CC BY
24В.И. Исаев, Д.Ю. Михеев'
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ МИЛИЦИИ ПО ОСУЩЕСТВЛЕНИЮ АДМИНИСТРАТИВНОГО НАДЗОРА НА ТЕРРИТОРИИ СИБИРИ В
1920-Е ГОДЫ
Аннотация. Статья посвящена слабо исследованной проблеме формирования правовой основы и практики административного надзора органов милиции на территории Сибири в 1920-е гг. Источниками исследования являются ведомственные и правительственные постановления, регулировавшие осуществление административного надзора, материалы сибирских архивов, пресса и опубликованные сборники документов местных советов. Сделаны выводы о том, что административный надзор позволял регулировать в правовом отношении основные сферы повседневной жизнедеятельности населения Сибири. Изменения в практике административного надзора, прежде всего, в штрафной политике, определялись идеологическими установками и политическими задачами правившей партии большевиков.
Ключевые слова: милиция, административный надзор, штрафная политика, нэп, крестьянство, Сибирь.
Милиция в советском государстве являлась одним из важнейших органов, так как она выполняла функцию силового обеспечения общественного правопорядка, принятых законов и постановлений. Изучение истории милиции в советский период сохраняет свою актуальность как в научном плане, так и для практики управления в современном российском государстве.
Литература, посвященная истории милиции в начальный период существования советского государства, составляет обширную область историографии1. Деятельность милиции на территории Сибири также освещается в ряде книг, подготовленных в основном ветеранами внутренних органов2. Однако в имеющейся историографии исследуются в основном такие проблемы, как организационное строение милиции, кадровый состав, борьба с преступностью. В то же время такая важная часть деятельности
* Исаев Виктор Иванович, доктор исторических наук, профессор Новосибирского военного института имени генерала армии И.К. Яковлева войск национальной гвардии России, главный научный сотрудник института истории СО РАН, e-mail: history49@mail.ru
Михеев Дмитрий Юрьевич, кандидат исторических наук, доцент Новосибирского военного института имени генерала армии И.К. Яковлева войск национальной гвардии России, dimamix@list.ru
1 История советской милиции. В 2-х томах. М., 1977. Мулукаев Р. История органов внутренних дел советского государства. М., 1986; Полиция и милиция России: страницы истории. М., 1995. Советская милиция: история и современность (1917-1987). М., 1987..
2 Николаев П.Ф. Советская милиция Сибири (1917-1922). Омск. 1967; Шитов П. Революцией
призванные. Барнаул. 1968; Пантелеймонов В.П. Новосибирская милиция в первые годы Советской власти (1917-1923 гг.). Новосибирск, 1968; Часовые порядка. Красноярск. 1968; Крамаренко И.И. Стоящие на посту. Из истории алтайской милиции (1926-1972 гг.). Барнаул. 1973.
милиции как осуществление административного надзора на подведомственной территории освещалась недостаточно.
Целью статьи является изучение правовой основы и практики административного надзора органов милиции на территории Сибири в 1920-е гг. Хронологические рамки ограничены двадцатыми годами ХХ века, когда собственно проходило формирование и становление органов внутренних дел, определение направлений и принципов их работы. Территориальные рамки охватывают Сибирь в административном подчинении Сибревкому, а с 1925 г. территорию Сибирского края. Источниками исследования являются ведомственные и правительственные постановления, регулировавшие осуществление административного надзора, материалы сибирских архивов, пресса и опубликованные сборники документов местных советов.
Административный надзор представляет собой комплексную систему мер, применяемых органами государственной власти в целях охраны существующего общественно-политического строя, законности и правопорядка. Основы законодательства и практики административного надзора в советской России были заложены в начальный период существования советского государства. 12 октября 1918 г. НКВД и НКЮ РСФСР приняли инструкцию «Об организации советской рабоче-крестьянской милиции», закрепившую за милицией право и обязанность выявлять и пресекать действия граждан и организаций, нарушающие общественный порядок и порядок управления, а нарушителей привлекать к административной ответственности'1.
Право определять перечень наказуемых в административном порядке проступков наряду с НКВД было предоставлено и другим наркоматам (например, НКПС устанавливал штраф за неоплаченный проезд в поездах), а также местным советам и их исполкомам. Исполкомы советов получили право издавать обязательные постановления, за нарушение которых следовали санкции в виде административного взыскания.
Но при этом работа по выявлению административных нарушений возлагалась на органы милиции. Сотрудники милиции в случае обнаружения правонарушения должны были составить протокол и направить его в соответствующий исполком для наложения административного взыскания в виде предупреждения, штрафа или принудительных работ. После вынесения постановления по административному правонарушению исполнение решения или взыскание штрафа также обычно производили милиционеры. Созданный механизм административного надзора отражал понимание властями его важности в деле установления нового правопорядка и роли милиции в его осуществлении.
После восстановления в Сибири советской власти Сибревком приступил к формированию административных органов, призванных выполнить задачу установления и проведения в жизнь нового правопорядка. Руководство деятельностью милиции осуществлялось отделом управления
1 СУ РСФСР. 1918. № 75. Ст. 813.
Сибревкома, приступившим к работе в декабре 1919 г. и являвшимся административно-организационным органом на правах подразделения Наркомата внутренних дел. Отдел управления состоял из ряда подотделов, в число которых входило управление рабоче-крестьянской милиции (РКМ) Сибири. В ходе административно-территориальной реформы, проведенной в 1925 г., и организации Сибирского края был создан Сибирский краевой административный отдел, который призван был координировать работу милиции в области административного надзора.
В начале 1920-х гг. в основном сложилась организационная структура органов милиции в Сибири. Начальники губернских управлений милиции одновременно входили в состав отделов управления губернских исполкомов советов. В уездах органы милиции также являлись подотделом в составе отдела управления уездного исполкома.
В уездах создавались милицейские районы, в которые входило несколько волостей. Милицейский район должен был обслуживать территорию с населением около 50 тыс., а в слабо населенной местности район мог охватывать около 4 тыс. кв. км1. В каждой волости должны были работать, как минимум, четыре милиционера, один из них старший, все они подчинялись начальнику милицейского района.
Имеющиеся данные о численности сибирской милиции показывают, что после введения НЭП она с 14 тыс. в 1921 г. сократилась до 5 тыс. человек в 1923 г. ив середине 1920-х гг. насчитывала около 4,5 тыс. чел., что составляло около 60% от нормативной численности и было явно недостаточно для такого обширного региона. В конце двадцатых годов в милиции Сибирского края (без транспортной) служило около 6 тыс. сотрудников2.
В начальный период своего существования милиция выполняла множество функций, иногда и не предназначенных для нее3. Основные функции и направления деятельности милиции были уточнены в «Положении о НКВД», утвержденном ВЦИК и СНК РСФСР 24 мая 1922 г. Прежде всего, на органы РКМ возлагались административные и розыскные функции. В том числе, наблюдение за исполнением распоряжений и постановлений центральной и местной власти; за правопорядком и спокойствием на территориях, подведомственных милицейским структурам; борьба с преступностью; проведение дознаний по уголовным делам4.
1 ГАНО. Ф. Р-1. Оп. 1. Д. 318. Л. 61.
2 Николаев П.Ф. Советская милиция Сибири (1917-1922). Омск, 1967. С. 141-143; Статистический обзор деятельности местных административных органов Народного комиссариата внутренних дел РСФСР. 1927. Вып. 10. М., 1928. С. 93 - 94; 1928. Вып. 11. М., 1930. С. 99 - 101.
3 Малыгин А.Я. Органы внутренних дел в период проведения новой экономической политики (1921 - 1929 гг.) // Полиция и милиция России: страницы истории. М., 1995. С.124.
4 СУ РСФСР. 1922. № 33. Ст. 386.
Таким образом, задача осуществления административного надзора должна была занять в работе органов милиции важное место. В самом общем виде это была деятельность милиции по поддержанию законности, силовое обеспечение выполнения решений органов центральной и местной власти. Конкретные задачи по административному надзору решались при выполнении следующих функций органов милиции: охрана правопорядка в общественных местах, обеспечение выполнения постановлений местных советов, контроль паспортного режима, выдача разрешений на деятельность общественных объединений, обеспечение безопасности дорожного движения, а также ряда других функций.
Переход к новой экономической политике определил формирование курса на укрепление советской законности и расширение прав местных советов в соответствии с повышением их организационной роли в жизни страны. Правовые основы применения административных санкций были закреплены в ряде постановлений правительства РСФСР1. 27 августа 1924 г. ВЦИК и СНК РСФСР приняли декрет, в котором все правонарушения, за которые налагались административные взыскания, были сведены в восемь групп: а) о благоустройстве и санитарии; б) о торговле и промысле; в) о неуплате налогов, не связанных с торговлей и промыслами; г) об учете и регистрации населения; д) о нарушении публичной благопристойности, тишины и порядка; е) о нарушении правил, регулирующих уличное движение; ж) о нарушении правил хранения и пользования оружием; з) прочие нарушения2. Основными мерами воздействия на граждан, совершивших административные правонарушения, являлись предупреждение, штраф и принудительные работы.
Сибирские советы и их исполнительные комитеты активно использовали свое право на издание обязательных постановлений. Обязательные постановления охватывали практически все сферы жизни населения губерний. Публиковались они в региональной печати, оглашались на собраниях граждан и сельских сходах, вывешивались в помещениях исполкомов, изб-читален, сельских советов. Иркутский губисполком издал в 1922/23 г. (отчетность велась по хозяйственному году, который исчислялся с 1 октября по 30 сентября) 251 обязательное постановление, Томский губисполком в 1923/24 г. принял 506 обязательных постановлений, Алтайский губисполком в 1924/25 г. опубликовал 144 постановления. Постановления губисполкомов обычно развивали узаконения правительства либо отдельных наркоматов, но часто принимались и в порядке местной
1 СУ РСФСР. 1921. №52. Ст. 310. (Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 23 июня 1921 г. «О порядке наложения административных взысканий»); СУ РСФСР. 1922. № 48. Ст. 603 (Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 27 июня 1922 г. «Положение о порядке издания обязательных постановлений и наложения за их нарушения взысканий в административном порядке»).
2 СУ РСФСР.1924. № 48. Ст. 603.
инициативы. Например, в постановлениях Алтайского губисполкома в 1924/25 г. это соотношение составляло 32,8% и 67,2%1 .
Практически на всех губернских и уездных совещаниях милиции, проводившихся в 1922, 1923 и 1924 гг., рассматривался вопрос о задачах сотрудников в обеспечении действия обязательных постановлений, обсуждались приказы и инструкции, определявшие механизмы их выполнения. Руководство губисполкомов и административных органов в помощь милиции старались подготовить ряд дополнительных материалов, существенно облегчавших работу. Так, Иркутский губисполком и губернское управление РКМ подготовили и издали сборник, куда вошли обязательные постановления губисполкома и горсовета, предусматривавшие административную ответственность. Данный сборник под громким названием «Административный кодекс», в июле 1923 г. был разослан по уездам. Он серьезно помог органам милиции в организации административного надзора, особенно сельским милиционерам.
Однако в НКЮ РСФСР сборник вызвал недоумение и даже обвинение в противопоставлении общегосударственной и местной законности. Представляется, что обвинения эти были неоправданные, дело скорее в неудачном названии. Тем не менее, опыт Иркутского губисполкома заслуживал внимания; в том же году исполкомы других сибирских губерний издали подобные сборники постановлений, правда, без такого громкого названия. Кроме того, на местах были выпущены инструкции старшим волостным милиционерам, книжки постового милиционера, бланки протоколов об административных правонарушениях и других документы, упорядочивавшие административный надзор2.
Практика и юридическая основа административного надзора во многом еще не устоялись, это порождало определенные трудности и проблемы. Например, сохранялось недостаточно ясное и жесткое понимание самого понятия «административное правонарушение», что являлось прямым следствием отсутствия в законодательстве РСФСР Административного кодекса. И даже издание декрета ВЦИК и СНК РСФСР от 27 августа 1924 г. не устранило этой проблемы.
Порядок исполнения также не всегда был прописан достаточно четко. Проблемы возникали вследствие того, что протоколы составляли работники милиции, а штрафы взыскивались только после постановления местного совета. Право работников милиции непосредственно после установления факта административного нарушения взыскивать штраф было узаконено в
1 Экономический и статистический обзор Томской губернии. Томск, 1924. С. 218; Отчет о деятельности Иркутского Губернского исполнительного комитета совета рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов 4-го созыва за 1923/24 хозяйственный год. Иркутск, 1924. С.11; Алтайский губернский исполнительный комитет. Отчет о деятельности за 1924/25 год. Барнаул, 1925. С.6.
2 Жизнь Сибири. 1924. №1. С. 114, 119; ГАНО. Ф. Р-1133. Оп. 1. Д. 745. Л. 246.
83
декабре 1924 г., но лишь по случаям нарушения общественного порядка и правил уличного движения в размере не выше трех рублей1.
Деятельность милиции по обеспечению административного надзора охватывала основные сферы повседневной жизнедеятельности граждан. Например, милиция Алтайской губернии, реализуя свои обязанности по административному надзору за организацией торговли, выдала в 1923 г. 680 разрешений на различные виды деятельности, в 1924 г. - 1248. Также сотрудники РКМ провели проверку и зарегистрировали в 1922 г. 229 обществ, не преследующих извлечение прибыли, в 1923 г. - 1068, и в 1924 г. - 9532. В Томской губернии в 1924 г. было зарегистрировано 425 обществ, из них 409 религиозных. Адресные столы в Томске выдали в 1924 г. удостоверение личности 14 265 гражданам и в 1925 г. - 10 872 лицам. Осуществлялась постоянная работа по прописке и выписке граждан, по учету и регистрации иностранцев на территории сибирских губерний3.
Омское губернское управление милиции сумело неплохо наладить административный надзор, подготовив для этого специальную группу сотрудников. В наборе санкций за административные правонарушения в основном использовались штрафы. На территории Омской губернии в 1922 и 1923 гг. чаще всего накладывались штрафы за антисанитарию (36,8%), нарушения общественного порядка (16,3%) и правил торговли (12,8%).
По уездам Омской губернии несоблюдение обязательных постановлений повлекло за собой наложение штрафов на сумму 93 824 тыс. руб., а всего по губернии сумма штрафов составила 144 940 руб. Приведенные сведения показывают, что основная сумма штрафов за нарушения обязательных постановлений собиралась милицией в сельской местности и уездных городах, в совокупности она составила 64,7%. Доля губернского города в общей сумме штрафов равнялась 35,3 %4. Аналогичная ситуация прослеживалась и в других губерниях Сибири.
В качестве ведущей перед органами милиции ставилась задача осуществления административного надзора за выполнением обязательных постановлений советской власти. В 1924/25 хоз. г. в целом по Сибири составлено 62 052 протокола за нарушение обязательных постановлений, по которым было подвергнуто штрафу 98 161 чел. и принудительным работам 10 169 чел.5.
Вместе с тем открывшиеся пред местными советами возможности с помощью штрафов пополнять свои бюджеты провоцировали неоправданное усиление штрафной политики. Поэтому наблюдалась устойчивая тенденция повышения общего объема поступлений и средних размеров штрафов.
1 СУ РСФСР.1924. № 89. Ст. 909.
2 Отчет Алтайского губернского исполнительного комитета 7-му очередному губернскому съезду советов за 1923/24 хозяйственный год и 1-ю кварту 1924/25 г. Барнаул, 1925. С. 199.
3 Хозяйство и управление Томской губернии. Томск, 1925. С.206.
4 Хозяйственное и культурное строительство в Омской губернии. Омск. 1925. С. 105.
5 ГАНО. Ф. Р-47. Оп. 1. Д. 382. Л. 5 - 6.
Способствовала подобной тенденции и неотрегулированность штрафной политики в масштабе государства, в частности, в определении максимальных размеров штрафа. Штрафные санкции в некоторых административных постановлениях могли достигать 300 руб.
В 1925 г. на различных совещаниях и в печати неоднократно поднимался вопрос о социально-политических последствиях проводившейся штрафной политики. Газета «Советская Сибирь» выступила со статьей «Наша штрафная политика», в которой отметила, что при наличии большого количества изданных постановлений крестьяне просто не в состоянии были знать и помнить все, поэтому часто не могли даже предполагать, за что и в каком размере их могут оштрафовать. Приведя среднесибирские размеры административных взысканий в 1924/25 г. в виде штрафов (в городе - 10 руб. 33 коп., в деревне - 9 руб. 67 коп.), газета констатировала, что население, особенно крестьянство, выражает недовольство, рассматривая штрафную политику как дополнительное обложение.
Недовольство крестьян, особенно бедняков, вызывало встречавшееся в некоторых районах отсутствие классового подхода при наложении штрафов. В газете приводился пример, когда за одно и тоже правонарушение владелец имущества на сумму 936 руб. был оштрафован на 3 руб., а бедняк, владевший имуществом на сумму 145 руб., подвергся штрафу в 10 руб.1. Удивляла и возмущала граждан также нестабильность размеров штрафа, когда за одно и тоже правонарушение назначенные штрафы могли различаться в несколько раз; например, за антисанитарное состояние дворов они назначались в размере от 7,5 до 41,5 руб. Все эти явления отражали формализм и перегибы в проведении административного надзора
В Постановлении третьего съезда Советов СССР «О твердом проведении революционной законности», принятом 20 мая 1925 г., было намечено «ограничить административные штрафы как в городе, так и в селениях только определенными размерами и в случаях, устанавливаемых в законодательном порядке»2.
В результате борьбы за преодоление перегибов в штрафной политике было достигнуто некоторое снижение средних размеров штрафов за административные нарушения. Во второй половине 1925 г. в Сибири средний размер штрафа с крестьян составлял 5 руб. 82 коп., с рабочих - 3 руб. 50 коп., служащих - 4 руб. 83 коп., с торговцев - 11 руб. 62 коп., с граждан, отнесенных к категории прочие, - 4 руб. 35 коп.3.
Строгий порядок проведения штрафной политики и в целом практики административного надзора был определен в принятых в 1925 г. правительственных постановлениях. Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 6 апреля 1925 г. устанавливал единые правила издания исполкомами местных советов обязательных постановлений и наложения за их нарушение
1 Советская Сибирь. 1925. 22 апреля.
2 СЗ СССР. 1925. №35. Ст. 247. Раздел IV.
3 ГАРФ. Ф. А-393. Оп. 70. Д. 90. Л. 310.
административного взыскания1. 25 июня 1925 г. НКВД и НКЮ издали совместную инструкцию по применению этого декрета. В ней определялся порядок опубликования обязательных постановлений местных советов, наложения и исполнения постановлений об административных взысканиях органами милиции2.
Милиция Сибири уделяла большое внимание надзору за соблюдением обязательных постановлений местных советов о благоустройстве и санитарии. Каждую весну милиция совместно со служащими отделов коммунального хозяйства проводила кампанию по наведению чистоты в городах и районах. В случае отказа владельцев домов убирать свои усадьбы и приводить их в порядок, они привлекались к административной ответственности. В первой половине 1926 г. в Иркутске было оштрафовано 600 домохозяев, в Томске - 929, в Омске за время с февраля по декабрь 1926 г. санкциям поверглись 833 нерадивых домохозяев3.
В практике административного надзора много внимания уделялось вопросам контроля различного рода объединений, обществ и союзов, не преследующих извлечения выгоды, главным образом, религиозных. В 1926 г. сотрудники милиции обследовали в Омском округе 19 обществ, в Канском -23, в Агинском - 61, в Бийском - 92. В Рубцовском округе было обследовано 58% всех религиозных организаций и общин4.
Важной частью практики административного надзора являлся учет населения. В 1927 г. Томский городской отдел милиции провел перепись городского населения. Помимо этого адресный стол отдела выдал 2 756 удостоверений личности, 36 289 справок, зарегистрировал 23 105 чел. прибывших и 15 505 убывших из города. Эта работа позволила не только уточнить количество взрослого населения в городе, но и проверить места проживания преступного элемента5. Аналогичная работа проводилась милицией и в других округах Сибири. Кроме того, больше внимания стало уделяться соблюдению правил уличного движения, продаже и регистрации охотничьего оружия и боеприпасов.
Данные о деятельности сибирской милиции по административному надзору показывают, что объем работы год от года возрастал. Так, количество лиц, подвергнутых административным взысканиям в Сибирском
1 СУ. РСФСР. 1925. № 24. Ст. 170.
2 Бюллетень НКВД РСФСР. 1925. № 24.
3 Отчет Иркутского городского совета рабочих и красноармейских депутатов VI созыва за время с 20 февраля по 1-е июля 1926 г. Иркутск, 1926. С.31; Отчет о работе Омского городского совета рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов VII созыва (февраль - декабрь 1926 г.) Омск, 1926. С. 34; Отчет о работе Томского городского совета рабочих и красноармейских депутатов VI созыва. С 1-го марта 1926 года по 1-е января 1927 года. Томск, 1927.С.25; ГАОО. Ф. Р-28. Оп.1. Д. 125. Л. 324.
4 ГАНО. Ф. Р-20. Оп.2. Д. 134. Л. 26.
5 Отчет о работе Томского горсовета за 1927 г. и задачах на 1928 г. Томск, 1928. С.32 - 33; Отчет о работе Томского городского совета рабочих и красноармейских депутатов VII созыва за 1927 и 1928 годы. Томск, 1929. С. 48 - 49;
86
крае, в 1924 г. составляло 63 869 чел., в 1925 г. - 90 112, в 1926 г.- 91 5631. (Разница в показателях с ранее приведенными данными объясняется тем, что в Сибирский край вошли не все территории, входившие в «сибревкомовскую» Сибирь.)
28 июня 1926 г. ВЦИК РСФСР принял новое «Положение об издании местными исполнительными комитетами и городскими советами обязательных постановлений и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке». Положение установило право краевых, губернских и окружных исполкомов и соответствующих городских советов издавать обязательные постановления предусматривающие 15 видов административных правонарушений, в обязательных постановлениях уездных и районных исполкомов предусматривалось 11 видов административных правонарушений 2. Принятый закон определил виды взысканий (предупреждение, штраф, принудительные работы), сроки наложения (в течении месяца с момента, когда стало известно о нарушении обязательного постановления), порядок их обжалования, установил предельные размеры штрафов и сроки принудительных работ (для городов -не свыше 100 руб. и одного месяца принудительных работ, для сельских поселений - не свыше 10 руб. и двух недель принудительных работ).
Право наложения административных взысканий возлагалось на начальников административных отделов разных уровней (краевых, губернских, окружных) и их заместителей. В городах, не имевших подчиненной территории, такое право также предоставлялось президиуму горсовета 3. «Положение» устанавливало право рядовых сотрудников милиции, действовавших в городах, налагать административные взыскания и взыскивать штраф на месте с лиц, нарушивших только два вида обязательных постановлений, а именно: определявших случаи нарушения установленного порядка в общественных местах и правила уличного движения. Вместе с опубликованными позднее дополнениями «Положение» создавало прочную правовую основу для укрепления законности в деле административного надзора.
Органы милиции Сибирского края выявляли довольно большое количество нарушений обязательных постановлений местных советов гражданами и учреждениями. По выявленным фактам в 1926 г. было составлено 51,1 тыс. протоколов, в 1927 г. - 57,9 тыс., а в 1928 г. - 134,5 тыс. протоколов4
Одним из негативных моментов в практике административного надзора являлось устойчивое преобладание штрафов в перечне административных
1 ГАНО. Ф. Р-20. Оп.2. Д. 134. Л. 26.
2 СУ РСФСР.1926. № 39. Ст. 304..
3 Право наложения административных взысканий начальникам районных административных отделов и их заместителям ВЦИК предоставил 7 июня 1928 г. (см.:СУ РСФСР.1928.№ 69.Ст.495).
4 ГАНО. Ф. Р-20. Оп.2. Д. 134. Л. 26 - 28.
санкций. Несмотря на требования законодательства и ведомственных инструкций по линии прокуратуры и НКВД в случаях нарушения обязательных постановлений, прежде всего, применять меры предупреждения, доля предупреждений в общем объеме санкций оставалась на очень низком уровне. В июле 1927 г. в органы милиции было направлено циркулярное письмо НКВД «О применении административных взысканий» в котором подчеркивалось, что «...при незначительных или маловажных нарушениях, недостаточной осведомленности нарушителя и т.д., как общее правило должно быть налагаемо взыскание в виде предупреждения»1.
Однако в Сибирском крае в первой половине 1927 г. предупреждения составили только 1,4% всех административных взысканий, во второй - 2,7%. Эта мера, преследующая воспитательные цели, чаще всего применялась в отношении рабочих и советских служащих. Например, в Омском округе в первой половине 1928 г. 12,6% рабочих, совершивших административное правонарушение, и 13,3% служащих получили предупреждение. Торговцы предупреждались только в 3,2% случаях нарушений, крестьяне - в 3,2% случаев.
Другой вид санкций по административным правонарушениям -принудительные работы - применялся чаще, но наблюдалась тенденция к снижению доли этого вида санкций в общем объеме. Если в первой половине 1926 г. доля этого вида взыскания в Омском округе равнялась 15,6% всех административных санкций, то во второй она стала меньше - 11,7%. Такая же картина наблюдалась и в 1927 г.: в первой половине года удельный вес принудительных работ составил 6,3%, а во второй -8,9%2.
Причиной такого положения стало, прежде всего, отсутствие необходимых средств на организацию принудительных работ. Недостаток средств порождал случаи грубого нарушения законности. Граждане, наказанные за нарушения обязательных постановлений принудительными работами, содержались в арестантских помещениях вместе с уголовниками и привлекались к хозяйственным работам отделов милиции и других советских учреждений, а также к уборке центральных улиц.
Отмеченные обстоятельства определяли сохранение денежных штрафов как основного вида административных санкций в Сибирском крае. В качестве положительного сдвига можно отметить, что суммы штрафов постепенно снижались и довольно существенно. Если в первой половине 1926 г. штрафные суммы по краю составили 578, 2 тыс. руб., то во второй половине 1927 г. - 330,2 тыс.3.
В 1928-1929 гг. вектор развития законодательства и практики административного надзора кардинально переменился. Начинался «великий сталинский перелом», в рамках которого административный надзор приобрел характер подчиненного политическим задачам инструмента, соответственно
1 Бюллетень НКВД РСФСР.1927.№21.С.365.
2 ГАОО. Ф. Р-1326. Оп.1. Д. 49. Л. 2 - 3.
3 ГАНО. Ф. Р-20. Оп.2. Д. 134. Л. 28.
он стал зачастую осуществляться с нарушениями законности. Борьба за правопорядок отступала на второй план под нажимом чрезвычайных мер.
Следует отметить, что изменения в политической обстановке в стране получили отражение в штрафной политике местных советов и органов милиции. Так, если в первой половине 1920-х гг. высокие денежные штрафы взыскивались, прежде всего, с нарушителей правопорядка в губернских городах, то во второй половине 1920-х гг. высокие штрафы переместились в сельскую местность и стали накладываться на крестьян. Например, по данным за 1928 г. средний штраф в сельской местности составил 17 руб. 49 коп., а в краевом или окружных центрах - 6 руб. 85 коп., ниже чем в 2,5 раза.
В конце 1920-х г. был взят курс на вытеснение капиталистических элементов из экономической сферы. В политике административного надзора это проявилось в том, что денежные взыскания с представителей частного сектора резко увеличились, особенно с зажиточных крестьян и торговцев, превратившись в механизм изъятия части дохода. Так, в Омском округе штраф, накладываемый на рабочих, колебался от 3 до 4 руб., а на торговцев -от 10 до 20 руб. Аналогичная картина наблюдалась в других городах края. В Томске в 1928 г. рабочий за административные нарушения штрафовался в среднем на 2 руб. 76 коп., а торговец на 12 руб. 60 коп., в 1929 г. соответственно - на 2 руб. 37 коп. и на 20 руб. 30 копеек1.
Изменения в практике административного надзора, обусловленные принятым курсом на форсированное строительство социализма, отразились также в резком увеличении количества граждан, которые подверглись административным взысканиям. Если в 1927 г. число граждан, на которых были наложены административные взыскания, составило 78,7 тыс., то в 1928 г. - 182,4 тыс. (рост в 2,3 раза); в 1929 г.- 186,4 тыс.
Особенно резко возросло в Сибирском крае количество граждан, подвергнутых административным взысканиям, за следующие правонарушения: а) правил общественного порядка (с 9 тыс. в 1927 г., до 16,4 тыс. в 1928 г., до 27,9 тыс. в 1929 г.); б) за хулиганство (с 12,3 тыс. в 1927 г. до 23,3 тыс. в 1928 г., 44,1 тыс. в 1929 г.); в) за тайное самогонокурение (с 6 тыс. в 1927 г., до 49,4 тыс. в 1928 г. и 27,2 тыс. в 1929 г.); г) за нарушение правил охраны лесов от истребления (с 26,8 тыс. в 1927 г. до 42,1 тыс. в 1928 г. и 51,5 тыс. в 1929 г.) 2.
В новых условиях перед милицией в ходе осуществления административного надзора ставились следующие задачи: выявлять максимально возможное число административных правонарушений, при этом взыскивать по максиму суммы штрафов с правонарушителей, добиваться осуществления административных взысканий на основе классового подхода. Для этого милиция должна была использовать весь арсенал наработанных ранее приемов и действий.
1 Отчет о работе Томского горсовета VIII созыва за 1929 г. Томск, 1930. С.67.
2 Статистическое обозрение.1930.№5.С.104.
Подводя итоги рассмотрения данной темы, можно сделать следующие выводы. Деятельность милиции по осуществлению административного надзора охватывала основные сферы повседневной жизнедеятельности населения Сибири. Административный надзор, осуществлявшийся милицией в 1920-е гг., являлся важной составной частью советской законности. Развитие законодательства в области административного надзора позволило создать систему правовых норм, обеспечивавших определенную стабильность и правопорядок в деревне и в городе.
К середине двадцатых годов на территории Сибири наметились тенденции к сокращению количества административных правонарушений и соответственно к уменьшению размеров и общих объемов штрафных сумм, взысканных с нарушителей. Однако в конце 1920-х гг. деформация и свертывание НЭП повлекли за собой ужесточение политики в области административного надзора, прежде всего, против считавшихся «социально чуждыми» групп и слоев в городе и деревне. Это нашло отражение в увеличении числа граждан, наказанных за административные правонарушения, и в повышении размеров и общих объемов штрафных сумм.
Библиографический список
1. История советской милиции. В 2-х томах. М.: Ак. МВД СССР, 1977. Т.1 - 321 с. Т.2 -336 с.
2. Крамаренко И.И. Стоящие на посту. Из истории алтайской милиции. (1926-1972 гг.). Барнаул: Алтайское книжное издательство, 1973. - 189 с.
3. Николаев П.Ф. Советская милиция Сибири (1917-1922). Омск: Зап.-Сиб. кн. изд-во, 1967. - 289 с.
4. Малыгин А.Я. Органы внутренних дел в период проведения новой экономической политики (1921 - 1929 гг.) // Полиция и милиция России: страницы истории. М., 1995. С.116 - 126.
5. Мулукаев Р. С. История органов внутренних дел советского государства. М.: Ак. МВД СССР, 1986. - 150 с.
6. Пантелеймонов В.П. Новосибирская милиция в первые годы Советской власти (19171923 гг.). Новосибирск, 1968. - 62 с.
7. Полиция и милиция России: страницы истории. М.: Наука, 1995. - 318 с.
8. Советская милиция: история и современность (1917-1987). М.: юридическая литература, 1987. - 335 с.
8. Часовые порядка. Красноярск. 1968. - 270 с.
9. Шитов П. Революцией призванные. Барнаул: Алт. Кн. изд-во, 1968. - 140 с.
