CC BY
42
УДК 63061.000.93 ББК 68.27
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ МИНИСТЕРСТВА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИМУЩЕСТВ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ЛЕСНЫМ КОМПЛЕКСОМ
РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ
Рыбалкин Алексей Иванович,
кандидат исторических наук, доцент Воронежский государственный аграрный университет им. императора Петра I (г. Воронеж)
Аннотация. В статье рассматривается процесс модернизации системы управления лесным комплексом России посредством создания в 1SS? г. новой системы управления - Министерства государственных имуществ.
Ключевые слова: Министерство государственных имуществ, лесное управление, корпус лесничих, департамент, лесные угодья, лесничества, леса, лесное хозяйство.
THE ACTIVITIES OF THE MINISTRY OF STATE PROPERTY MANAGEMENT SYSTEM IMPROVEMENT OF THE FOREST COMPLEX OF THE RUSSIAN EMPIRE
Rybalkin A.I.
candidate of historical sciences, associate Professor (Voronezh)
Abstract: The article is devoted to the forestry system modernization process in Russia by the use of making a new executive system- State Property Department.
Key words: State Property Department, forestry management, forestry officers division, national forestry, forestry, woods.
Именным указом императора Николая Павловича, данным правительствующему сенату 26 декабря 1837 г., было утверждено «Учреждение Министерства Государственных Имуществ». Главой министерства был назначен генерал-адъютант П.Д. Киселев.
Министерство состояло из трех департаментов, совета, канцелярии министра и ученого комитета. В ведение первого департамента были включены государственные имущества и попечительство над государственными крестьянами в 33 губерниях, 3 областях европейской части страны, а также в губерниях и областях Западной и Восточной Сибири, состоящих на оброчном положении. Департамент состоял из 9 отделений, из которых два ведали лес-
ным делом: 6-му предписывалось осуществлять охрану лесов, а 7-му - вести лесное хозяйство.
На второй департамент возлагалось управление государственным имуществом в 11 губерниях -прибалтийских, западных и Белостокской области. Он состоял из 6 отделений, из которых 4-е заведовало лесами.
В этих департаментах дела по спорам, искам, размежеванию, незаконным вырубкам и т. п. выделялись в судные отделения, а по ведению бухгалтерского учета и финансовому контролю - в счетные отделения.
Третий департамент ведал делами: а) по управлению учреждениями, занимающимися распростра-
нением знаний о сельском хозяйстве; б) по руководству корпусом лесничих, т.е. определял на службу и назначал на должности лесных чинов и гражданских топографов и в) по проведению кадастровых работ. Этот департамент состоял из 6 отделений. К первому отделению были отнесены дела по руководству Лесным и Межевым институтами, Лисинс-ким учебным лесничеством, изданием Лесного журнала и мероприятиями по выращиванию лесов. Во втором отделении производились дела о поощрении, усовершенствовании и распространении знаний о сельском хозяйстве и лесоводстве. И третье отделение осуществляло инспекции по лесному и межевому корпусам [33, с. 102-103].
Ученый комитет МГИ был призван изучать, обобщать и предлагать новые идеи, направленные на улучшение управления и хозяйствования в сельскохозяйственном и лесном производствах, а также в землеустройстве.
В ведение Министерства государственных имуществ в 1838 г. поступало 108 815 515 десятин лесов. Из общего количества лесов 1 079 252 десятины принадлежали непосредственно казне, 105 627 528 десятин находились на оброчном положении и принадлежали государственным крестьянам, в трех прибалтийских и девяти западных губерниях числилось 3 187 987 десятин лесных угодий [14, с.46-47] .
Ко времени открытия министерства вопрос о гражданском или военном статусе корпуса лесничих в правительстве еще не был решен. Здесь, вероятно, свою роль сыграли противоречия между Морским министерством и Министерством финансов, которые обострились еще в 1828 г., во время передачи части лесов под управление Департамента корабельных лесов. А при учреждении МГИ эти леса также предполагалось оставить в ведении морского ведомства. П.Д. Киселев признавал, что это была вынужденная уступка, но без нее деятельность нового министерства в деле реформирования лесным ведомством была бы затруднена [1, с.278].
Составление проекта положения о корпусе лесничих, уже после создания МГИ, было поручено 5-му отделению Собственной Его Императорского Величества канцелярии.
Представленная этим ведомством записка содержала достаточно подробный анализ преимуществ и недостатков военного и гражданского устройства корпуса. Здесь содержались предложения о возможности военного построения лесной стражи, а лесных чиновников предполагалось оставить гражданскими служащими. Кроме того, в ней была сформулирована идея об отделении хозяйственного управления лесами от их охранения с тем, чтобы воен-
ную лесную стражу подчинить особым военным офицерам, учредив в каждой губернии роту или полуроту стражников.
И все же в записке предпочтение отдавалось военному устройству лесного корпуса. Но при этом возникала проблема переподчинения всего корпуса из гражданского в военное ведомство.
В конечном итоге основные выводы записки сводились к тому, чтобы хозяйственное управление лесами оставить при 1-м и 2-м департаментах, а контроль над ними поставить в прямую зависимость от министра.
Наряду с этим, подробную записку с анализом положения лесного дела в России и предложениями устройства корпуса лесничих представил П.Д. Киселеву и директор 3-го департамента барон Э.К. Деллинсгаузен. В ней он пришел к следующим заключениям: во-первых, все дела по лесной части, связанные с управлением и хозяйствованием, должны быть сосредоточены в одном департаменте МГИ; во-вторых, создание военной лесной стражи окажет, несомненно, большую пользу в деле охранения лесов; в-третьих, объединение управления лесами с прочими государственными имуществами и с крестьянским вопросом окажет вредное воздействие на предполагаемые преобразования.
Кроме того, определенный интерес представляли и некоторые частные замечания Э.К. Деллин-сгаузена. Он полагал, что для сбора лесных доходов необходимо назначать особых чиновников, подобных прусским сборщикам податей, отделив эту обязанность от обязанностей лесничих. Это дало бы возможность предотвратить злоупотребления и повысило бы статус лесничих. Далее он обращал внимание на то, что у русской армии нет егерей, вооруженных винтовками, тогда как прусская и австрийская армии имеют хорошо вооруженных стрелков. А такого рода войско необходимо для России, поскольку оно могло быть полезным как в военном отношении для защиты отечества от внешнего врага, так и для охраны лесов [14, с.9].
Обе записки были рассмотрены в совете МГИ 12 ноября 1838 г. Совет решил, что управление лесами как государственными имуществами и использованием лесных чиновников и стражи необходимо предоставить департаментам по принадлежности, согласно учредительным положениям о министерстве. Такой порядок должен был сохраняться до тех пор, пока не представится возможность без административных и финансовых затруднений создать отдельное управление казенными лесами по примеру Пруссии и Саксонии. Корпус лесничих предлагалось создать по военному образцу, а для непосредственного осуществления руководства корпусом
33
назначить при министре начальника корпусного штаба с дежурным штаб-офицером, двумя старшими адъютантами и необходимым количеством чиновников для ведения дел.
Такое решение члены совета мотивировали прежде всего тем, что леса в стране в подавляющей своей части не разграничены ни с крестьянами, ни с помещиками, а пользование лесными ресурсами происходит непрерывно. При этом лесной стражи по существу нет. Лесной институт не может обеспечить лесную часть достаточным количеством компетентных специалистов. По данным Ф.К. Арнольда, в 1837 г. из 499 состоявших на службе лесных чинов специальное образование имели 84 человека [2, с.4]. И, наконец, было сформулировано положение о том, что в России отделить управление государственными имуществами и лесную часть с казенными крестьянами является преждевременным.
Однако это решение разделяли не все члены совета. Барон Деллинсгаузен при голосовании остался при особом мнении [1, с.267].
Решение совета МГИ было передано в 5-е отделение Собственной Его Императорского Величества канцелярии для составления проекта положения.
Положение о корпусе лесничих было издано 30 января 1839 г. Его основные положения базировались на идеях, выработанных советом МГИ. Документ предусматривал построить систему управления лесной частью по военному образцу. По штату в корпус были назначены 4 генерала, 12 полковников, 33 подполковника, 41 майор, 69 капитанов, 99 штабс-капитанов, 113 поручиков, 145 подпоручиков и 210 прапорщиков. Количество унтер-офицеров или объездчиков и стрелков определялось на местах, по мере надобности [33, с.104].
Вся структура разделялась на три части по количеству и полномочиям департаментов и подчинялась министру МГИ. Непосредственно оперативное руководство новым ведомством возлагалось на инспектора корпуса лесничих, при котором находился дежурный штаб-офицер, два старших адъютанта и шесть канцелярских чиновников. Первым инспектором корпуса лесничих был назначен генерал-майор Мочульский.
Для надзора за действиями чинов корпуса был назначен вице - инспектор. Кроме того, к ведомству причислялись запасные ученые лесничие «для споспешествования ко введению в губерниях правильного лесного хозяйства» и запасные лесничие для исполнения различных поручений. А для осуществления следственных и судебных мероприятий учреждался лесной аудиториат [33, с.104].
Корпус лесничих предписывалось укомплектовывать из выпускников Лесного и Межевого институтов, а при их недостатке принимать на службу отставных военных штаб- и обер-офицеров, освоивших курс наук в военных и гражданских учебных заведениях 1-го и 2-го разрядов. При этом на период формирования корпуса разрешалось принимать на службу и тех лиц, которые еще не имели аттестатов, подтверждающих образование [33, с.105].
Инспектору корпуса лесничих было предоставлено право производить нижних чинов лесной стражи в унтер-офицеры. Кроме того, за отличное исполнение своих обязанностей нижние чины удостаивались наград и денежных вознаграждений, на которые выделялось до 50 тыс. рублей. Впоследствии на нижних чинов были распространены права и преимущества воинских чинов - они награждались за выслугу лет знаками отличия Святой Анны и нашивками на левом рукаве мундира.
Кроме того, лесничим и подлесничим, помимо денежного содержания, были предоставлены в пользование участки земли, первым по 15, а вторым по 10 десятин, которые впоследствии были увеличены [33, с.106-107].
Четырехлетний опыт деятельности корпуса лесничих показал, что объединение губернских органов лесного управления с другими подразделениями государственных имуществ дало определенные положительные результаты. В то же время в центральной системе управления наблюдались разобщенность и путаница в распределении полномочий и, как следствие, в осуществлении полномочий. Это, вероятно, стало причиной того, что по инициативе Николая I в 1841 г. был возбужден вопрос о более эффективном хозяйствовании в лесах, приписанных к Морскому министерству [33, с. 110-111].
Поэтому 18 января 1843 г. П.Д. Киселев представил императору доклад, в котором предложил сосредоточить все дела, касающиеся лесной части, в одном центральном ведомстве. Однако вопрос о корабельных лесах к этому времени оставался неразрешенным.
Доклад был одобрен, и 15 февраля 1843 г. приказом по корпусу лесничих за № 13 был открыт Лесной департамент. К департаменту присоединились Дежурство корпуса лесничих и лесной аудиториат. На следующий день граф Н.М. Ламсдорф был назначен его директором, а наблюдение за деятельностью нового органа возложено на товарища министра МГИ Н.М. Гамалея [2, с.457].
Лесной департамент состоял из шести отделений.
Первое отделение - инспекторское, ведало кадровыми вопросами, а также наградами и поощрени-
ями, оно снабжало лесную стражу амуницией, оружием и боеприпасами, осуществляло инспекторские проверки и смотры.
Второе отделение занималось лесными оброчными статьями, устройством лесной стражи, постройкой домов для лесничих и отводом для них служебных земель. Сюда же относился и отвод лесов горным заводам и другим казенным ведомствам, дела по продаже и покупке лесов.
Третье отделение - судное, вело дела о самовольных порубках и правонарушениях в лесах, решало вопросы об административных взысканиях и предании суду провинившихся чинов корпуса лесничих. Оно ограждало лесные дачи от самовольных захватов и вело дела по размежеванию общих, въезжих и спорных лесов.
Четвертое отделение осуществляло лесоустройство, составляло описание лесов, их таксацию, а также управляло лесными средними и низшими учебными заведениями.
Пятое отделение распоряжалось отпуском лесного материала из неустроенных лесных дач. Сюда же относились дела по рассмотрению годовых смет на отпуск леса и контрактов. Оно устанавливало правила отпуска леса.
Шестое отделение было счетным. В нем были сосредоточены вся отчетность и финансовый учет лесной части.
В состав лесного департамента входили также чертежная контора, лесной аудиториат и специальный по лесной части комитет [14, с.13-14].
Обязанности Министерства государственных имуществ относительно лесной части были определены в «Наказе Министру», который был утвержден императором 30 марта 1855 г. Из наиболее важных задач здесь были определены такие, как охрана лесов, извлечение из лесохозяйственной деятельности наибольшей прибыли и разведение лесов в тех частях страны, где их недоставало.
Для этого на министра возлагались обязанности внедрения в практику лесоводства передовых методов хозяйствования и разведения лесов, проведения съемок, таксации и составления планов хозяйства. Министр должен был отдавать распоряжения о подготовке землемеров, таксаторов и лесных офицеров - специалистов высшей квалификации, снабжать их необходимыми инструкциями и руководствами, а также осуществлять проверку их деятельности. Кроме того, в сферу его деятельности были включены и составление планов лесного хозяйства, и их исполнение «... с тою непременною целью, чтобы, извлекая из лесов следующий казне доход, сохранить оные, ведением доброго хозяйства, от истощения или истребления» [33, с.110].
К этому времени практически разрешился и вопрос о принадлежности корабельных лесов. После многолетнего обсуждения этого вопроса различными комиссиями 25 декабря 1853 г. были высочайше утверждены «Правила для присоединения управления корабельными лесами к Министерству Государственных Имуществ». В соответствии с этими правилами министру передавались права Адмирал-тейств-совета по управлению Департаментом корабельных лесов на двухлетний период. В 1857 г. этот эксперимент был продлен. И только 5 мая 1859 г. последовало высочайшее повеление все корабельные рощи передать в ведение МГИ. Вскоре Департамент корабельных лесов был упразднен, а все корабельные рощи и леса поступили в управление МГИ [14, с.15-19].
В 50-е годы XIX в. активизировались и работы по размежеванию лесов общего владения. По данным Л.И. Яшнова, к этому периоду только 17-я часть этой категории лесов была передана удельному ведомству из казенного фонда. С 1856 г. этот процесс ускорился. В течение года Департамент уделов и МГИ утвердили 12 полюбовных сказок, в 1858 г. - 58, в 1859 г. - 64. К 1879 г. площадь удельных лесов увеличилась до 2 370 000 десятин [39, с.658-659].
В целом же общее количество лесов, находящихся в управлении МГИ, на 1 января 1849 г. достигало 115 637 830 десятин. Из них собственно казенных числилось 9 183 606, крестьянских - 13 060 170 и лесов особого значения 10 741 593 десятин [14, с.49]. Однако эти сведения верны только отчасти. Поскольку, как отражено в отчете лесного управления за 1871 г., в 1846 и 1857 гг. всем палатам МГИ было предложено составить подробные сведения о казенных лесных дачах, находящихся в губерниях, и нанести их на особые карты. Но трудности сбора таких сведений были настолько велики, что некоторые палаты вовсе не представили сведений, ссылаясь на отсутствие данных для их составления. В 1866 г. Лесной департамент предпринял еще одну попытку осуществить учет казенных лесов, для чего потребовал от всех палат предоставить статистические сведения, основанные на наиболее достоверных данных. Но и на этот раз многие палаты западных губерний сведения не представили [21, с.1].
Тем не менее источники указывают на то, что изменившиеся количественные показатели крестьянских лесов объясняются тем, что с учреждением МГИ все крестьянские леса наравне с казенными были переведены под его управление. А согласно ст. 476 «Учреждения и управления государственными имуществами в губерниях» палатам министерства было вменено в обязанность для удовлетворения
35
бытовых потребностей крестьян отводить особые временные участки. Но такое требование не было осуществлено в силу отсутствия межевых границ. Поэтому отпуск леса крестьянам производился в размере «действительной потребности», а не на продажу. Величина этой потребности не была определена, что вызывало разногласия в органах лесного управления и возмущение в крестьянской среде. И только в 1858 г. циркуляром МГИ за № 8529 размер отпуска был официально утвержден в расчете на каждый крестьянский двор. Однако первоначально его положения касались выделения лесных материалов тем казенным крестьянам, которые пострадали при пожарах или обустраивали новые поселения.
Для этого в 12 северных губерниях предписывалось отпускать 150 - 200 деревьев, 50 жердей для возведения домов и, кроме того, 20 деревьев для строительства бань из расчета: одна баня на три двора и 60 деревьев на гумно или ригу - на пять дворов. В 15 центральных губерниях норма была иной: 50-100 деревьев и такое же количество жердей, или вместо последних 2 кубические сажени хвороста для изгородей. И, наконец, в 20 малолесных и южных губерниях - по 52 дерева и по 2 сажени хвороста [14, с. 98].
В 1860 г. был установлен норматив и для текущих домашних потребностей крестьян. Так, в Архангельской, Вологодской, Вятской, Казанской, Костромской, Олонецкой и Пермской губерниях он составлял 7 деревьев, 20 жердей, 30 кольев, 4 сажени дров и 1 сажень хвороста ежегодно, в Оренбургской и Ярославской - по 5 деревьев, 15 жердей, 25 кольев, 3 сажени дров и 1 сажени хвороста. Для остальных губерний норма не была назначена ввиду того, что из-за недостатка лесов в тех губерниях ежегодный отпуск леса крестьянам должен был производиться в ограниченном количестве. Палатам же предлагалось пропагандировать среди крестьян употребление для отопления домов вместо дров кизяка [1, с. 287-288].
Однако на практике эти решения не выполнялись и прежде всего по причине социальных противоречий в крестьянской среде. Зажиточные крестьяне различными способами стремились использовать лимиты на использование лесных ресурсов не только на обустройство собственных усадеб, но и с целью продажи лесных материалов [16, с. 364-366].
С учреждением Министерства государственных имуществ в системе губернского лесного управления также произошли изменения. В губерниях создавались палаты государственных имуществ, в состав которых включались лесные отделения.
Лесным отделением на правах советника палаты руководил губернский лесничий, в помощь ему
назначались ученый лесничий и ревизор, т. е. в его составе появилась только новая должность ревизора. Вместе с тем, с введением этой должности системе губернского лесного управления были предоставлены полномочия наблюдения за точным исполнением должностных обязанностей окружными и местными лесными чинами, а также лесными сторожами.
К ведению управлений МГИ относились: дела по комплектованию лесной стражи и регулирование состава всех чинов лесного ведомства - так называемая инспекторская часть; распорядительная часть по всем отраслям администрации и хозяйства; дела по нарушению лесного устава и гражданские иски казны с частных лиц (судная часть); надзор за лесным хозяйством (механическая часть); учет лесов (межевая часть) и счетоводство и денежная отчетность (бухгалтерия) [10, с.56].
В 1845 г. штат ревизоров был увеличен, и у лесных отделений расширились возможности по проверке непосредственных действий лесных чиновников, а также по осуществлению надзора за правильностью исполнения лесных законов.
В должностные обязанности лесных ревизоров были включены осмотр и проверка целостности лесов, инспекция лесной стражи, контроль над торговыми операциями, расследование различных происшествий и др.
Казенные леса еще до 1838 г. были разделены на округа и лесничества. Округа находились в ведении окружных начальников, а окружные лесничие при них - в качестве помощников. Лесничества управлялись лесничими и подлесничими. В этот период во всей стране насчитывалось 97 окружных лесничих.
В 1843 г. по представлению Лесного департамента последовало высочайшее распоряжение освободить окружных начальников от обязанностей управления лесами и возложить их на окружных лесничих, ревизоров и местных лесничих. Однако уже через два года последовало указание упразднить звание окружного лесничего. Причиной этого явилось прежде всего то, что они являлись промежуточным, лишним звеном между губернской палатой и местными лесничими.
При этом все местные лесничие переводились в разряд лесничих, а лесным ревизорам предоставлены чины от капитана до подполковника. Кроме того, для увеличения численности специалистов лесного хозяйства в помощь лесничим назначались выпускники егерских училищ, которым присваивалось звание подлесничих.
С развитием лесного хозяйства лесничества постепенно уменьшались, а их количество возрастало.
Так, если в 1838 г. в Европейской России насчитывался 401 лесничий и подлесничий, то к 1843 г. здесь было образовано 427 лесничеств, которыми управляли 114 лесничих и 313 подлесничих, а к 1846 г. численность лесничеств увеличилась до 453. В то же время средняя величина площади лесов, входящих в состав одного лесничества, составляла в 1838 г. - 270 000 десятин, в 1855 г. - 242 000, в 1880 г. -202 000 и в 1885 г. - 198 000 десятин [14, с.27-30].
Показанная средняя величина лесничества позволяет сделать вывод о том, что при такой огромной площади лесов и незначительном количестве чинов лесного ведомства невозможно какое бы то ни было управление лесным хозяйством. Но такой вывод верен только отчасти. В богатых лесами северных районах для лесничеств были отведены огромные площади, занимающие сотни тысяч и даже миллионы десятин. Так, в Архангельской, Вологодской, Пермской и Олонецкой губерниях находилось 83 лесничества, а наименьшее лесничество охватывало около 100 000 десятин лесных массивов, тогда как в Астраханской губернии на 3 лесничества приходилось 9 100 десятин лесов. Но условия эксплуатации лесов на Севере были таковы, что контроль над их использованием можно было осуществлять только по берегам сплавных рек, так как другим путем доставлять лесные материалы было невозможно. Количество же леса, используемого на удовлетворение бытовых потребностей местными жителями, было мизерным по сравнению с имеющимися природными запасами. В других губерниях, где плотность населения была значительно больше и велось более интенсивное освоение земель, лесничествам приписывалось меньшее количество лесов с тем, чтобы они наиболее эффективно могли осуществлять свои полномочия. По данным Н. Флеровского, на одну квадратную милю в Архангельской губернии приходилось 20 жителей, в Олонецкой - 125, в Вологодской - 135, в то время как в Московской -2 595, Орловской - 1 785, Нижегородской - 1 392 и Саратовской - 1 137 человек [36, с.228].
Таким образом, с 1838 по 1884 г. число лесничеств увеличилось с 401 до 734, или на 83 %, а с 1884 по 1893 г. - только на 27, или на 4 %. Причем, если с момента образования МГИ новые лесничества образовывались относительно равномерно на европейской территории страны, то с 1884 г. этот рост происходил преимущественно в северных губерниях, а именно в Вологодской, Архангельской, Пермской и Вятской, в которых число лесничеств увеличилось с 90 до 104, т.е. на 16 % [36, с.228]. В лесничествах средней, восточной и западной России изменений почти не произошло. Одной из главных причин этого явилось то, что с принятием 4 апреля 1888 г. за-
кона о сбережении лесов лесному ведомству пришлось основные усилия и средства направить на подготовку новых кадров для укомплектования ле-соохранительных комитетов.
Несмотря на то, что к середине XIX в. в России была выстроена достаточно четкая система управления лесным хозяйством, его экономическая эффективность была низкой. Поэтому в среде специалистов лесного дела, сосредоточенных в Лесном департаменте, постоянно обсуждались проблемы модернизации системы управления лесным ведомством и меры по повышению его доходности. И в начале пятидесятых годов XIX в. руководству МГИ была представлена «Записка о лесах», в которой предлагались такие меры. Но в силу того, что Н.М. Гамалея не являлся сторонником каких бы то ни было перемен, она пролежала у него без движения несколько лет. И только в конце 1856 г. временно исполняющий обязанности руководителя МГИ Д.П. Xрущев заинтересовался ее содержанием. Однако в силу того, что в руководстве министерства произошли изменения, записка затерялась [4, с.504]. Но для нас такие документы представляют определенный интерес как источник, в котором дается анализ экономической эффективности лесного хозяйства России и существующих точек зрения специалистов лесного ведомства на систему лесного управления.
В одной из таких записок, подготовленной 24 марта 1863 г., утверждается, что «Во всей Европе нет ни одного государства, в котором бы казенные леса доставляли столь ничтожный доход, как в России» [11, с.504]. Во Франции около одного миллиона десятин казенного леса в 1861 г. дали валового дохода 11 млн. рублей, из которых 2,5 млн. израсходовано на управление лесным ведомством, а соответственно чистая прибыль составила 8,5 млн. рублей.
В Пруссии в том же 1861 г. 2 млн. десятин лесных угодий дали казне 6 568 540 рублей валового дохода, из которых на управление ассигновано 3 327 340 рублей, следовательно, чистый доход составлял 3 241 200 рублей.
В Саксонии от 140 000 десятин казенного леса назначалось к поступлению валового дохода 1 572 700 рублей, расход на управление - 572 700 рублей, чистый доход - один миллион рублей.
В процентном отношении расходы на управление были достаточно велики (в 1862 г. - 56,5 %), но в силу экономической неэффективности лесного хозяйства в денежном выражении ассигнования на расходы по сравнению с европейскими государствами были незначительны. Кроме того, вычислить коэффициент участия крестьян в рамках выполнения натуральной повинности во всем объеме выполняе-
37
мых работ по лесному ведомству и перевести его в денежное выражение практически невозможно.
При этом авторы записки считали, что представленные в отчетах данные за 1862 г. по чистому доходу завышены, поскольку к расходу следует еще прибавить сумму, которая потребуется при замене денежного сбора натуральной повинностью крестьян. А в случае внесения этой суммы в годовую смету доход может оказаться около 750 000 рублей.
Основными причинами такого положения они считали: чрезмерную централизацию лесного управления при отсутствии должного контроля над ее деятельностью, широкий круг обязанностей лесничих, ненадежность лесной стражи, несуразность в ценообразовании на лесные материалы, излишнюю стесненность условий при заключении контрактов на поставку леса и др.
Для наведения порядка в управлении, сохранности лесов и повышении доходности авторы записки предлагали прежде всего отказаться от чрезмерной централизации и мелочной опеки местных органов лесного управления при строгом контроле конечных результатов их деятельности. Кроме того, к записке прилагались штатное расписание и должностные оклады лесных чинов, а также конкретные мероприятия, которые должны были способствовать развитию лесного дела в России [11, с.508-522].
Манифест 19 февраля 1861 г. и последовавшие за ним реформы резко изменили социальный и экономический облик страны. На основании местных положений о поземельном устройстве крестьян, водворенных на помещичьих землях, лесные участки не включались в состав крестьянского надела. Однако те лесные участки, которые находились в постоянном пользовании отдельных крестьянских дворов, оставались в их пользовании в счет выделяемого им земельного надела [17, с.7]. По положению 1863 г. об устройстве удельных крестьян леса из крестьянских наделов также были изъяты [5, с.79].
Реформы, естественно, вызвали преобразования и в МГИ, поскольку основная задача ведомства -«попечительство над государственными крестьянами и свободными хлебопашцами» перестала существовать. Государственные и помещичьи крестьяне переходили в общее крестьянское сословие. Но только во второй половине 70-х годов законодательство начало определять новый порядок использования крестьянами лесных угодий.
Указ 24 ноября 1866 г., определявший основные положения для поземельного устройства бывших государственных крестьян, определил крестьян в разряд собственников. А правила о владенных записях, принятые 31 марта 1867 г., предоставляли возможность крестьянам включать и леса в состав своего &
38
надела с внесением их во владенные записи [12, с.22]. Таким образом, законодательство определяло переход от общинного пользования землей к участковому, а также освобождало крестьян от платежа всей оброчной подати или ее части посредством единовременных взносов капитальной стоимости подати и, наконец, допускало отчуждение земли.
При сложившихся условиях определение порядка пользования лесными угодьями встретило многочисленные сложности. Лесной надел мог состоять из мелких лесных участков, расположенных среди земельного надела. Кроме того, такие участки могли находиться и в дополнительных земельных наделах, которые не ограничивались в пользовании ими, и поэтому крестьяне часто обращали их в сельскохозяйственные угодья. А поскольку закон признавал крестьян собственниками, то в их сознании укоренялось и понятие о полном праве использования лесных угодий по собственному усмотрению. Это впоследствии и привело к катастрофическому уменьшению лесов в крестьянских наделах.
Кроме того, на процесс быстрого сокращения лесных угодий в Европейской России повлияло и то, что мелкие лесовладельцы, лишившись после крестьянской реформы бесплатной рабочей силы, нуждались в оборотных средствах и стали продавать леса или переводить их в разряд земель сельскохозяйственного назначения. А крестьянам, сохранившим после реформы свои леса, понадобились деньги для выкупных платежей. Продажа леса становилась «панацеей» для решения финансовых проблем у всех категорий лесовладельцев.
С введением в действие новых законов в деятельность Лесного департамента были внесены существенные коррективы, поскольку для работы по составлению владенных записей были привлечены значительные силы и средства лесного ведомства. Так, только в 1867 г. в распоряжение временного отдела по земельному устройству государственных крестьян было откомандировано 27 таксаторов и 27 межевых чинов [12, с.22]. В 1871 г. их количество увеличилось соответственно до 59 и 159, а расходы на содержание за этот период - почти в 2,5 раза [21, с.26].
К середине 70-х годов XIX в., по данным статистического временника Российской Империи, изданного в 1866 г. Центральным статистическим комитетом МВД, общая площадь лесов Европейской России, за исключением Финляндии, Царства Польского, Донской области и Кавказа, составляла около 173 787 000 десятин, в том числе казенных лесов, состоящих в ведении лесного управления МГИ, числилось 110 067 103 десятины или 63,3 % общей лесной площади страны.
Распределялись леса по территории империи неравномерно [20, с.6] При этом в первую группу входили: Архангельская, Олонецкая, Вологодская и Пермская губернии. Во вторую: Санкт-Петербургская, Новгородская, Тверская, Ярославская и Владимирская. В третью: Костромская, Вятская, Нижегородская, Казанская и Симбирская. В четвертую: Эстляндская, Лифляндская, Курляндская, Псковская, Смоленская, Витебская, Ковенская и Ви-ленская. В пятую: Гродненская, Минская, Могилев-ская, Черниговская, Волынская и Киевская. В шестую: Самарская, Уфимская, Оренбургская и Саратовская. В седьмую: Московская, Рязанская, Пензенская, Калужская, Тульская, Тамбовская, Орловская, Курская, Воронежская и Xарьковская. В восьмую: Подольская, Бессарабская область, Xер-сонская, Полтавская, Екатеринославская, Астраханская и Таврическая.
По данным Лесного департамента за 1870 г., на каждого жителя империи приходилось 2,7 десятины общей лесной площади, в том числе 1,7 десятины лесов, находящихся в казенном управлении.
В слабозаселенных северных губерниях количество казенных лесов значительно превосходило потребности местного населения, а в остальных районах страны количество лесов было крайне ограничено. Низкий показатель по второй группе указывает прежде всего на то, что в этих губерниях в силу их высокого уровня развития лесопользование шло быстрыми темпами. При этом необходимо учитывать и то обстоятельство, что данные о численности жителей России в тот период не отличались точностью. По данным Энциклопедического словаря Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона, на 1858 г. лиц обоего пола по десятой ревизии насчитывалось 74 млн. человек [30, с.75].
Ликвидация крепостной зависимости повлияла не только на изменение правовой и хозяйственно-экономической ситуации в помещичьих имениях, она отразилась и на ведении хозяйства в казенных лесах. В соответствии с повелением от 9 июня 1869 г. «Об отмене натуральных лесных повинностей бывших государственных крестьян по устройству казенных лесов» с 1 января 1870 г. крестьяне освобождались от этой повинности, а Лесному департаменту выделялась из казны сумма, не превышающая 721 000 рублей на лесоустройство [24]. Таким образом, теперь труд крестьян не мог быть использован в виде малопроизводительной натуральной повинности при осуществлении лесоустроительных и иных работ в лесу. Кроме того, для обеспечения крестьянских хозяйств узаконенной нормой лесных наделов МГИ и другим ведомствам необходимо было мобилизовать все усилия для осуществления этой программы.
Однако, несмотря на всю сложность и многогранность задач пореформенного периода, в системе центрального лесного управления не произошло существенных структурных изменений. Вместе с тем, во второй половине 60-х годов XIX в. корпус лесничих был преобразован. Высочайшим повелением 2 августа 1867 г. на основе временных правил военное устройство корпуса лесничих получило устройство гражданское [14, с.21].
С отменой военной организации корпуса лесничих возникла настоятельная необходимость в разработке и принятии нового штатного расписания. Но так как преобразование всех структур лесного управления требовало значительного увеличения расходов на его содержание, то новые штаты вводились постепенно. Новое временное расписание должностей и окладов содержания корпуса лесничих было утверждено 7 июля 1872 г. Оно предусматривало следующий порядок материального обеспечения лесных чинов на ближайшие три года [18, с.25].
В расписании должностей предусматривалось такое положение, согласно которому, постоянный штат лесных чинов утверждался только тогда, когда в той или иной местности определялась реальная их потребность [6, с.22,54]. Поэтому по мере передачи лесов в ведение казенного лесного управления издавались еще и местные штаты чинов корпуса лесничих. Но они, как правило, воспроизводили временное расписание 1872 г.
В таком виде штатное расписание оставалось без существенных изменений до 1884 г. В соответствии с положением от 30 мая 1884 г. для лесных кондукторов было установлено три оклада жалованья в 300, 400 и 500 рублей. С 1899 г. стали вводиться достаточно сложные схемы назначения постоянных прибавок к жалованью. Но и они не решили сложного материального положения чинов лесного ведомства.
С введением в действие штатного расписания на содержание корпуса лесничих из государственного казначейства ежегодно выделялась сумма в размере 1 227 335 рублей. Но, как показал трехлетний опыт, этой суммы оказалось недостаточно для укомплектования необходимым количеством лесничих всех губерний. Кроме того, в 70 и 80-е гг. XIX в. продолжался процесс передачи под управление МГИ новых лесов.
Так, с 1874 по 1887 г. только по судебным решениям, выморочному праву, конфискации и высочайшему повелению туда поступило 1 034 246 десятин. В 1880 г. министерству были переданы леса Царства Польского, в 1883-1884 гг. - леса Кавказа и Западной Сибири. Поэтому МГИ постоянно обращалось с запросами об увеличении ассигнований на
39
содержание лесных чинов. Как правило, такие средства выделялись, но предназначались они не на повышение окладов, а на выплату жалованья новым лесным чинам. И в 1887 г. эта сумма достигла 1 778 583 рублей [14, с.22,54].
Однако и этих средств оказывалось недостаточно для укомплектования квалифицированными кадрами лесных чинов. Известный лесовод П.И. Жудра представлял такую картину кадрового обеспечения, которая была характерна для большинства губерний страны. Чиновник губернского управления, исключенный из второго класса гимназии, осуществлял проектирование лесных работ, а его помощник, не закончивший и одного класса, вел дела по кассационной жалобе по сложному гражданскому процессу. Отсутствие специалистов и образованных людей в системе управления лесным комплексом он объяснял незначительным материальным обеспечением. На должности столоначальников лесного ведомства, которые имели 600 рублей содержания, было сложно найти образованного, преданного лесному делу человека [10, с.57-58].
Реформы 60-х гг. привели к существенным изменениям в организационной структуре и содержании деятельности системы губернского лесного управления. Указом от 22 декабря 1866 г. губернские палаты государственных имуществ были преобразованы в управления государственных имуществ. Таким образом, коллегиальная форма управления государственными имуществами была преобразована в структуру, основанную на принципах единоначалия. Кроме того, для усиления административного влияния в 20 губерниях страны должность управляющего ГИ была соединена с должностью губернского лесничего.
В этот же период была предпринята попытка активизировать деятельность и лесных ревизоров. 13 февраля 1875 г. министр государственных иму-ществ П.А. Валуев утвердил инструкцию о лесных ревизорах [23, с.1-21]. Разработчики инструкции ставили основной задачей создать такие условия деятельности лесных ревизоров, при которых они проявляли бы большую инициативу и предъявляли требования законности и честности в выполнении своих обязанностей лесничими.
Согласно циркуляру, все лесничества были разделены на столько районов, сколько имелось лесных ревизоров, и каждый район поручался ревизору для исполнения определенных инструкцией обязанностей. Для того чтобы предупредить злоупотребления, положения инструкции ограничивали срок пребывания ревизора в одном районе 3-5 годами, что впоследствии негативно сказалось на их практической деятельности [34, с.425].
В соответствии с положениями инструкции ревизоры должны были осуществлять непосредственное руководство лесничими в их хозяйственной деятельности. Но все же основное внимание в ней обращалось на ревизию лесничеств и осуществление особых поручений управлений государственных имуществ. И именно эти функции вскоре стали доминировать. Кроме того, воспользовавшись предоставленным инструкцией правом жить в губернских городах, где находились управления, лесные ревизоры превратились в чиновников, осуществляющих контролирующие функции [15, 245-247].
Со второй половины 70-х годов XIX в. последовал целый ряд правительственных распоряжений об увеличении содержания лесных чинов и ограничении занимать должности лесничих лиц, не имеющих чинов. По данным Г. Даниель-Бекова, с 1866 по 1898 г. расходы на содержание чиновников лесного ведомства увеличились с 0,9 млн. до 3,4 млн. рублей и на содержание лесной стражи с 0,4 млн. до 2,8 млн. рублей. Расходы на специальное лесное образование за этот же период увеличились втрое: с 0,1 млн. до 0,3 млн. рублей [9, с.709].
Однако на этом структурные изменения в системе лесного управления не закончились. В соответствии с постановлением Госсовета от 21 декабря 1882 г. «О сокращениях в составе управлений государственными имуществами и о некоторых улучшениях в лесной администрации» было решено объединить в одно управления ГИ смежных губерний [22, с.627]. Это делалось с целью сокращения расходов по управлению. На основании этого управления ГИ в 10 губерниях были закрыты. Вместо них были созданы объединенные управления: в девяти по двум и в одной по трем губерниям. При этом должности губернских лесничих со всеми штатами были упразднены, а их обязанности переданы в ведомство Департамента земледелия и сельской промышленности.
Наряду с этим, с введением в действие Земского положения от 1 января 1864 г. в систему управления лесным комплексом были включены и земства. Им было предоставлено право налогообложения казенных имуществ. Разрабатывая положение о губернских и уездных земских учреждениях и временные правила о земских повинностях, правительство стремилось предупредить возможность обложения непосильным налогом и казенного имущества. Такие меры заключались прежде всего в назначении депутатов в состав собраний с правом голоса от казенного ведомства. Согласно 40 и 41 статьям Положения о губернских и уездных земских учреждениях, независимо от гласных, избираемых в состав уездных земских собраний тех уездов, в
40
которых находились казенные и удельные земли, назначались члены от удельного ведомства и государственных имуществ. При этом, если количество казенных и удельных земель составляло менее четверти всего пространства уездных земель, то в земское собрание назначался один член от казны или удела, или же по одному, если в уезде находились земли обоих ведомств. Если количество таких земель составляло от четверти до половины, то и представителей увеличивалось вдвое, и, наконец, если земель было более половины, то в три.
Изменение законодательной базы настоятельно требовало пересмотра положений лесного устава. Поэтому в 1869 г. МГИ составило программу, по которой предполагалось рассмотреть действующие постановления по лесной части и составить новый устав. Программа была представлена на предварительное рассмотрение II отделения собственной ЕИВ канцелярии и получила одобрение [13. С.63]. Однако разработка устава продолжалась в течение еще семи лет. И только в 1876 г. в свет вышло третье издание Лесного устава [35, с.178]. Второе издание 1857 г. было дополнено целым рядом новых положений, отражающих произошедшие изменения и регулирующих систему отношений в лесном хозяйстве страны. В новое издание вошел сравнительный указатель статей издания 1857 и 1876 гг., но в целом его структура осталась неизменной.
Устав включал в себя 738 статей, разделенных на 5 книг, и 8 приложений. Каждая статья содержала в себе все изменения, произошедшие в системе лесного права с 1649 г.
Книга первая состояла из законоположений «О различных родах лесов, об учреждении управления оными, и об учебных заведениях по лесной части».
Вторая - «О порядке управления казенными лесами» содержала в себе указания об устройстве казенных лесов, их употреблении и о порядке управления лесами, состоящими на особом положении.
Книга третья «О порядке управления государственными лесами, имеющими особое предназначение» регулировала взаимоотношения государства и бывших государственных крестьян, а также между лесами казенных имений и приписанными к промыслам, заводам и фабрикам.
Книга четвертая содержала законоположения «О лесах владеемых на правах собственности обществами, установлениями и частными лицами и о лесах въезжих, общих и спорных».
И, наконец, книга пятая «О взысканиях и наказаниях за нарушение лесных законов и о судопроизводстве по делам, о преступлениях и о проступках по лесной части» содержала в себе нормативно-правовую базу наказаний. Позднее изменения, дополнив-
шие процессуальные нормы нарушений лесного законодательства, были внесены и в Устав уголовного судопроизводства и в Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями. Новая редакция этих уставов была опубликована в 1883 г.
Отмена крепостного права повлияла на быстрое перераспределение земли и лесов между основными группами их владельцев. Крестьянские общества, преимущественно бывшие государственные крестьяне, получив в свое распоряжение надельные леса, в короткий срок вырубили их, а эти пространства перевели в пахотную землю или пастбища.
По данным М.М. Орлова, в Черниговской губернии в 1862 г. площадь лесов составляла 911 тыс. десятин, а в 1882 г., т. е. через 20 лет, лесов осталось только 640 тыс. десятин, лесная площадь уменьшилась почти на 30%. А в Елецком уезде Орловской губернии площадь лесов частного владения уменьшилась более чем в два раза [19, с.45]. Частные владельцы, вынужденные использовать вольнонаемный труд, также изыскивали дополнительные средства за счет продажи лесных ресурсов.
Таким образом, к концу XIX в. основными владельцами леса остались казна и удельное ведомство. Отсюда две владельческие группы - сельские общества и частные владельцы - по сходству интересов преимущественного владения землей образовали одну группу. Она имела ярко выраженное стремление к понижению земского обложения земли и к переводу налогового бремени на леса. А поскольку в земских учреждениях, где решения принимались большинством голосов, численность гласных от этой группы была подавляющей, то и решения принимались соответствующие ее интересам.
Например, в Бобровском уезде Воронежской губернии леса были оценены значительно выше, чем все остальные земли, поэтому губернская управа вынуждена была вмешаться в процесс определения налогообложения лесов. И только после этого леса было решено относить по оценке к разряду тех земель, в границах которых они находились [3 8, с.279].
Это стремление весьма наглядно выражено в отчетах лесного департамента. В 1881 г. департамент уплатил земского сбора 1 783 804 рубля, что составило 28,3 % общей суммы расходов, 13,2 % общей суммы валового и 24,9 % чистого дохода всех казенных лесов. А в 1882 г. земский налог составил 2562 801 рубль. За этот год казенные леса принесли убытков в Ярославской губернии - 2 307 рублей, а земство получило с них налогов 12 887 рублей; в Черниговской - убыток составил 5 233 рубля, а земства получили 55 388 рублей; в Таврической - убыток составил 69 397, а доход земства -36 948 рублей. В северных губерниях земства полу-
41
чали большую часть доходов от обложения лесов: в Пермской - 539 000 рублей, в Вятской - 285 000, в Олонецкой - 229 000 и в Вологодской - 203 000 рублей [37, с.315].
Несмотря на то, что в соответствии со статьей 90 Положения о губернском и уездном земском управлении губернаторам предоставлялось право утверждать и тем самым приводить в действие земские решения, на практике они, как правило, не решались вступать в конфликт с земствами.
Отсутствие в законодательстве четко проработанной системы обложения повлияло на то, что в практической деятельности земства создали множество различных систем. В.Т. Собичевский подробно изучал способы определения ценности и вычисления доходности лесного поземельного имущества в 108 земствах. Он разделял их по принятым системам обложения на четыре группы. К 1-й относилась оценка по среднему предполагаемому доходу: а) чистому и б) валовому; ко 2-й - оценка по действительно получаемому доходу от продажи леса, причем сам доход определялся или по количеству спроса на лес, или по рубке (т. е. сбором облагалась каждая отдельная рубка); к 3-й он относил доход, сравниваемый с доходом от сельскохозяйственных угодий, причем доходность лесов признавалась то равной доходности земли, то определялся как ее часть, т.е. в меньшем размере; а к 4-й - способы оценки, основанные на особых соображениях, т. е. такие, которые вследствие неясности их описаний не могут быть причислены к какой-либо из трех названных групп [32, с.23]. Подробно проанализировав каждую систему обложения, он пришел к выводу об их неэффективности.
Исходя из этого, в 1882 г. министр государственных имуществ М.Н. Островский вошел в правительство с предложением установить в Пермской губернии, где сборы с лесов были особенно велики, особую норму, уменьшающую обложение в три раза. При этом министр финансов Н.Х. Бунге признал необходимым вообще пересмотреть правила о земском обложении [8, с.60]. Однако комиссия по пересмотру правил была создана только в 1885 г. По результатам ее работы в 1891 г. Госсовет признал необходимым ввести новые правила о земских повинностях, но только после того, как будет произведена оценка земли и леса. И только 8 июня 1893 г. был издан закон о производстве оценочных работ -«Правила о переоценке подлежащих земскому обложению имуществ». Документ предписывал создать такие условия, «дать такие руководящие указания», которые ограничили бы земский произвол. Но правила вновь вводили достаточно неопределенный принцип - осуществлять обложение, выводи-
мое для земель и лесов за последние 9 лет «по средней, чистой их доходности» [8, с.74,84].
Такая неопределенность приводила к тому, что процент обложения для лесов не уменьшался, а увеличивался. Так, в Тамбовской губернии доходность лесов по новой оценке повысилась на 224 %, а прочих земель - на 17,2 %, что вызвало возмущение у лесовладельцев [8, с.88].
Вводиться новые оценки начали только с 1906 г. в уездах Вологодской губернии. Но источники свидетельствуют о том, что порочная практика повышенного налогообложения продолжала осуществляться. Более того, зачастую представители лесного ведомства, присутствующие в земских собраниях, при установлении норм земского обложения нередко не только не протестовали против неправильного и чрезмерно высокого обложения казенных лесов, но и не сообщали об этом своевременно УЗиГИ. Это в свою очередь мешало представлять губернаторам возражения против нарушающих интересы казны решений земств.
Согласно статье 86 Положения о земских учреждениях, протесты принимались в двухнедельный срок со дня получения губернатором этих постановлений. Эта практика вынудила Лесной департамент 12 августа 1910 г. принять специальное постановление, предписывающее немедленно предоставить мотивированные протесты губернаторам, чтобы они имели возможность приостановить приведение в исполнение решений земств [26]. Однако и это требование выполнялось неудовлетворительно, что вынудило департамент вновь сформулировать его 24 мая 1914 г. [27] Но и это не принесло ожидаемых результатов. Так, с 1888 по 1890 г. общая сумма земских сборов увеличилась в два раза, и с 1891 по 1912 г. показатель 1890 г. повысился еще в два раза [25].
Таким образом, налоговая политика земских учреждений оказывала существенное отрицательное воздействие на лесное хозяйство и управление. В то же время местные земские учреждения выполняли важную функцию в организации профилактики и тушения лесных пожаров, в охране леса, укреплении летучих песков путем посадки лесных полос, в устройстве лесных питомников при сельских школах и т. д. [38, с.174, 437] Об этом свидетельствуют многочисленные публикации в периодической печати того времени [31, с. 127-155].
Наряду с реформированием системы управления в лесном ведомстве, происходили и процессы пересмотра существующих правил и технических приемов лесоустройства. В 70-80-е гг. XIX в. лесоустроительные работы производились по «Упрощенным правилам», разработанным в 1859 г. В соответствии с положениями этих правил основной задачей
лесных ревизоров являлось осуществление ревизии лесоустройства. При этом практически отсутствовали какие бы то ни было планы ведения лесного хозяйствования как с организационной, так и с технической стороны.
Этот недостаток хорошо осознавало большинство специалистов, и поэтому уже в середине семидесятых годов были сделаны попытки составления проекта новой лесоустроительной инструкции. Но только в начале восьмидесятых годов была создана комиссия для ее выработки. Возглавил ее руководитель лесного департамента МГИ П.А. Кампи-они. В состав комиссии вошли члены Лесного департамента Ю.О. Броновский, М.П. Пшеничников и А.К. Битный-Шляхто, вице-инспектор Н.В. Xолшев-ников, профессора лесного института Н.С. Шафра-нов, А.В. Рудзкий и П.Н. Вереха, а также ревизоры лесоустройства Н. Анджейкович и Н. Ладан [6, с.848-849].
П.А. Кампиони, побывавший с инспекторской проверкой в Ковенской, Виленской, Орловской и Тамбовской губерниях в 1877 г., отмечал, что лесоустройство в этих губерниях осуществляется не планомерно [28].
В ходе своей деятельности комиссия пришла к заключению о том, что основным недостатком лесоустроительных работ является прежде всего отсутствие организационного плана их проведения. Лесная администрация ограничивала свою деятельность изданием лесоустроительных инструкций, состоявших из технических правил, но никогда не разъясняла целей лесоводства и его отношения к ведению хозяйства. Последствием этого явилось отсутствие связи между лесоустроительными инструкциями и их выполнением, что и привело к дискредитации самого лесоустройства у исполнительных органов. Кроме того, такие технические правила заставляли применять одни и те же приемы в различных лесах.
Следствием этого являлось то, что в одних местностях требования лесоустройства превышали имеющиеся средства администрации, а в других -далеко не соответствовали даже тому, что могло бы быть сделано и при наличии таких средств. И, наконец, при отсутствии такого плана специалисты лесного дела распределялись по стране случайно, а постоянные передвижения личного состава приводили к ухудшению качества работы и увеличению их стоимости. В конечном итоге все это приводило к тому, что, не понимая значения лесоустройства и не выделяя на него средства, местные органы власти не могли извлекать из него всю пользу, какую оно могло бы принести.
Результатом лоббирования вопроса принятия новых правил лесоустройства явилось утверждение
в 1884 г. другого проекта «Инструкции для устройства лесов в ведомствах МГИ». Однако двухлетний опыт ее применения на практике указал на необходимость некоторых существенных изменений в ней. С целью упрощения технических приемов и ускорения хода лесоустроительных работ в 1887 г. была издана новая «Инструкция для устройства казенных лесов», которая с небольшими изменениями была издана в 1888 г. [33, с.168]
В последней четверти XIX в. площадь лесов, находившихся в ведении лесного управления, значительно увеличилась. С 1866 по 1898 г. она почти удвоилась: со 139 до 264 млн. десятин. Основной причиной этого являлась передача лесов из других ведомств под управление МГИ и прежде всего лесов Азиатской России. В 1881-1882 гг. сюда отошли леса Привислянского края - около 1 млн., в 1885 -1886 гг. леса Кавказа - около 5 млн, и Западной Сибири - около 107 млн. и, наконец, в 1897-1898 гг. -леса Иркутской и Енисейской губерний - около 12 млн. десятин. При этом леса горного ведомства (около 4 млн. десятин), принятые в 1877 г., были возвращены в 1883 г. Прирост количества происходил также и за счет проверки и перерасчета имеющихся лесов в ведении МГИ - около 27 млн. десятин.
М. Романовский считал, что учет лесных площадей или собственно учет лесов был осуществлен первый раз Лесным департаментом в 1872 г. в соответствии с циркуляром департамента № 3209 от 17 февраля 1872 г. и разработанными к нему правилами учета. А в 1876 г. были вновь напечатаны и разосланы специальные бланки учета лесных ресурсов [29, с.302].
Одновременно шел процесс убыли лесных пространств. Основной причиной этого являлось прежде всего наделение лесами бывших государственных крестьян на основании высочайшего повеления от 24 ноября 1864 г. На этой основе из лесного ведомства было передано около 18 млн. десятин, к остальным причинам относились: продажа лесных дач, передача лесов другим ведомствам и др. [9, с.677]
Здесь следует отметить, что в качественном отношении МГИ принимало от других ведомств, как правило, дикие и необустроенные леса, тогда как убывали удобные лесные площади преимущественно для наделения крестьян.
Расширение лесных угодий и совершенствование технических правил, норм и методов лесоустройства оказывали влияние на увеличение количественного состава специалистов лесного хозяйства. С 1866 по 1898 г. число всех чинов лесного управления увеличилось почти втрое - с 1332 до 3388 человек. При этом произошло резкое уве-
43
личение количества специалистов, направленных на лесную службу в частные лесные владения. За этот период их число возросло с 72 до 423 человек [9, с.587]. Это свидетельствует о том, что у лесовладельцев стал повышаться интерес к интенсивному ведению лесного хозяйства.
Укоренившаяся в России традиция, что лес является лишь подспорьем основному хозяйству и зачастую не оцененным по достоинству, стала постепенно утрачиваться. А представления о лесе как о весьма важном и надежном источнике постоянного дохода стали только формироваться. При этом от правильного отделения лесного хозяйства от сельского зависел прямой интерес лесовладельца, который мог быть удовлетворен только при ясном понимании важности взаимодействия различных составляющих натурального хозяйства.
Именно поэтому довольно обычное в частных хозяйствах практически полное отсутствие технической службы объяснялось неуверенностью в том, что специалисты действительно нужны. Да и специалистов этих было слишком мало. И все же убеждение в том, что специальные лесные знания необходимы и, может быть, даже в большей степени, чем в сельском хозяйстве, стало постепенно появляться.
Сложность и медленный процесс такого осознания объяснялись прежде всего наличием огромного количества лесных угодий, а также тем, что в сельскохозяйственном производстве опыт и результат (от посева до жатвы) разделялись коротким промежутком времени, поэтому сельский хозяин мог использовать не только опыт предков, но и собственный.
В лесном же деле опыт мог дать тот или иной результат только через несколько десятилетий. Более того, субъективная ошибка или природный катаклизм в сельскохозяйственном производстве могли нанести ущерб урожаю данного года, при этом поставив под угрозу саму жизнь человека, а в лесном хозяйстве последствия ошибок имели более значительные временные пределы. Именно поэтому реальная и конкретная материальная выгода и доходность результатов сельского хозяйства мешали развитию лесохозяйственных знаний и применению их в практику.
Между тем в последнюю треть XIX в. доходы, получаемые государственной казной от использования лесных ресурсов, постоянно увеличивались. И если в 1866 г. доход составлял 4,3 млн. рублей, увеличиваясь в год в среднем на 0,6 млн., то в 1892 г. он составил 19,6 млн. рублей, давая ежегодный прирост в среднем на 3,1 млн. В дальнейшем темпы прироста еще более возросли. В 1895 г. он составил
29 млн. рублей со средним ежегодным приростом в 4,4 млн., а к 1898 г. лес принес государству 42,1 млн. рублей [9, с.706].
Анализируя диаграмму доходов, приведенную в статистическом исследовании Г. Даниель-Бекова, нельзя не заметить, что с 1866 по 1886 г. годовая доходность лесов подвергалась значительным колебаниям. Это мы объясняем прежде всего тем, что именно в этот период шел процесс становления более эффективной системы управления лесным комплексом страны. А с 1886 г. в поступлении доходов наблюдается устойчивость, которая была нарушена в 1890-1891 гг. из-за стихийного бедствия и последовавшего за ним голода. С 1893 г. доходы стали заметно возрастать и приобрели устойчивость. И даже два неурожая второй половины 90-х гг. не смогли повлиять на эту прогрессию.
Система капиталистических отношений все глубже и быстрее проникала в систему лесного хозяйства, а Россия все прочнее занимала свое место на мировом рынке древесины, поскольку именно эта статья давала значительную часть дохода государству от использования леса.
Примечания
1. Арнольд, Ф.К. История лесоводства в России, Франции и Германии / Ф.К. Арнольд. - СПб.: Издание А.Ф. Маркса, 1895. - 403 с.
2. Арнольд, Ф.К. К истории русского государственного лесного управления / Ф.К. Арнольд // Лесной журнал. - 1883. -№1.
3. Арнольд, Ф.К. К истории русского государственного лесного управления / Ф.К. Арнольд // Лесной журнал. - 1883. -№9.
4. Арнольд, Ф.К. К истории русского государственного лесного управления / Ф.К.Арнольд // Лесной журнал. - 1883. -№ 10.
5. Бейлин, И.Г. Очерки по истории лесных обществ дореволюционной России / И.Г. Бейлин. - М.: Гослесбумиздат, 1962. - 152 с.
6. Вереха, П.Н. Систематический сборник действующих циркулярных распоряжений, последовавших по Лесному Департаменту Министерства Государственных Имуществ. Первое продолжение. Циркулярные распоряжения. С 15 марта 1877 года по 1 января 1886 года. / П.Н. Вереха. - СПб.: Типолитография Д.И. Шимяткина , 1888. - 78 с.
44
7. Вереха, П. К истории лесоустройства в казенных лесах России / П. Вереха // Лесной журнал. - 1904. - № 5.
8. Веселоеский, Б. История земства за сорок лет / Б. Веселов-ский. - СПб.: Изд-во О.Н. Поповой, 1909. - 724 с.
9. Даниель-Бекое, Г. Опыт статистического исследования казенного лесного хозяйства за последние тридцать три года (1866 - 1898) / Г. Даниель-Беков // Лесной журнал. - 1902. -№ 4. - С.709.
10. Жудра, П. Вопросы дня / П. Жудра // Лесной журнал. - 1875. -№ 4.
11. Записка о лесах // Лесной журнал. - 1883. - № 10.
12. Извлечение из отчета по лесному управлению за 1867 год. Составлено V отделением Лесного департамента. - СПб.: Тип. Н.М. Степанова, 1869. - 53 с.
13. Извлечение из отчета по лесному управлению за 1869 год. Составлено V отделением Лесного Департамента. - СПб.: Тип. С.Н. Степанова, 1871. - 61 с.
14. Историческое обозрение пятидесятилетней деятельности министерства государственных имуществ. 1837 - 1887., Ч.Ш. Государственные имущества. - СПб., 1888. - 286 с.
15. Краткий обзор деятельности лесного управления за двухлетие с июня 1895 г. по июнь 1897 г. // Сельское хозяйство и лесоводство. - 1897. - № 8.
16. Логиное, И. Крестьянское самоуправление в лесном деле / И.Логинов // Лесной журнал. - 1880. - № 5.
17. Местное положение о поземельном устройстве крестьян, водворенных на помещичьих землях в губерниях: Великороссийских, Новороссийских, и Белорусских // Высочайше утвержденныя Его Императорским Величеством 19 февраля 1861 года положения о крестьянах вышедших из крепостной зависимости. - СПб., 1861.
18. Нехорошее, Т.В. Краткий обзор деятельности казенного лесного управления за 1893 - 1902 гг. / Т.В. Нехорошев. -СПб. - 1903. - 308 с.
19. Орлое, М.М. Русское лесное хозяйство в его прошлом и настоящем (Публичная лекция, прочитанная в Ново-Александровском Институте Сельского хозяйства и Лесоводства 4 февраля 1895 г.) / М.М. Орлов. - Варшава, 1895. - 45 с.
20. Отчет по лесному управлению Министерства Государственных Имуществ за 1871 год. Составлен V отделением Лесного Департамента. - СПб.: Тип. Майкова, 1872. - 138 с.
21. Отчет по лесному управлению Министерства Государственных Имуществ за 1871 год. Составлен V отделением Лесного Департамента. - СПб.: Тип. П.А. Литвинова, 1878. -96 с.
22. Очерк законодательства о лесах за первое полугодие 1883 г. // Лесной журнал. - 1883. - № 11. - С.627.
23. Павлович, Б. Граф П.А. Валуев как начальник Лесного Ведомства /Б. Павлович // Лесной журнал. - 1890. - № 2.
24. ПСЗРИ. - Т. 44. - Собр. 2. - Отд. 1. - Ст.47207.
25. Российский государственный исторический архив - Ф. 387. Оп. 28. Д.1806. Л.17. (Далее РГИА...)
26. РГИА. - Ф. 387. Оп.28. Д. 2165. Л. 53, 53 об.
27. РГИА. - Ф.378. Оп.28. Д.2165. Л.64.
28. РГИА. - Ф.387. Оп. 3. Д. 28221. Л. 9.
29. Романоеский, М. Курс русского лесного законодательства / М. Романовский. - СПб.: Изд. А.Ф. Девриена, 1881. - 372 с.
30. Россия: Энциклопедический словарь. - Л.: Лениздат, 1991. -876 с.
31. Русская лесохозяйственная летопись за последние два года // Лесной журнал. - 1883. - № 1. - С.40-77; № 2. - С.127 -155.
32. Собичевский В.Т. Способы обложения лесов земским сбором / В.Т. Собичевский // Лесной журнал. - 1883. - № 3.
33. Столетие учреждения лесного департамента 1798 - 1898. -СПб: Типо-литография Ю.Я. Римана, 1898. - 251 с.
34. Сучкое, В. Шаг назад / В. Сучков // Лесной журнал. - 1910. -№ 3.
3 5. Устав лесной. Собрание законов Российской Империи. - Т. 8. Ч. 1. Изд. 1876., Тип. Второго отделения Собств. ЕИВ канц.-СПб., 1876. - 178 с.
36. Флероеский, Н. Положение рабочего класса в России / Н. Флеровский. - СПб.: Издание Н.П. Полякова, 1869. - 273 с.
37. Черняк, С. Земство и леса / С. Черняк // Лесной журнал. -1885. - № 7-8.
38. Щербина, Ф. Воронежское земство 1865 - 1889 гг. Истори-ко-статистический обзор / Ф. Щербина. - Воронеж: Изд-е Воронежского губернского земства, 1891. - 379 с.
39. Яшное, Л. Исторический очерк лесного хозяйства и устройства межевой части в удельных лесах / Л. Яшнов // Лесной журнал. - 1903. - №3.
45
