CC BY
40
Специфические особенности построения информационных систем по предоставлению электронных государственных услуг
Панкратов Евгений Г еннадьевич аспирант Финансового университета при правительстве РФ специальность 08.00.13 Математические и инструментальные
методы экономики evgeniy.pankratov@gmail.com
Статья посвящена анализу особенностей построения
информационных систем по предоставления электронных
государственных услуг. Рассмотрены виды существующих
информационных систем по предоставлению электронных
государственных услуг, взаимосвязь и взаимодействие между данными системами. Описан набор специфических свойств, присущих данному классу систем, влияние указанных свойств на процессы разработки, внедрения и эксплуатации.
This article analyzes the characteristics of e-government information systems. The paper studies the types of existing e-government information systems, the relationship and interaction between the systems. Study describes a set of specific properties inherent in this class of systems, the impact of these properties on the process of development, implementation and operation.
Ключевые слова: государственные услуги; электронное
правительство, электронное участие
Keywords: public services, e-government, e-participation
В настоящее время государственные органы во всем мире постепенно осознают необходимость перехода от традиционной модели взаимодействия с населением к предоставлению сервисов в виде
государственных и муниципальных услуг. В Российской Федерации в рамках различных федеральных целевых программ и деятельности органов государственной и муниципальной власти в данных целях создаются стандарты государственных услуг (административные регламенты по предоставлению), многофункциональные центры оказания услуг, а так же происходит перевод услуг в электронный вид (к оказанию «электронных услуг»).
Затраты на ФЦП «Электронная Россия» составили 21 миллиард рублей, а планируемые затраты на новую программу «Информационное общество» на 2011-2020 года составляют уже 1,2 триллиона рублей [1]. Однако, не смотря на значительные ресурсы, направляемые на развитие информационных систем электронного правительства, зачастую созданные системы не в полной мере позволяют гражданам получать необходимые услуги, либо процесс получения услуг оказывается затруднен. К примеру, в 2011 году 10% граждан РФ заявляли, что сознательно отказываются от получения электронных госуслуг (ЭГУ) из-за того, что уровень их владения компьютером не позволяет им работать с порталами госуслуг (ГУ), интерфейс системы слишком непонятен для них. Еще 15% граждан не имели такой возможности в принципе из-за отсутствия интернета [2]. Сроки запуска портала ГУ и СМЭВ (система межведомственного электронного взаимодействия) многократно сдвигались, СМЭВ не работала на 100% на региональном и муниципальном уровне даже после официального запуска системы с 01.07.2012 года. [3].
Многие проекты по переходу на оказание ЭГУ оказываются неудачными, как в РФ, так и в мире. Сроки данных проектов зачастую бывают значительно превышены, а результаты проектов отличаются от ожидаемых. Согласно данным, приведенным в исследовании группы членов ИНТОСАИ более 40% проектов, связанных с ЭГУ и ЭП не укладываются в установленные сроки и бюджеты, более 30% проектов не
достигает поставленных целей [4]. Как отмечают многие зарубежные и российские исследователи, проблемы в ходе проектов разработки и внедрения информационных систем оказания ЭГУ (ИС ЭГУ), как правило, однотипны и являются следствием особенностей работы органов государственной власти а так же особенностями и свойствами ИС ЭГУ. [5,6]. Таким образом, встает вопрос об изучении специфических особенностей построения ИС ЭГУ, т.к. данная информация может быть использована при проектировании, внедрении, аудите и оценке эффективности данных систем. В рамках данной работы была поставлена задача составить и обосновать перечень ключевых специфических отличий ИС ЭГУ, влияющих на все процессы жизненного цикла программного обеспечения.
В ходе исследования были изучены существующие на данный момент в России информационные системы, входящие в инфраструктуру Электронного правительства и связанные с предоставлением ЭГУ (такие как система СМЭВ, Федеральный портал госуслуг, порталы госуслуг регионов, мобильные приложения, клиенты по обмену информацией и т.д.). Так же для выявления характеризующих свойств ИС ЭГУ были рассмотрены концепции информационных систем, используемых в иностранных электронных правительствах, информация по «лучшим практикам» ИС ЭГУ, предоставляемая профильным комитетом ООН [7]. На основании указанных эмпирических данных и теоретических рекомендаций были выявлены специфические особенности построения ИС ЭГУ, указанные ниже.
Все системы данного класса должны быть клиенто- и сервис-ориентированными. Потребности получателя услуги в данном случае должны быть первичны по отношению к потребностям организаций, их оказывающих. Клиентоориентированность, как одно из необходимых качества систем оказания ЭГУ, называют как руководители органов
власти РФ [8, 9] и граждане РФ (согласно результатам опроса, приведенным выше в Таблице 1), так и зарубежные исследователи [6, 7]. В отличие от ИС, используемых государственными структурами до перехода к воплощению концепции «Электронного правительства», архитектура и функциональность данных систем не должна зависеть от того, как видится данный процесс государственным организациям, оказывающим услуги. ИС, связанные с ЭГУ, не должны проектироваться исходя из предположений госслужащих о том, как лучше оказывать ГУ или каким образом государственной организации проще оказать данную ГУ заявителю. Традиционно для получения одной ГУ заявитель зачастую должен был обращаться в несколько различных государственных и муниципальных организаций, агентств и т.д. В случае, если при проектировании процесса оказания ГУ исходить из приоритета интересов заявителя то данные структуры должны налаживать более тесное взаимодействие друг с другом, предоставляя пользователю ГУ возможность работы с единой точкой обращения в государственные организации. Таким образом, реинжиниринг бизнес-процессов вовлеченных организаций и изменение их подхода к оказанию ГУ являются обязательными этапами при проектировании и внедрении ИС по предоставлению ГУ. Примером такого реинжиниринга может служить разработка технологических карт межведомственного взаимодействия органами государственной власти РФ в рамках реализации Федерального закона № 210-ФЗ от 27 июля 2010 г. "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".
В случае, если физическое либо юридическое лицо взаимодействует с организациями, оказывающими ЭГУ то данное взаимодействие происходит в «безбумажной среде». При переходе к ЭГУ электронное взаимодействие происходит без передачи бумажных носителей информации, однако оно, тем не менее, должно быть юридически
значимым. Все ИС по предоставлению ЭГУ должны обладать механизмами, обеспечивающими юридическую значимость электронного взаимодействия в соответствии с действующим законодательством. В настоящий момент данные вопросы регулируются Гражданским кодексом РФ, Федеральным законом № 6Э-ФЗ от 6 апреля 2011 г. «Об электронной цифровой подписи», Федеральным законом № 149-ФЗ от 27 июля 2066 г. «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», Федеральным законом № 210-ФЗ от 27 июля 2010 г. «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и нормативными актами Правительства РФ.
Одним из необходимых свойств ИС предоставления ЭГУ является возможность работы «в реальном времени». Примером таких систем могут служить мобильные приложения Министерства чрезвычайных ситуаций РФ, оповещающие пользователей о возможных стихийных бедствиях и передающие сигнал вызова от пользователя к службам экстренного реагирования. В таком случае требуется передача информации без задержек по времени.
Ключевой проблемой при переходе к оказанию ЭГУ является интеграция различных ИС. Сайты, мобильные приложения и прочие клиентские ИС по сути являются лишь удобным интерфейсом, используемым заказчиком услуги, в то время как данные, необходимые для оказания ЭГУ, хранятся в ИС государственных органов и прочих организаций, включенных в процесс оказания ЭГУ. Многие ИС государственных и муниципальных организаций построены на базе морально устаревших технологий, имеют пробелы в документации и не имеют встроенных возможностей интеграции с внешними системами. Например, по данным Минкомсвязи РФ интеграция различных ИС и сервисов является основной проблемой при запуске системы СМЭВ и не смотря на запуск СМЭВ с 1 июня 2012 года в середине 2012 года менее 1%
региональных ИС и сервисов было успешно подключено к межведомственному обмену [10]. Таким образом, все ИС ЭГУ должны иметь возможность интеграции с прочими ИС.
Одной из задач перехода на оказание ЭГУ согласно Федеральной программе «Информационное общество» является повышение доступности ГУ для населения. Доступность ЭГУ определяется в первую очередь доступностью каналов связи, по которым может происходить взаимодействие заявителя и организаций, участвующих в оказании ЭГУ. Наиболее распространенным каналом связи при оказании ЭГУ остается сеть Интернет. Однако, согласно данным TNS (Taylor Nelson Sofres), пользователями сети Интернет в России по состоянию на февраль 2013 года являются 76,5 миллионов человек или 53% населения страны [11], а пользователями широкополосного подключения к сети - только 25,03 миллиона человек. Таким образом, значительная часть населения ограничена в доступе к ЭГУ через Интернет, либо не имеет возможности полнофункционального использования ИС оказания ЭГУ из-за низкой скорости Интернет-соединения. Для повышения доступности ЭГУ ИС должны быть адаптированы для работы с низкоскоростными каналами передачи данных, а так же при необходимости использовать альтернативные каналы связи, например SMS и телефонные линии.
Переход от традиционного взаимодействия граждан и государственных организаций к концепции ЭП предполагает вовлечение населения в процесс принятия решений в области государственного и муниципального управления. Одним из преимуществ ЭП является возможность получения оперативной обратной связи от граждан, их реакции на проводимую государственными и муниципальными органами политику. Примером такой ИС может быть сайт «Российская общественная инициатива» (https://www.roi.ru/), который позволяет выдвигать законодательные инициативы от лица любого гражданина
России и при получении необходимого количества голосов граждан в поддержку органы государственной власти обязаны рассмотреть предложения инициатора. Иными примерами наличия элементов активного вовлечения населения в процесс управления посредством ИС ЭГУ являются сайты, позволяющие гражданам контролировать деятельность органов власти, расходы бюджета, оперативно сообщать контролирующим органам о некачественно оказываемых ГУ. В России такие ИС уже запущены в некоторых регионах, в Москве функционирует ряд порталов - «Наш город» (http://gorod.mos.ru/), «Электронный атлас» (http://eatlas.mos.ru/), «Портал открытых данных» (http://data.mos.ru), на федеральном уровне в тестовом режиме работает портал «Электронный бюджет» (http://budget. gov.ru/).
Еще одной особенностью ИС ЭГУ является работа с «открытыми данными». ИС ЭГУ должны способствовать максимальной открытости процессов оказания ГУ. Согласно концепции ЭП все данные, возникающие при этом в ИС организаций должны быть открытыми, за исключением данных содержащих персонифицированную информацию, государственную либо коммерческую тайну. С другой стороны, все ИС ЭГУ должны обеспечивать высокую степень безопасности используемых данных. При работе с ИС различных государственных ведомств риск потери или раскрытия персональных данных граждан и прочей информации, распространение и доступ к которой ограничены и регулируются различными нормативно-правовыми актами, довольно велик.
В процессе перехода к оказанию ГУ в электронном виде особое внимание так же должно уделяться автоматизации деятельности органов государственной и муниципальной власти и иных задействованных организаций. Автоматизация процессов оказания ЭГУ позволяет значительно снизить финансовые издержки, устранить влияние
человеческого фактора на качество оказания ГУ. При этом необходимо учитывать, что автоматизация процессов и минимальное участие людей в информационном обмене потенциально может оказывать не только позитивное влияние на качество оказываемых услуг, но и негативное, т.к. в отсутствие человеческого контроля в документации и данных могут появляться технические ошибки, не предусмотренные при проектировании ИС ЭГУ.
В рамках изучения проектов внедрения ИС ЭП и ЭГУ в России и за рубежом было показано [5,6], что успешность данных проектов в большой степени зависит от применения современных методов управления ИТ-проектами, которые предлагают учитывать при внедрении специфику организаций, сообществ и пользователей, которые будут использовать данные ИС. В России к такой специфике можно отнести большое разнообразие значительно отличающихся по своим характеристикам (социально-экономическое развитие, степень проникновения телекоммуникационных технологий, организация региональных и муниципальных учреждений, часовые пояса, региональные языки и т.д.) областей, республик и округов.
Таким образом, все ИС оказания ЭГУ должны обладать следующими общими свойствами:
• являться клиенто- и сервис-ориентированными
• обеспечивать юридически значимое взаимодействие в «безбумажной среде»
• иметь возможность работы «в реальном времени»
• иметь развитые возможности интеграции с прочими ИС
• быть оптимизированными для работы с низкоскоростными каналами связи, использовать альтернативные каналы связи
• иметь механизмы обеспечения участия граждан в процессе принятия решений и контроля за деятельностью госорганов
• соответствовать концепции «открытых данных»
• обеспечивать высокую степень безопасности данных, соответствующую действующему законодательству и стандартам
• обеспечивать максимально возможную степень автоматизации процессов оказания ЭГУ
• учитывать специфику различных регионов РФ и органов государственной, региональной и муниципальной власти
Данные особенности ИС ЭГУ должны учитываться при проектировании, разработке, внедрении и эксплуатации ИС ЭГУ, что позволит повысить эффективность оказания ЭГУ и снизить затраты на перевод ГУ в электронный вид.
Литература.
1. Государственная программа «Информационное общество» //
Минкомсвязь России URL: http://minsvyaz.ru/ru/directions/?regulator=61
(дата обращения: 20.02.2013).
2. В тридевятом царстве, в «электронном государстве» // Фонд "Общественное мнение" URL: http://bd.fom.ru/report/cat/pressr_080711#sup1 (дата обращения: 20.02.2013).
3. О готовности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления к вступлению в силу с 1 июля 2012 г. пункта 2 части 1 статьи 7 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг. Доклад Минкомсязи РФ. // Минкомсвязь РФ, М. 28 июня 2012.
4. Symposium on the application of information and communication technologies (ICT) in the audit of e-government. A strategy for efficiency, transparency and accountability / Report on the 18th UN/INTOSAI Seminar on Government Auditing, Vienna: 2005. IT Auditing in E-Government. Reinhard Riedl and Manuel Juen
5. E-government in an audit perspective (REPORT). / EUROSAI IT Working Group, 2004
6. United Nations E-Government Survey 2012 // United Nations Department of Economic and Social Affairs URL: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan048065.pdf (дата обращения: 30.04.2010)
7. Перспектива электронных госуслуг в России на примере Росреестра // Федеральная кадастровая палата URL: http:// dagkadastr.ru/index.php?option=com_content&view=article&id=651: qq-&catid=57:2011-10-24-07-20-43&Itemid=122 (дата обращения: 20.04.2013)
8. Пути повышения качества и доступности государственных услуг в столичном мегаполисе // Программа повышения квалификации госслужащих в городе Москве. URL: http://talent.mos.ru>file/34273 (дата обращения 20.04.2013)
9. О готовности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления к вступлению в силу с 1 июля 2012 г. пункта 2 части 1 статьи 7 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг. // Доклад МИНКОМСВЯЗЬ РОССИИ, 28 июня 2012 года, Москва.
10. Количество пользователей в России и другие показатели аудитории интернета // Интернет в мире и России URL: http://www.bizhit.ru/index/users_count/0-151 (дата обращения: 20.04.2013).
