-order protection bodies of Russia in the period of the Provisional Government and in the first years of the Soviet Power. The author discloses the main directions of the changes in the system of executive power bodies in the mentioned periods of the history of the state and law of Russia.
Keywords: the Provisional Government, the Ministry of Internal Affairs, Militia, the counterintelligence department of the Ministry of Justice, penitentiary establishments.
Изменения в системе органов исполнительной власти, реализовавших правоохранительную функцию государства в дореволюционной России, произошли в период Временного правительства [1]. В состав Временного правительства — первый общественный кабинет министров, образованный 2 марта 1917 г. Временным комитетом Государственной Думы, входило 11 министров: Председатель Совета минист-
ров и министр внутренних дел Г.Е. Львов, военный и морской министр А.И. Гучков, министр финансов М.И. Терещенко, министр юстиции А.Ф. Керенский, обер-прокурор Святейшего синода В.Н. Львов и др.
Временное правительство объявило о выборах в Учредительное собрание. В это время действовали Советы, которые контролировали деятельность Временного правительства. Были ликвидированы комитеты
по делам печати, полицейские и жандармские управления. Упраздненные должности и учреждения заменили комиссарами Временного правительства.
4 марта 1917 г. Временное правительство обратилось к народу с воззванием по поводу произошедшего государственного переворота, в котором сообщалось
06 упразднении некоторых учреждений и установлений: «1. Упразднить: особые гражданские суды, б) охранные отделения, в) отдельный корпус жандармов, включая и железнодорожную полицию».
7 марта 1917 г. Временным правительством был издан Указ об амнистии от 7 марта 1917 г.: «Во исполнение частных требований народной совести, во имя исторической справедливости и в ознаименование окончательного торжества нового порядка, основанного на праве и свободе, объявляется общая политическая амнистия».
Были упразднены все полицейские управления, охранные отделения, Отдельный корпус жандармов. Вместо полиции стала создаваться милиция. Милиция как правоохранительный орган создавалась заново, бывшие сотрудники полиции в нее не принимались, за исключением сотрудников сыскных отделений [2, с. 46].
Министр внутренних дел С.Д. Урусов 2 мая 1917 г отмечал: «Согласно постановлению Временного правительства от 10 марта 1917 г., распубликованному 6 апреля в № 24 Вестника Временного правительства, утверждено в составе Министерства внутренних дел «Временное управление по делам общественной полиции и по обеспечению личной и имущественной безопасности граждан». Однако в утвержденном 17 апреля Временным правительством Положении о милиции термин «общественная полиция» не употребляется и заменен термином «милиция», посему казалось бы необходимым употребить тот же термин и в названии Управления, призванного ведать делами «милиции», а не «общественной полиции». Вместе с тем на практике выяснилось, что название «Управление» по делам милиции часто вызывает значительные неудобства... желательно именовать центральный орган «Главным управлением». На основании изложенного. полагал бы: переименовать «Временное управление по делам общественной полиции.» в «Главное управление по делам милиции и по обеспечению личной и имущественной безопасности граждан» [3].
Главное управление милиции занималось обеспечением личной и имущественной безопасности граждан,
организацией милиции и управлением ею, регистрацией населения, выдачей заграничных паспортов, высылкой «порочных иностранцев», рассматривало вопросы полицейского характера, возникавшие в связи с военными действиями (по надзору за военнопленными, борьбе со шпионажем), и другие вопросы, связанные с деятельностью милиции. Главное управление милиции устанавливало также условия, порядок и сроки увольнения полицейских, производило с ними окончательные расчеты. Милиция при Временном правительстве заменила общеуголовную полицию. Сыскные отделения прежней полиции в основном сохранились, но были переданы в подчинение прокурорам окружных судов. Некоторые функции политической полиции были возложены на контрразведывательный отдел Минюста. На отдел также были возложены следующие задачи: борьба с попытками насильственного восстановления старого строя; борьба со шпионажем в пользу воюющих против России держав; борьба с агентурой неприятеля, действовавшей под флагом политических партий. После неудавшейся попытки большевистского восстания 3—5 июля 1917 г. на отдел была возложена обязанность организации охраны главы Временного правительства А.Ф. Керенского. Сотрудники отдела принимали участие в разборе документов бывших охранных отделений, выполняли отдельные поручения министра юстиции по борьбе с контрреволюцией, по охране порядка во время событий 3—5 июля 1917 г., производили аресты лиц, подозреваемых в организации этих событий, и их допросы [4, с. 76, 77, 104].
В конце февраля — начале марта 1917 г. были разгромлены некоторые пенитенциарные учреждения, оказались уничтоженными, частью похищенными деньги и вещи, принадлежавшие заключенным, тюремным служащим и лицам, которые состояли в торговых и прочих имущественных отношениях с тюремным ведомством. Обобщенная в ГТУ информация свидетельствует о том, что общий ущерб, причиненный служащим тюремного ведомства, а также другим лицам, в те дни составил 254 548 руб. 29 коп. Московская центральная пересыльная тюрьма заявила об изъятии тюремной кассы в сумме 9525 руб. 38 коп. Наиболее ощутимый материальный ущерб понесли пенитенциарные учреждения Петроградской губернии, который составил 188 942 руб. 39 коп. Во время волнений было полностью уничтожено делопроизводство ГТУ [5, с. 258].
Однако система управления пенитенциарными учреждениями изменена не была, если не считать того, что 26 апреля 1917 г. ГТУ было переименовано в Главное управление местами заключения (ГУМЗ) [4, с. 92].
24 июля 1917 г. было сформировано второе коалиционное правительство, в состав которого вошли Председатель Совета министров А.Ф. Керенский, заместитель Председателя Н.В. Некрасов, министр внутренних дел Н.Д. Авксентьев, военный министр А.Ф. Керенский, морской министр А.Ф. Керенский, министр финансов Н.В. Некрасов, министр юстиции А.С. Зарудный [6]; обер-прокурор Святейшего синода А.В. Карташев, государственный контролер Ф.Ф. Кокошкин и др.
С целью противодействия Петросовету А.Ф. Керенский образовал 1 сентября 1917 г. новый орган власти — Директорию («Совет пяти»), которая провозгласила Россию республикой и распустила IV Государственную Думу. 25 сентября 1917 г. Керенский создал третье коалиционное правительство, в которое вошли Председатель Совета министров А.Ф. Керенский, заместитель Председателя А.И. Коновалов, министр внутренних дел А.М. Никитин, военный министр А.И. Верховский, морской министр Д.Н. Вердеревский, министр финансов М.В. Бернацкий, министр юстиции П.Н. Малянто-вич, обер-прокурор Святейшего синода А.В. Карташев, государственный контролер С.А. Смирнов и др. Однако через месяц, 26 октября 1917 г., Временное правительство было арестовано [7].
Послеоктябрьский период начался со «слома» старого государственного аппарата, в том числе в сфере охраны правопорядка. Так, уже 28 октября (10 ноября) 1917 г. было издано постановление Народного комиссариата по внутренним делам (НКВД) РСФСР «О рабочей милиции». В соответствии с постановлением: «1. Все Советы Рабочих и Солдатских Депутатов учреждают рабочую милицию. 2. Рабочая милиция находится всецело и исключительно в ведении Совета Рабочих и Солдатских Депутатов. 3. Военные и гражданские власти обязаны содействовать вооружению рабочей милиции и снабжению ее техническими силами вплоть до снабжения ее казенным оружием...» [8]. Отряды рабочей милиции создавались как добровольческие подразделения, формируемые на заводах и фабриках, и находились в распоряжении местных Советов. Создание милиции как государственного правоохранительного органа, состоявшего из постоянного штата лиц, началось весной 1918 г. [9, с. 46].
Милиция РСФСР являлась правопреемником милиции, образованной постановлением «О рабочей милиции», а день 10 ноября установлен как День милиции.
Декретом СНК РСФСР от 22 ноября 1917 г. «О суде» были ликвидированы окружные суды, судебные палаты, Правительствующий сенат, военные и морские суды, коммерческие суды, а также институты судебных следователей, прокурорского надзора, присяжной и частной адвокатуры. На местах создавались местные суды, действовавшие в составе одного постоянного судьи и двух очередных народных заседателей. Было установлено избрание судей и заседателей в порядке прямых выборов, до проведения которых их избрание поручалось местным Советам. По поводу института судебных следователей в п. 3 было установлено следующее: «Упразднить до ныне существовавшие институты судебных следователей, прокурорского надзора, а равно и институты присяжной и частной адвокатуры. Впредь до преобразования всего порядка судопроизводства предварительное следствие по уголовным делам возлагается на местных судей единолично, причем постановления их о личном задержании и о предании суду должны быть подтверждены постановлением всего местного суда». Это правило сразу было оговорено исключением. Так, в соответствии со ст. 8 при Советах были образованы особые следственные комиссии для производства коллегиального предварительного следствия по делам о контрреволюционных преступлениях, подлежавших ведению рабоче-крестьянских революционных трибуналов [10].
Прокуратура РСФСР была воссоздана только в 1922 г., сначала при Наркомюсте РСФСР, а народный комиссар юстиции одновременно являлся прокурором РСФСР. Созданная в 1924 г. прокуратура СССР состояла при Верховном Суде СССР. С 1933 г. прокуратура СССР становится самостоятельным государственным централизованным органом с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим [11, с. 19—21].
Аналогичные организационные основы деятельности прокуратуры сохранились и до настоящего времени. В соответствии с ч. 1 ст. 129 Конституции РФ прокуратура составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. С 1924 г. следственный аппарат был предусмотрен только в органах прокуратуры и в органах государственной безопасности, и только в 1963 г. право осуществления
предварительного следствия получили ОВД (в то время официально назывались органами охраны общественного порядка) [12, с. 77; 13, с. 30, 31].
Единственным правоохранительным ведомством, которое не было полностью разрушено при становлении советской власти, являлось ГУМЗ. В пенитенциарной сфере в первое время продолжало функционировать ГУМЗ, только теперь не в составе Минюста, а Наркомюста РСФСР. В большинстве своем остались на местах и сотрудники пенитенциарных учреждений и органов управления ими. Вплоть до 23 июля 1918 г., когда постановлением Наркомюста РСФСР была принята временная инструкция «О лишении свободы как о мере наказания и о порядке отбывания такового» [14], продолжали действовать уставы о содержащихся под стражей 1890 г. и Устав о ссыльных 1909 г. [15]. Были сохранены многие, к сожалению, не лучшие традиции дореволюционной пенитенциарной системы. Так, М.Г. Детков отмечал, что временная инструкция «явилась продолжением сложившейся в дореволюционный период практики ведомственного регулирования этого вида наказания, которое впоследствии нанесло существенный ущерб всей системе исполнения наказаний» [16, с. 32, 153—245, 245—286]. Были сохранены дореволюционные попечительства и тюремные комитеты. Среди причин такого положения дел советские историки государства и права называли «отсутствие опыта и сильные позиции левых эсеров в руководстве Наркоматом юстиции в первые месяцы после победы Октября» [9, с. 27].
Однако уже в мае 1918 г. Тюремная коллегия Нар-комюста РСФСР была образована в Карательный отдел, а тюремные коллегии на местах — в карательные отделы при губернских комиссариатах юстиции. Затем в составе Наркомюста РСФСР создан Центральный карательный отдел. В него входило девять отделений: по выработке воспитательно-трудовых методов; распределительное; техническое; сельскохозяйственное; врачебно-санитарное; снабжения; строительное; конвойное; помощи отбывшим наказание. В целях согласования деятельности этих отделений и обеспечения их согласованной работы при Карательном отделе были образованы совещания по пенитенциарным вопросам теоретического характера, по вопросам практического применения воспитательно-трудовых мер и организации работ и по административно-хозяйственным вопросам [17, с. 27].
Губернские тюремные инспекции были упразднены, а их функции передавались местным карательным подотделам (на правах отдела), входившим в состав отделов юстиции губернских исполнительных комитетов. Заведующие местными карательными отделами должны были назначаться местными Советами, но Центральный карательный отдел оставлял за собой право отвода выдвинутых кандидатур или их утверждения [18, с. 12]. С этого момента, как считает В.Б. Спицнадель, следует начинать историю советских пенитенциарных учреждений [19, с. 72].
Впоследствии пенитенциарные учреждения неоднократно передавались из ведомства юстиции в ведомство внутренних дел. Создание нового государственного аппарата сопровождалось новыми названиями государственных органов. Это коснулось и прежних министерств. Центральные органы государственного управления стали называться народными комиссариатами, а их главы — соответственно народными комиссарами. Работу отдельных наркомов объединял СНК. Только в 1946 г. вновь были воссозданы названия министерств и министров, а СНК стал называться Советом министров [20, с. 139].
Перечень народных комиссариатов устанавливался в первых советских конституциях. Так, в ст. 42 Конституции (Основного Закона) РСФСР 1918 г. были перечислены следующие наркоматы: по иностранным делам, по военным делам, по морским делам, по внутренним делам, юстиции, труда, социального обеспечения, просвещения, почт и телеграфов, по делам национальностей, по финансовым делам, путей сообщения, земледелия, торговли и промышленности, продовольствия, государственного контроля, здравоохранения, а также Высший совет народного хозяйства [24].
По Конституции (Основному Закону) СССР 1924 г. для непосредственного руководства отдельными отраслями государственного управления, входившими в круг ведения СССР, образовывалось 10 наркоматов (ст. 49), которые делились на общесоюзные, единые для всего СССР, и объединенные (ст. 50). К общесоюзным были отнесены наркоматы по иностранным делам, по военным и морским делам, внешней торговле, путей сообщения, почт и телеграфов (ст. 51). К объединенным были отнесены наркоматы продовольствия, труда, финансов и рабоче-крестьянской инспекции, а также Высший совет народного хозяйства (ст. 52). Было установлено, что общесоюзные наркоматы имели при со-
юзных республиках своих уполномоченных, непосредственно им подчиненных (ст. 53). Органами объединенных наркоматов СССР, осуществлявшими на территории республик их задания, являлись одноименные наркоматы этих республик (ст. 54). В гл. 10 Конституции СССР 1924 г. было установлено, что ЦИК союзных республик имели свои исполнительные органы — СНК в составе Председателя СНК, заместителей Председателя, Председателя Высшего совета народного хозяйства, народных комиссаров земледелия, финансов, продовольствия, труда, внутренних дел, юстиции, рабоче-крестьянской инспекции, просвещения, здравоохранения, социального обеспечения, а также с правом совещательного или решающего голоса, по решению ЦИК союзных республик, — уполномоченных общесоюзных наркоматов (ст. 67). Высший совет народного хозяйства и наркоматы продовольствия, финансов, труда, рабоче-крестьянской инспекции союзных республик, подчиняясь ЦИК и СНК союзных республик, осуществляли в своей деятельности директивы соответствующих наркоматов СССР (ст. 68) [22, с. 41—49].
Была выстроена система трех видов центральных органов государственного управления, которые впоследствии назовут общесоюзными, союзно-республиканскими и республиканскими. В юридической науке их называли также директивными, слитными и независимыми [23, с. 168].
Глава 9 Конституции СССР 1924 г. содержала нормы об Объединенном государственном политическом управлении (ОГПУ) при СНК СССР, которое учреждалось «в целях объединения революционных усилий союзных республик по борьбе с политической и экономической контрреволюцией, саботажем и бандитизмом» (ст. 61). ОГПУ СССР руководило работой местных органов ГПУ через своих уполномоченных при СНК союзных республик, действовавших на основании специального положения, утвержденного в законодательном порядке (ст. 62). Надзор за закономерностью действий ОГПУ осуществлялся прокурором Верховного Суда СССР (ст. 63).
Предшественницей органов ГПУ являлась Всероссийская чрезвычайная комиссия (ВЧК) по борьбе с контрреволюцией и саботажем, образованная 7 (20) декабря 1917 г. Это был чрезвычайный орган, осуществлявший функции политической полиции и некоторые судебные функции, который превратился в самостоя-
тельный государственный орган, не подчинявшийся никому, кроме высших партийных властей, которые также стали постепенно утрачивать контроль над ВЧК. В связи с этим 6 февраля 1922 г. ВЦИК упразднил ВЧК и учредил ГПУ при Народном комиссариате внутренних дел РСФСР. После образования СССР 15 ноября 1923 г. Президиум ЦИК СССР постановил преобразовать ГПУ в ОГПУ при СНК СССР [2, с. 451, 452].
Таким образом, изменения в системе органов исполнительной власти в сфере охраны правопорядка в период Временного правительства и в первые годы советской власти по сравнению с дореволюционным периодом происходили по следующим основным направлениям:
• преобразование профессиональной полиции в милицию, создаваемую на непрофессиональной основе, с недопущением принятия в нее сотрудников прежней полиции (кроме сотрудников сыскных отделений), но с подчинением тому же ведомству внутренних дел;
• упразднение прокуратуры наряду с прежними судами и адвокатурой;
• сохранение системы управления пенитенциарными учреждениями с прежним штатом сотрудников и в подчинении того же ведомства юстиции;
• упразднение прежней политической полиции, подчинявшейся ведомству внутренних дел, и создание в первые годы советской власти нового самостоятельного органа политического сыска — ВЧК.
Литература
1. Amburger E. Geschihte der Behordenorganisation Russlands von Peter dem Grossen bis 1917. Leiden, 1966; Torke H. Das russische Beatentum in der ersten Hafte der 19 Jahrhundert // Forshungen zur osteuropaischen Geschichte. Bd. 13. Berlin, 1967. S. 7—345; Seton-Watson H. The Russian empire 1801—1917. Oxford, 1967.
2. Органы и войска МВД России. Краткий исторический очерк / рук. авт. кол. В.Ф. Некрасов. М., 1996.
3. О переименовании Временного управления по делам общественной полиции и о средствах для этой цели // РГИА. Ф. 1276. Оп. 14. Д. 30.
4. Высшие и центральные государственные учреждения России. 1801—1917: в 4 т. СПб., 2001. Т. 2.
5. Детков М.Г. Наказание в царской России. Система его исполнения. М., 1994.
6. Воззвания, декларации и постановления Временного правительства. Март — август 1917 г. Фонд
министра юстиции А.С. Зарудного // РГИА. Ф. 857. Оп. 1. Д. 1608.
7. Журналы заседаний Временного правительства. Март — октябрь. 1917 г.: в 4 т. / сост. Е.Д. Гринько, О.В. Лавинская; под ред. Б.Ф. Додонова. М., 2001—2004.
8. СУ РСФСР. 1917. № 1. Ст. 15.
9. История государства и права СССР / под ред. Г.С. Калинина, Г.В. Швекова. М., 1981. Ч. II.
10. СУ РСФСР. 1917. № 4. Ст. 50.
11. Басков В.И. Прокурорский надзор в СССР. М., 1991.
12. Мишанина Н.В. Органы предварительного следствия в уголовно-процессуальном механизме Российского государства: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. СПб., 2003.
13. Дармаева В.Д. История становления и развития предварительного следствия // История гос-ва и права. 2007. № 7.
14. СУ РСФСР. 1918. № 53. Ст. 598.
15. Свод учреждений и уставов о содержащихся под стражей. Устав о ссыльных // СЗ Российской Империи. Т. XIV.
16. Детков М.Г. Содержание пенитенциарной политики. Содержание пенитенциарной политики Российского государства и ее реализация в системе исполнения наказаний в виде лишения свободы в период 1917—1930 гг. М., 1992.
17. Зубков А.И., Калинин Ю.И., Сысоев В.Д. Пенитенциарные учреждения в системе Министерства юстиции России. История и современность. М., 1998.
18. Гиляров Е.М., Михайличенко А.В. Становление и развитие исправительно-трудовых учреждений Советского государства (1917—1925 гг.). М., 1990.
19. Спицнадель В.Б. Генезис уголовно-исполнительного права в контексте становления и эволюция пенитенциарной системы России: автореф. дисс. . д-ра юрид. наук. СПб., 2004.
20. Минашкин А.В. Российские министерства: история и современность // Журнал рос. права. 2002. № 12.
21. СУ РСФСР. 1918. № 51. Ст. 582.
22. Конституция и конституционные акты Союза ССР (1922—1936): сб. док-в. М., 1940.
23. Чистяков О.И. Конституция СССР 1924 г. М., 2004.
Конституционное
Пр^ВО России
Конституционно право России; 4-е изд., перераб. и доп.: учебник / под ред. А.С. Прудникова, Б.С. Эбзеева, В.И. Авсеенко. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2010. — 615 с.
В учебнике подробно рассматриваются вопросы, традиционно относящиеся к предмету науки конституционного права. В частности, в нем нашли отражение такие институты, как конституционные основы гражданского общества, юридические механизмы защиты прав и свобод человека и гражданина, федеративное устройство, система органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации и др. При рассмотрении названных институтов использованы как традиционные подходы к их исследованию, так и обращение к общественной практике, обусловливающей действие Конституции Российской Федерации. Большое внимание уделено избирательной системе с учетом изменений, произошедших в избирательном законодательстве.
Для преподавателей, аспирантов (адъюнктов), студентов юридических вузов и факультетов, практических работников, а также для всех, кто интересуется проблемами отечественного конституционного права.
ш
юн и т и
UNITY
ООО «ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА» Адрес редакции: 123298, Москва, ул. Ирины Левченко, д. 1. Тел./факс: 8-499-740-60-14, 8-499-740-60-15 E-mail: [email protected], www.unity-dana.ru
