CC BY
158
УДК 342.846(091)471«1917/1990»
Д. В. Кудрякова
Деятельность избирательных комиссий в Советском государстве
В статье рассматривается и анализируется процесс формирования и организации деятельности избирательных комиссий в период с 1917 г. до начала 1990-х гг.
This article discusses and analyzes the formation and organization of the election commissions in the period from 1917 to the 1990's.
Ключевые слова: избирательные комиссии, выборы, избирательное законодательство.
Key words: electoral commissions, elections, electoral law.
Для руководства избирательными кампаниями в годы советской власти была выстроена властная вертикаль, основанная на принципе соподчи-ненности. В эту вертикаль были включены как избирательные комиссии всех уровней, так и органы исполнительной власти. Основной тенденцией эволюции системы нормативных актов, регулирующих избирательный процесс, было сокращение полномочий избирательных комиссий и, соответственно, увеличение полномочий исполнительных комитетов1.
Анализируя процесс формирования и организации деятельности избирательных комиссий в период с 1917 г. до начала 1990-х гг., целесообразно разделить его на несколько этапов: создание и развитие системы избирательных комиссий в первые десятилетия советской власти - 19171936 гг., изменение механизма формирования и организации деятельности избирательных комиссий в 1936-1988 гг. и особенности правового регулирования организации деятельности системы избирательных комиссий в 1988 - начале 1990-х гг.
В России после Октябрьской революции 1917 г. новой формой государственности стали Советы. Начиная с 1918 г. практически каждый год
© Кудрякова Д. В., 2013
1 Веняминова А.А. Содержание и особенности стадий избирательного процесса в первые десятилетия советской власти // О-во и право. 2008. № 3.
33
проходили перевыборные кампании Советов, призванные стать широкой формой вовлечения граждан страны в государственное строительство2.
В целях детализации и конкретизации деятельности избирательных комиссий ВЦИК в декабре 1918 г. была издана первая инструкция о выборах. В ч. II инструкции3, называемой «Избирательные органы», описывается система избирательных комиссий, в которую входили губернские, уездные, волостные и сельские избирательные комиссии. Полномочия избирательных комиссий были описаны кратко, также необходимо отметить, что в положениях о формировании избирательных комиссий весьма скудной была информация о том, кто может стать членом избирательной комиссии.
Более подробно регламентировался порядок образования и деятельности избирательных комиссий Инструкцией «О перевыборах городских и сельских Советов и о созыве волостных, уездных и губернских съездов Советов» 1922 г.
8 февраля 1926 г. ВЦИК принял Положение о Всероссийской Центральной избирательной комиссии, которая в отличие от местных избиркомов была постоянно действующим органом. Основной обязанностью комиссии было «общее руководство проведением избирательных кампаний в РСФСР».
За время после принятия первой Конституции СССР в государстве произошли изменения, имеющие большое значение. В стране сформировалась система власти под руководством одной партии, которая стремилась любым образом подчинить себе управление государством. Официально было провозглашено о построении основ социализма в СССР.
Принятая 5 декабря 1936 г. Конституция СССР существенно изменила структуру и порядок формирования органов представительной власти, что определило новый этап в развитии избирательного процесса в Советском государстве. Конституция СССР 1936 г. и принятая 21 января 1937 г. новая Конституция РСФСР регулировали основные начала избирательной системы, однако они не содержали положений об органах, организующих подготовку и проведение выборов.
Положение о выборах в Верховный Совет СССР от 9 июля 1937 г.4 устанавливало Систему избирательных комиссий, которая состояла из Центральной избирательной комиссии по выборам в Верховный Совет
2 Ергина Н.М. Женщины в кампании перевыборов сельских советов мордовского округа (1928-1929 гг.) // Вестн. Чувашск. ун-та. 2010. № 2. С. 11-16.
3 Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и крестьянского правительства. Отдел I. 8 дек. 1918. № 86. Ст. 901. С. 1222-1226.
4 Положение о выборах в Верховный Совет СССР от 9 июля 1937 г. // СЗ СССР. 1937. № 43. Ст. 182.
СССР, избирательных комиссий союзных и автономных республик, автономных областей и национальных округов по выборам в Совет Национальностей, окружных избирательных комиссий (отдельно по выборам в Совет Союза и Совет Национальностей) и участковых избирательных комиссий. Положение регламентировало порядок формирования комиссий, составления списков избирателей, определяло полномочия избирательных комиссий.
Зарубежные исследователи отмечали, что избирательные комиссии после 1936 г. стали элементом административной иерархии, ограниченные определенными рамками, главной задачей которых стало не проведение выборов как таковых, а дополнительное обеспечение управления страной5. Таким образом, мнения зарубежных исследователей кардинально расходились с оценкой демократических принципов организации и деятельности избирательных комиссий в трудах советских ученых, что свидетельствовало о ином классовом подходе к анализируемым процессам.
Согласно Положению о выборах в Верховный Совет РСФСР от 16 февраля 1938 г. устанавливалась трехступенчатая система избирательных комиссий для выборов в Верховный Совет РСФСР: Центральная избирательная комиссия по выборам в Верховный Совет РСФСР, окружные избирательные комиссии и участковые избирательные комиссии.
Положения о выборах, принимавшиеся президиумами верховных советов СССР и РСФСР в 1945, 1946, 1947, 1950 гг., незначительно отличались от положений 1937-1938 гг. С 1950 по 1978 г. новых положений о выборах не принималось, вносились лишь небольшие изменения. Система избирательных комиссий, образованная в конце 30-х гг., просуществовала практически до конца 80-х. Ее характерная особенность заключается в том, что для каждых выборов формируется огромное число новых избирательных комиссий, которые не имеют ни своего аппарата, ни собственных ресурсов, а их составы не обладают достаточной компетентностью6.
Принятая в 1977 г. новая Конституция СССР, а также принятая в 1978 г. Конституция РСФСР также содержали положения об избирательных комиссиях: «Проведение выборов в Советы обеспечивают избирательные комиссии, которые образуются из представителей общественных
5 George Barr Carson. Electoral Practices in the U.S.S.R New York. 1955. P. 85.
6 Бузин А.Ю. Правовой статус избирательных комиссий: хронологический обзор российского законодательства // Вестн. Центр. избирательной комиссии Российской Федерации. 2003. № 3. C. 110-129.
организаций, трудовых коллективов и собраний военнослужащих по воинским частям».
Согласно закону «О выборах в Верховный Совет РСФСР» от 8 августа 1978 г. для проведения выборов в Верховный Совет РСФСР образовывалась следующая система избирательных комиссий: Центральная
избирательная комиссия по выборам в Верховный Совет РСФСР, окружные избирательные комиссии по выборам в Верховный Совет РСФСР, участковые избирательные комиссии. В законе определен порядок их формирования, количественный состав избирательных комиссий разного уровня. Полномочиям и порядку работы избирательных комиссий отводился отдельный раздел закона.
Закон РСФСР «О выборах в местные Советы народных депутатов РСФСР» от 3 августа 1979 г. устанавливал систему избирательных комиссий, похожую на ныне действующую. Избирательные комиссии краев, областей, установленные законом, - это прообразы будущих комиссий субъектов Федерации, а районные и городские избирательные комиссии -прообразы избирательных комиссий муниципальных образований.
По мнению исследователей, изменения правового регулирования избирательного процесса в период 1936-1988 гг. были направлены на формальную демократизацию советской избирательной системы. Нормативные акты этого периода не предусматривали альтернативность выборов и механизмы обеспечения свободного волеизъявления избирате-лей7. По нашему мнению, это не в полной мере способствовало отражению той политической активности, которую проявляли народные массы.
Принятый 1 декабря 1988 г. Верховным Советом страны Закон СССР «О выборах народных депутатов СССР»8 установил систему избирательных комиссий, призванных обеспечивать проведение этих выборов. Среди них особое место занимали окружные избирательные комиссии. Особенность их правового положения заключалась в том, что они, организуя подготовку и проведение выборов в округе, направляли деятельность участковых избирательных комиссий и одновременно вступали в непосредственные взаимоотношения с Центральной избирательной комиссией,
„9
являющейся для них руководящей .
Выборной кампании, подобной проводившейся в 1988-1989 гг., ни по своему размаху, ни по степени активности и заинтересованности масс,
7 Советское государственное право: учеб. М.: Юрид. лит., 1983. С. 347-351.
8 Ведомости Верховного Совета СССР. 1988. № 49. Ст. 729.
9 ГАРФ. Ф. Р-7522. Оп. 13. Д. № 26. Л. 157.
36
ни по новизне и сложности решаемых проблем в стране еще не было. Благодаря новому избирательному закону появилась новая избирательная практика, современные подходы в формах и методах работы избирательных комиссий, трудовых коллективов, общественных организаций, средств массовой информации, самих избирателей.
В политических кругах и прессе США реформа избирательной системы в СССР, а также осуществление на практике изменений и дополнений Конституции СССР обсуждались весьма широко. По мере приближения даты открытия съезда народных депутатов СССР интерес к механизму выборов возрастал, а тон комментариев со стороны политических деятелей США и различных органов печати становился все более серьезным. Это стало следствием распространения в руководящих кругах Соединенных штатов убеждения в том, что Советский Союз в процессе перестройки политической системы вступил на путь преобразований, имеющих глубинный демократический характер10.
В заключение необходимо отметить, что развитие организации и проведения выборов в Российском государстве осуществлялось с учетом накопленного историко-правового опыта, и поэтому избежать проблем в организации выборов и деятельности избирательных комиссий было невозможно.
Система избирательных комиссий претерпевала изменения, связанные с быстро меняющимся законодательством. Произошедшие изменения имели как положительные, так и отрицательные черты. Несомненным достоинством является то, что процесс организации и деятельности избирательных комиссий законодательством был определен достаточно подробно, однако на практике возникали проблемы с непосредственной работой избирательных комиссий во время выборов.
Можно констатировать, что в систему законодательства, регулирующего организацию деятельности системы избирательных комиссий в 1988 - начале 1990-х гг., наряду с нормами международного права, входят как законы СССР, так и законы Российской Федерации и основанные на них подзаконные акты. Особенностью соотношения союзного и республиканского законодательства является то, что если ранее законодательство РСФСР практически не являлось самостоятельным, а лишь дублировало союзные законы, то когда в 1988 г. начала готовиться коренная реформа политической системы СССР, законы РСФСР стали отличаться самостоятельностью, что свидетельствовало об усилении роли Российской Федера-
10 Там же. Д. № 78. Л. 48.
ции как самостоятельной республики в составе СССР. И законодательство о выборах РСФСР пыталось устранить те ошибки, которые были допущены при формировании органов государственной власти Советского Союза. Правовое регулирование организации деятельности системы избирательных комиссий в 1988 - начале 1990-х гг. определялось сложностью и противоречивостью политической и экономической ситуации, сложившейся на тот период времени в России. С одной стороны, сформировавшаяся в течение нескольких десятилетий безальтернативная практика формирования представительных органов, существовавшая в советское время, и необходимость демократических преобразований, с другой, подталкивали органы государственной власти к проведению как экономических, так и политических реформ. И весь этот процесс реформирования не мог не отражаться на организации и деятельности избирательных комиссий. Необходимо было найти тот оптимальный вариант, при котором сочетался бы и опыт, накопленный в советское время, и те новеллы, которые отражали бы реалии современной России.
Список литературы
1. Бузин А.Ю. Правовой статус избирательных комиссий: хронологический обзор российского законодательства // Вестн. Центр. избирательной комиссии Российской Федерации. - 2003. - № 3. - C. 110-129.
2. Ведомости Верховного Совета СССР. - 1988. - № 49. - Ст. 729.
3. Веняминова А.А. Содержание и особенности стадий избирательного процесса в первые десятилетия советской власти // О-во и право. - 2008. - № 3.
4. Государственный архив Российской Федерации. - Ф. Р-7522. - Оп. 13. -Д. № 26. - Л. 157; Д. № 78. - Л. 48.
5. Ергина Н.М. Женщины в кампании перевыборов сельских советов мордовского округа (1928-1929 гг.) // Вестн. Чувашск. ун-та. - 2010. - № 2. - С. 11-16.
6. Положение о выборах в Верховный Совет СССР от 9 июля 1937 г. // СЗ СССР. - 1937. - № 43. - Ст. 182.
7. Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и крестьянского правительства. Отдел I. 8 дек. 1918. - № 86. - Ст. 901. - С. 1222-1226.
8. Советское государственное право: учеб. - М.: Юрид. лит., 1983. - С. 347-351.
9. George Barr Carson. Electoral Practices in the U.S.S.R. - New York, 1955. - P. 85.
