CC BY
30
ШВЕЦОВ Александр Н иколаевич
Доктор экономических наук, профессор, заместитель директора Федеральный исследовательский центр «Информатика и управление» РАН, ул. Вавилова, 44, Москва, Россия, 119333
SHVETSOV Alexandr Nikolaevich
Doctor of economics, professor, deputy director Federal Research Center «Computer Science and Control» of Russian Academy of Sciences, 44, Vavilova Street, Moscow, Russia, 119333
ПРИГЛАШЕНИЕ К ДИСКУССИИ *
УДК 338
ДЕСТРУКТИВНЫЕ СТЕРЕОТИПЫ РОССИЙСКОГО СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ И ИХ ВОЗМОЖНЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ ДЛЯ ПРАКТИКИ РЕГИОНАЛЬНОГО СТРАТЕГИРОВАНИЯ (ЧАСТЬ 2): ОТ ОБЩЕГО К ЧАСТНОМУ
В статье продолжается анализ дискуссионных проблем российского стратегического планирования, начатый в ранее опубликованной работе. Основное внимание уделено региональной составляющей федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» и вопросу адекватного применения методов стратегического планирования.
Стратегическое планирование, стратегическое управление, управленческие стереотипы, миссия региона, ЗЖОТ-анализ
DESTRUCTIVE STEREOTYPES OF RUSSIAN STRATEGIC PLANNING AND THEIR POSSIBLE CONSEQUENCES FOR PRACTICE OF REGIONAL STRATEGY DEVELOPMENT (PART 2): FROM THE GENERAL TO THE PARTICULAR
The article continues the analysis of controversial issues of Russia's strategic planning which began in previously published work. The emphasis is on the regional component of the federal law «On the strategic planning in Russian Federation» and the question of adequate use of methods of strategic planning.
Strategic planning, strategic management, managerial stereotypes, regional mission, SWOT-analysis
san@isa.ru
© Швецов А.Н., Демьяненко А.Н., Украинский В.Н., 2016
Работа выполнена при финансовой поддержке РГНФ, проект № 16-02-00300 «Процессы интеграции и фрагментации в экономическом пространстве России».
VfjirPf ~ ■ \..-Ж-
ДЕМЬЯНЕНКО Александр Н иколаевич
Доктор географических наук, профессор, главный научный сотрудник Институт экономических исследований ДВО РАН, ул. Тихоокеанская, 153, Хабаровск, Россия, 680042
DEMYANENKO
Alexander
Nikolaevich
Doctor of geography, professor, chief researcher Economic Research Institute FEB RAS, 153, Tikhookeanskaya Street, Khabarovsk, Russia, 680042
demyanenko@ecrin.ru
DOI: 10.14530/reg.2016.6
тштш*
...У нас ... окончательно вывелись истинно государственные люди. Нет рычага, нет жизненной силы, а есть только лозунги и формулы, зазубренные из книжек или надуманные в вынужденном безделье.
Из дневниковых записей А.Н. Бенуа от 4 июля 1917 г.
Введение
Предлагаемая вниманию читателей статья является продолжением ранее опубликованной работы [17], поэтому мы посчитали возможным обойтись без сколько-нибудь развёрнутого введения. Ограничимся лишь указанием на то, в соответствии со второй частью названия данной статьи мы основное внимание уделим отдельным частным вопросам рассматриваемой многоаспектной проблемы.
О региональной составляющей федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации»
Для начала в предельно краткой форме напомним, что жн, по мнению авторов, характеризует российскую систему стратегирования. Это сугубо государственный подход к построению стратегий, который, в соответствии с логикой «вертикали власти», опирается на принципы юридической обязательности, объектно-субъектной всеобщности, информационно-методической унифицированности и процедурной жёсткости.
Прежде, чем перейти к анализу региональной составляющей ФЗ-172, зафиксируем ещё одно важное положение: этот закон не исчерпывает всего многообразия стратегического планирования, даже если мы здесь ограничиваемся только региональным стратегическим планированием. Поэтому авторы посчитали целесообразным, анализируя «региональную составляющую» упомянутого ФЗ, по мере необходимости ссылаться и на иные институциональные новации последних лет. Естественно, не все, а лишь те, которые имеют непосредственное отношение к заявленной теме.
Наконец, мы считаем важным в методологическом отношении положение, согласно которому современное состояние регионального стратегирования может быть понято в контексте, с одной стороны, эволюции этого института и, с другой стороны, эволюции экономического пространства России.
ж
Ъ Ft-
AJ
►егионалистика
¡¡tTE
I Tf
m
1
_
_
"ГШ!
УКРАИНСКИМ Вадим Н иколаевич
Кандидат экономических наук, научный сотрудник
Институт экономических исследований ДВО РАН, ул. Тихоокеанская, 153, Хабаровск, Россия, 680042
UKRAINSKY
Vadim
Nikolaevich
Ph.D. in economics, research fellow Economic Research Institute FEB RAS, 153, Tikhookeanskaya Street, Khabarovsk, Russia, 680042
schtirl@pochtamt. ru
DOI: 10.14530/reg.2016.6
ьч
Определившись с минимально необходимым набором положений общего характера, перейдём к непосредственному рассмотрению ФЗ-172. И начнём с констатации того, что в законе впервые вводится такое понятие, как «стратегия пространственного развития», разъяснению которого посвящена статья 20 «Стратегия пространственного развития Российской Федерации»1.
Однако здесь мы сталкиваемся с казусом, а именно -отсутствием какого-либо определения того, что собственно есть «стратегия пространственного развития». Здесь можно было бы попенять законодателю, что он проявил небрежность, но можно сей факт интерпретировать и иначе. Конечно, закон - не научная работа. И, конечно же, было бы просто не плохо, если бы законодатель чётко определял основополагающие понятия, которыми он оперирует. Но откуда ему всё это взять? Ответ прост и предполагает встречный вопрос: а наука для чего?
И здесь начинается самое интересное: дело в том, что ни в отечественной, ни даже в мировой науке нет однозначного понимания того, что есть «пространственное развитие». Более того, далеко не всё ясно и с тем, а что надо развивать: экономическое пространство, территориальную организацию общества или что-то ещё?2
Опять обратимся к статье 20 ФЗ-172, в которой содержится положение, согласно которому стратегия пространственного развития разрабатывается в соответствии с основами государственной политики регионального развития. Но тут же возникает ещё один вопрос: а государственная политика регионального развития действительно существует? Конечно, здесь можно сказать, что нечего ломиться в открытые двери: смотри соответствующие законодательные акты федерального и регионального уровней, а также многочисленные стратегии всех мыслимых мастей - от сельского поселения до национального уровня.
Но, несмотря на всё многообразие, упомянутое выше, следует согласиться со следующим мнением: «В России региональная политика - это не система мер для нуждающихся в них по объективным критериям территорий, а кампании поддержки избранных в режиме ручного управления и скорой помощи» [18, с. 219]. Иначе говоря, если государствен-
Я
1 Подробнее см. в ранее опубликованной работе [3].
2 Это тем более существенно ещё и потому, что в настоящее время существует значительный разброс мнений относительно того, что есть экономическое (социоэкономическое) пространство, и как его следует развивать. См., например, [16; 18; и др.].
й а
кегианалмстика
¡З^ТЕ
DOI: 10.14530/reg.2016.6
__Л
4 < '' •/-'Н ^ П. I:. ]. Д
ная региональная политика в России и существует, то она не отличается эффективностью уже в силу того, что не имеет системного характера.
И среди множества причин тому уже упоминавшийся в предшествующей статье стойкий деструктивный стереотип, присущий отечественному стратегированию в целом - вера в то, что стоит принять закон, утвердить программу или стратегию, и проблема решена. При этом как-то упускается из виду очевидное: прежде, чем осуществлять регулятивное воздействие, неплохо было бы понять, а что представляет собой объект, на который направлено это самое воздействие.
Однако и в ФЗ-172, и в сложившейся практике государственного регулирования до сих пор нет чёткого понимания того, что есть объект региональной политики. А без такого понимания трудно однозначно определить, что есть объект стратегии пространственного развития: экономическое пространство, территориальная организация экономики (и расселения населения), территориальная организация российского общества или что-то иное. Но дело не только в том, что не вполне ясно, что есть объект стратегии, но и в том, кто и каким образом должен осуществлять её. То есть не вполне ясно и то, кто есть субъект.
В этой связи невольно возникает вопрос: а почему в ФЗ-172 появились столь очевидные лакуны? Ответ «низкая квалификация законодателя» слишком прост. Скорее всего, проблема заключается в недостаточной проработке теоретических и методологических проблем исследования пространственной организации российского общества. Авторы настоящей работы в общем и целом солидарны с мнением, что «проблематика территориальной организации общества и в том числе территориальной структуры (территориального деления) государства в постсоветский период ни разу не становилась предметом междисциплинарного дискурса» [18, с. 613].
Теперь о целях стратегии пространственного развития. Таковыми, по мысли законодателя, является не что иное, как реализация целей стратегии социально-экономического развития и стратегии национальной безопасности. Оставим стратегию национальной безопасности тем, кто знает, что это такое. С правовой точки зрения и даже (отчасти) исходя из сложившихся к настоящему времени представлений о том, что есть система государственного регулирования экономики, всё не так уж плохо. Действительно, ещё один правовой акт согласуется с другими, ранее принятыми, более того, он как бы развивает заложенные в них положения. На первый взгляд - всё хорошо! Однако, так ли всё на самом деле? Дело в том, что за пару последних десятилетий было принято много самых разнообразных стратегий социально-экономического развития и страны, и отдельных макрорегионов, и просто регионов, то есть субъектов РФ. И вот тут-то далеко не всё в порядке с преемственностью. И причина, в общем и целом, вполне понятна, хотя она и крайне редко озвучивается: нет в российском государстве чёткого понимания того, что есть его стратегические цели. Стратегический характер целей, помимо всего прочего, предполагает их научную обоснованность, а не просто следование пожеланиям. Последние зачастую - самые что ни на есть благородные, но всё-таки пожелания - не стратегические цели.
Как бы ни был интересен указанный сюжет, вернёмся к статье 20 ФЗ-172 и обратим внимание на следующую норму: «Стратегия пространственного развития Российской Федерации разрабатывается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».
Я
й Ft-
кегианалмстика
¡¡tTE
DOI: 10.14530/reg.2016.6
__Л
1 тт.^»^' Ш^егО.
В уже упоминавшейся работе [3] одного из авторов данной статьи было выказано неподдельное удивление относительно того, что в РФ существует орган, ответственный за разработку и реализацию стратегии пространственного развития страны. И действительно, не совсем ясно, почему он ничем себя не выдавал на поприще стратегического планирования? Просто примем как некую данность, что за разработку и реализацию стратегию пространственного развития страны отвечать будет некий орган исполнительной власти федерального уровня (скорее всего, Правительство РФ).
Здесь просто нельзя не вспомнить печальную судьбу Министерства регионального развития1, которому «по закону» не вменялась разработка и реализация стратегии пространственного развития, но, по сути, именно этот орган исполнительной власти федерального уровня и был ответственен за то, что ФЗ-172 трактует как «стратегия пространственно развития». Однако этот орган «фактически оказался отстранённым от реального воздействия на развитие современной региональной ситуации, разрешение острых региональных конфликтов, выбор направлений и конкретных объектов государственной поддержки территорий, разработку федеральных программ регионального развития» [15, с. 78]. Конечно, можно предположить, что всё дело в том, что чиновники данного министерства оказались не на уровне поставленных перед ними задач или, говоря совсем по-простому, оказались на удивление некомпетентными. Может, это отчасти и так, но дело, скорее всего, в том, что такого рода министерство просто не может быть вписано в сложившуюся систему государственного управления, как, впрочем, и министерства, выстроенные по территориальному принципу.
Попробуем аргументировать нашу точку зрения. Начнём с констатации хо-
ЬЧ
Л.
рошо известного факта: идеальных структур управления не существует, как и не существует управленческих структур, пригодных на все случаи жизни. А что же существует в реальной деятельности любого правительства?
Очевидно, что необходимым условием эффективной деятельности не только правительства, но и любой организации является специализация, то есть определение функций и установление границ между сферами ответственности. При этом не суть важно, как организована деятельность самой организации (в том числе и правительства), в любом случае она вынуждена решать множество задач по координации действий. И, как верно отметил Д. Малган, «ключ к решению состоит не в том, чтобы стереть все и всяческие границы, но в том, чтобы минимизировать количество критически важных разделительных линий» [11, с. 185].
Появление в структуре правительства, выстроенной по функциональному принципу, ведомства, которое отвечает не за «отрасли», а за регионы, ничего кроме сумятицы вызвать не может, так как при этом кратно возрастает то самое «количество критически важных разграничительных линий», о которых упоминает Д. Малган. При условии, конечно, если такое ведомство будет наделено реальными полномочиями и ресурсами, позволяющими эти полномочия реализовать. Ну а если нет, то всё будет так, как было с Минрегионом .
1 Подробно история вопроса изложена в [15].
Даже если ведомство ответственно не за все регионы России, а только за один (скажем, за Дальний Восток), то и в этом случае проблемы остаются те же самые. Коли мы вспомнили про «узкоспециализированные территориальные» министерства: весьма показательно, что полномочия созданного в мае 2012 г. Министерства Российской Федерации по развитию Дальнего Востока были определены Постановлением Правительства РФ № 287 от 28 марта 2015 г. (то есть спустя без малого три года). Не входя в детали этого вопроса, отметим лишь, что такие полномочия, как согласование всех госпрограмм и ФЦП, реализуемых на Дальнем Вос-
й а
кегианалмстика
¡З^ТЕ
DOI: 10.14530/reg.2016.6
__Л
1« л 1. из • ч^-Г \ ® . \В>Е \Ь ъ \\
Что ещё следует добавить? Пожалуй, только одно: нужно помнить, что если есть структуры, ответственные за реализацию стратегии, то есть и структуры (и их немало), которые оказывают сопротивление, особенно, когда возникает ситуация конфликта интересов.
Однако на время оставим игроков, то есть организации, и посмотрим на «правила игры». Здесь остановимся ещё на одной терминологической неясности, которая может в ходе применения «правил игры» на практике привести к немалым проблемам. Авторы имеют в виду то очевидное обстоятельство, что экономическое пространство иерархично, поэтому понятна и объяснима логика, согласно которой есть макрорегионы, которые состоят из регионов (субъектов РФ), а последние - из муниципалитетов. И всё множество этих территориальных образований должно разрабатывать свои «куски» стратегии пространственного развития России?1 Любой ответ на этот вопрос неизбежно влечёт за собой ещё один, совсем уж крамольный вопрос: а на всех ли иерархических уровнях, упомянутых выше, необходимо разрабатывать собственные стратегии? И наконец, вдогонку ещё один предельно простой вопрос: а всем ли макрорегионам, регионам (субъектам РФ) и муниципалитетам нужны стратегии?
токе, просто неизбежно ведёт к появлению всё новых и новых критически важных разграничительных линий. А ведь есть и такие полномочия, как «привлечение инвестиций и поддержка инвестиционных проектов, стимулирование малого и среднего бизнеса, развитие конкуренции на Дальнем Востоке и привлечение трудовых ресурсов в регион».
1 К тому же в тексте рассматриваемого закона не прописано, что есть макрорегионы, но можно предположить, что это - федеральные округа. И если это так, то возникает очень непростой вопрос, имеющий уже не частный, но методологический характер, а именно: являются ли границы административных территориальных образований (федеральных округов, субъектов РФ, муниципалитетов) тождественными границам экономических (или шире - социально-экономических) районов макро-, мезо- и микроуровня?
Увы, но в ФЗ-172 всё огранивается указанием на то, что «содержание, состав, порядок разработки и корректировки стратегий социально-экономического развития макрорегионов определяются Правительством Российской Федерации».
Поэтому оставим макрорегионы и перейдём к стратегическому планированию на уровне субъекта РФ, тем более, что этому сюжету в литературе уделено немало места. Начнём с главы 8 ФЗ-172 и сопоставим её содержание с главой 10.
Первое, что мы просто обязаны констатировать: законодателю удалось внести немалый вклад в теорию менеджмента, так как целеполагание у него оказалось вне планирования, тогда как планирование включает в себя ещё и реализацию.
Невольно возникает ощущение, что планирование - это «наше всё», это - синоним государственного регулирования всего и всея, в том числе и пространственного развития. Так и подмывает спросить: а о других функциях управления, помимо планирования, законодатель имеет представление? Ответ - да, имеет, так как в законе хотя и в неявной форме, но всё-таки присутствует ещё и такая управленческая функция, как контроль. Но вот о том, каким образом следует осуществлять функции организации и руководства, нет ни слова. Впрочем, нет ни слова и о стратегическом управлении. Удивительно, но факт! Стратегическое планирование есть, а стратегического управления нет?! Судя по всему, и практика отечественного государственного управления тому даёт немало свидетельств, суть дела заключается в том, что практически все отечественные стратегии представляют собой не более чем набор намерений, а не руководство к действиям, причём скоординированным действиям по достижению вполне конкретных целей.
Показательно, что в ФЗ-172 есть вполне разумное и логически выдержанное требование согласования региональных
Я
й а
кегианалмстика
¡З^ТЕ
DOI: 10.14530/reg.2016.6
■ ]>.!:. I,
Л.
стратегий по целям и приоритетам с целями и приоритетами развития РФ. Но возникают вопросы: а как быть с согласованием приоритетов, целей и задач региона с приоритетами, целями и задачами макрорегионом? а с приоритетами, целями и задачами других регионов? К сожалению, ответы на эти вопросы искать в ФЗ-172 не стоит, их там нет. Как не стоит искать и ответов на вопрос о том, каким образом согласовывать стратегии субъектов РФ и макрорегионов. В законе есть только отсылки на то, что порядок согласования определяется Правительством РФ.
Такое пренебрежение к важным моментам регионального стратегирования тем более необъяснимо в свете того, что в тексте закона, хотя и в неявной форме, содержится признание того факта, что субъекты РФ не являются целостными территориальными социально-экономическими системами. Следовательно, объектом стра-тегирования выступают не только единицы административно-территориального деления - субъекты РФ, но и части территории субъекта РФ, отличающиеся совокупностью социально-экономических условий.
Например, при разработке концепции стратегии социально-экономического развития Хабаровского края [4] разработчики столкнулись с проблемой, которая может быть сформулирована как проблема несоответствия административных границ (ЕАО и Хабаровского края) границам реальных территориальных экономических систем. Так, Хабаровская городская агломерация включает территорию восточной части Смидовичского района ЕАО, а то, что Средне-Амурский экономический район, ядром которого выступает упомянутая выше городская агломерация, явно включает область целиком, делает сомнительной саму постановку вопроса о необходимости разработки стратегии ЕАО1.
Таким образом, возникает трудноразрешимая проблема согласования регио-
нальных стратегий, стратегий макрорегионов и муниципалитетов, то есть административно-территориальных единиц, с одной стороны, и территориальных образований, отличающихся «совокупностью социально-экономических условий», с другой. И как быть в этом случае? Всякий раз в ручном режиме Правительство РФ будет устанавливать правила согласования стратегий разной природы и разного таксономического уровня? Может быть и так. Но в какой мере такая координация окажется эффективной?
«Модные техники»: проблема методического дефицита
Авторы вовсе не случайно уделили столь большое внимание ФЗ-172. Дело в том, что пока из всего необходимого для эффективного стратегического управления комплекса мер «по организационному, правовому, методическому и информационному обеспечению» [10, с. 194] мы наблюдаем лишь попытки пресловутого «совершенствования нормативно-правовой базы», и то лишь в части «рамочных» документов. Степень же проработанности прочих из указанных компонентов - организационного, методического и информационного - оставляет желать много лучшего. Более того, продолжительные и всё продолжающиеся попытки внедрения в масштабах всей страны стратегического планирования, которое не интегрировано в систему более высокого ранга - систему стратегического управления, чреваты огромными ресурсными потерями без сколько-нибудь значимого положительного эффекта2.
Отчасти сложившееся положение дел можно объяснить нежеланием признать тот факт, что стратегическое планирование как таковое не является панацеей от всех
1 Подробнее см. в [12].
2 Поэтому в данном свете вопрос, вынесенный Е.М. Бухвальдом в название его работы [2], следует считать скорее риторическим: ответ однозначен -нет, не вытянет.
Я
й а
►егионалистика
¡З^ТЕ
DOI: 10.14530/reg.2016.6
__Л
' П. Е\Ь
бед, присущих современной системе государственного управления в РФ1.
Пренебрежение детально проработанным методическим обеспечением в пользу законов приводит к наполнению стратегий регионов и муниципальных образований результатами маловразумительного применения «избранных» техник и методик стратегического управления (по всей видимости, по причине их «модности» и «популярности», как отмечалось в предыдущей публикации). И это не удивляет: в условиях часто встречающегося у отечественных «региональных стратегов» дефицита знаний и, что не менее важно, навыков в области стратегического анализа и принятия стратегических решений трудно надеяться на использование каких-то других критериев отбора.
Что действительно удивляет, так это многочисленные «инвентаризации» региональных стратегий на предмет их соответствия «идеально укомплектованной стра-тегии»2. Как правило, вся исследовательская процедура сводится к фиксации наличия или отсутствия того или иного компонента стратегии, а также краткой характеристике качества обнаруженных компонентов. В конечном счёте, вердикт относительно качества отдельных стратегий (и, соответственно, стратегического планирования в отдельно взятом регионе) делается исходя из того, присутствует ли соответствующий компонент, и насколько он соответствует «хрестоматийному» описанию3.
Л.
1 Показателен более чем вековой опыт становления и развития научного менеджмента в развитых странах, где достаточно давно осознали необходимость перехода (не без соответствующих проблем «переходного периода») сначала от долгосрочного планирования к стратегическому, а затем - к стратегическому менеджменту (см., например, [1, с. 244263]).
2 Работ подобного рода к настоящему времени появилось достаточно много. В качестве иллюстрации приведём лишь некоторые из них: [9; 13; 14].
3 Как правило, используется весьма лапидарная характеристика, которую можно встретить на страницах как достаточно объёмных учебников, так и
Другими словами, такой своеобразный ме-таанализ региональных стратегий базируется на достаточно слабом научном фундаменте.
Остановимся несколько подробнее лишь на трёх компонентах - миссии, SWOT-анализе и работе со стэйкхолдерами .
Необходимость наличия миссии в стратегии, даже если речь идёт о такой квазиорганизации, как регион, вопросов не вызывает. Однако должна ли в обязательном порядке в стратегии присутствовать миссия региона? Существует ли таковая в принципе? Ответы на приведённые вопросы не так просты, как это может показаться на первый взгляд. Да, возможно, что за определённым регионом, городом или местоположением в некоторый исторический период «закрепляется» некая «миссия». Другими словами, субъектом управления определяется предназначение объекта управления5. Однако в большинстве случаев о таком «историческом предназначении» российских регионов, выделяемых в
рамках сложившейся административно-
~ 6
территориальной схемы , говорить вряд ли можно7. Более уместным в данном случае
многочисленных учебных пособий отечественных авторов.
4 Ранее мы уже рассматривали эти три компонента [5, с. 74-77]. То, что по прошествии 10 лет мы фактически вынуждены повторять некоторые тезисы, служит достаточно красноречивым свидетельством: никакого существенного прогресса в теории и практике отечественного регионального стратеги-рования не произошло.
5 Наверное, одним из наиболее известных примеров может служить Санкт-Петербург - «окно в Европу» Петра Великого.
6 Благодаря действию целого набора факторов, не исключая и исторические казусы.
7 Ведь если вдуматься, то лозунг «Н-ская область РФ - это локомотив роста» (и ему подобные) вряд ли может быть «правильной» миссией, призванной служить управленческим инструментом с набором определённых функций. А как быть с лозунгом «Н-ский регион будет развиваться опережающими темпами, а его экономика будет конкурентоспособна повсеместно и всегда»? Почему-то никого из «проверяющих» не беспокоит вопрос о том, могут
й а
►егионалистика
¡З^ТЕ
DOI: 10.14530/reg.2016.6
представляется формулирование той фундаментальной цели стратегического документа, которую хотели бы реализовать его разработчики1.
Увы, но нам не удалось - а очень бы хотелось - обнаружить в доступных документах (как и в созданных на их основе научных публикациях) следов использования специфических техник, например, позволяющих структурировать миссию2.
Говоря о SWOT-анализе, присутствующем в том или ином виде в стратегиях российских регионов, мы могли бы вслед за другими «метааналитиками» очень долго говорить о частностях. Тем более что некоторые стратегии буквально насыщены фактурой для весьма жёсткой критики «по мелочам».
В качестве примера возьмём отчёт о НИР по теме «Стратегия социально-экономического развития Еврейской автономной области на период до 2030 года», выполненный специалистами Санкт-Петербургского филиала НИУ ВШЭ . Здесь мы обнаруживаем, во-первых, недостаточно качественно выполненные первичные процедуры SWOT-анализа, предполагающие в данном случае идентификацию благоприятных и неблагоприятных с точки зрения стратегического развития региона эндогенных (внутрирегиональных) и
ли все регионы развиваться опережающими темпами.
1 Собственно, в отдельных региональных стратегиях подобные формулировки, по сути, уже не являющиеся «миссиями региона», используются. Но это скорее исключения на общем фоне абсолютно нереалистичных и прожектёрских деклараций, освещающих региональные «миссии».
2 Одним из подобных управленческих инструментов может служить Эшриджская модель миссии [7, с. 197].
3 Мы постараемся ещё обратиться к вопросу о роли
«сторонних» разработчиков в российском регио-
нальном стратегировании. Здесь же мы просто зафиксируем следующее: участие в конкурсе на выполнение подобных НИР «сторонних организаций» в качестве головных, а зачастую и единственных исполнителей представляется, как минимум, неоправданным.
Л.
ш
экзогенных («внерегиональных») факторов. А именно - находим две, пожалуй, наиболее распространённые ошибки:
1) некоторые факторы неправильно идентифицированы; например, в группе возможностей (то есть благоприятных экзогенных факторов) значится «Значительная роль культуры в вопросах экономического развития региона», а в группе угроз (то есть неблагоприятных экзогенных факторов) - «Превалирование старших групп в структуре населения из-за оттока молодежи», хотя в обоих случаях указанные факторы являются явно эндогенными (внутрирегиональными);
2) некоторые факторы из разных групп явно противоречат друг другу (что вызывает вопрос относительно качества предварительных аналитических процедур, предшествующих собственно SWOT-анализу); например, в сильных сторонах указано «Конкурентоспособная среда проживания, вызванная ... наличием эффективно действующей социальной инфраструктуры», в слабых сторонах - «Неэффективность системы здравоохранения», а угрозах - «Привлекательная среда проживания в соседних регионах»4.
Во-вторых, в указанном отчёте мы не находим - и это уже можно считать банальным ввиду распространённости такой практики стратегирования - все последующие процедуры SWOT-анализа, связанные с построением матрицы SWOT-анализа и выработкой (на основании получаемых в рабочих полях матрицы «наложений» факторов из разных групп) набора стратегических рекомендаций. Представленная в отчёте «Таблица SWOT-анализа»5
О том, что последняя ошибка носит систематический характер, может говорить то, что её же допустил ранее разработчик предыдущей стратегии ЕАО - «Стратегии социально-экономического развития Еврейской автономной области на период до 2020 года» (утверждена постановлением Правительства ЕАО № 118-пп от 20 марта 2012 г.). 5 Такая «таблица» является часто результирующей многих аналитических блоков в региональных (и не
й а
►егионалистика
¡З^ТЕ
DOI: 10.14530/reg.2016.6
■ ]>.!:. I,
Л.
не может служить аналитическим инструментом, поскольку не содержит в себе, в отличие от матрицы SWOT-анализа, «ре-шательного» компонента и является не более чем комбинацией из четырёх перечней факторов, по сути, не требующей представления в табличной форме.
Однако частные, даже самые грубые недоработки в реализации SWOT-анализа в региональных стратегиях (методические ошибки) меркнут на фоне, как кажется, абсолютного нежелания разработчиков поразмышлять над методологическими, по сути, вопросами. Например, над таким: может ли данный метод стратегического анализа, применяемый в «обычных» организациях (в данном случае неважно -коммерческих или некоммерческих), без какой-либо существенной модификации быть использован применительно к регионам?
Попытки модификаций, конечно, встречаются, не без того1. Однако здесь вряд ли будут достаточными «механические» манипуляции с таблицами, заимствованными, например, из учебника О.С. Виханского «Стратегическое управ-ление»2. Особенно, если авторы-модификаторы будут основываться исключительно на данных экспертных опросов, что есть другая фундаментальная ошибка. Знакомство же с содержанием многих региональных стратегий наводит на мысль: факторы, включаемые в пресловутые «таблицы SWOT-анализа» или простые, не табличные, описания, являются плодом ис-
только) стратегиях. При этом разработчики последних, по всей видимости, даже не задаются вопросом: А для каких целей мы делим факторы на четыре группы? Отсутствие такого вопроса предполагает наличие веры в то, что «так надо». А это уже скорее область не науки и критического мышления, а сфера трансцендентного.
1 См., например, [6].
2 Авторы ничего не имеют против упомянутого
учебника: он достаточно хорош для решения ди-
дактических задач, однако вряд ли может служить прямым руководством к действию в области регионального стратегирования.
7Г
ЬЧ
ключительно экспертных «размышлений» . Они, как правило, никоим образом или в крайне малой степени связаны с теми разнообразными конкретными данными по региону (и не только), которые включают в тексты региональных стратегий их разработчики.
Плачевные результаты «использования» SWOT-анализа - лишь одно из свидетельств огромной лакуны в отечественном стратегировании, связанной с отсутствием в системе стратегического управления (напомним, что о последнем часто речь вообще не идёт) полноценной подсистемы -системы стратегического анализа.
Одним из важных направлений аналитической работы стратегов в рамках последней является анализ стэйкхолдеров. Хотя и нельзя сказать, что термин «стэйк-холдеры» (или вариант его перевода на русский язык - «заинтересованные лица») прочно вошёл в лексикон отечественных разработчиков региональных стратегий, он теперь встречается всё-таки существенно чаще, чем в середине 2000-х гг. (тем более - в 1990-е гг.). Однако и здесь познания большинства отечественных стратегов вряд ли будут значительными. Например, у нас есть большие сомнения, что сколько-нибудь значительное количество подвизавшихся на этой почве «специалистов» имеет представление о том, что существует целый набор методик, предназначенных для анализа «заинтересованных лиц»4.
На этом прервём наш критический разбор отечественного регионального стратегирования в надежде вернуться к нему в последующих работах.
Такой вариант («на коленке») проведения SWOT-анализа Р. Кох охарактеризовал следующим образом: «Присутствуя на многих совещаниях, на которых менеджеры ... пытались строить догадки относительно элементов SWOT-анализа, я могу сказать только то, что, как правило, они приходили к неправильным ответам. Размышлений и самодиагностики недостаточно» [8, с. 204]. 4 Небольшой обзор таковых сделан Дж. Брайсоном [19, рр. 335-354].
¿ Ft-
ЩЩиО*1'г
Регионалистика
ÍJtTE
DOI: 10.14530/reg.2016.6
]>.!:. I,
Список литературы
1. Ансофф И. Стратегическое управление. М.: Экономика, 1989. 519 с.
2. Бухвальд Е.М. «Вытянет» ли стратегическое планирование российскую экономику? // Экономика: вчера, сегодня, завтра. 2014. № 89. С. 9-26.
3. Демьяненко А.Н. Несколько слов о качестве институтов: региональное стратегическое планирование // Регионалистика. 2016. Т. 3. № 1.С. 6-12.
4. Демьяненко А.Н., Дятлова Л.А., Украинский В.Н. Хабаровский край: общие контуры пространственного развития // Региональное стратегическое планирование: опыт Хабаровского края. Хабаровск: Институт экономических исследований ДВО РАН, 2016. С. 51-57.
5. Демьяненко А.Н., Украинский В.Н. Дискуссионные вопросы теории и практики регионального стратегического управления // Пространственная экономика. 2006. № 2. С.63-78.
6. Зонова А.В., Кислицына В.В. Методика проведения SWOT-анализа в процессе стратегического планирования развития субъекта Федерации // Региональная экономика: теория и практика. 2005. № 4. С. 27-33.
7. Кох Р. Менеджмент и финансы от А до Я. СПб.: Питер, 1999. 496 с.
8. Кох Р. Стратегия. Как создавать и использовать эффективную стратегию. СПб.: Питер, 320 с.
9. Кузнецова Е.И. Опыт стратегического анализа при разработке региональных экономических стратегий // Региональная экономика: теория и практика. 2007. № 15. С. 34-41.
10. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Общегосударственная система стратегического планирования территориального развития // Труды Института системного анализа РАН. 2006. Т. 22. С. 192-212.
11. Малган Д. Искусство государственной стратегии: Мобилизация власти и знания во имя всеобщего блага. М.: Изд. Института Гайдара, 2011. 472 с.
12. Минакир П.А., Демьяненко А.Н., Горюнов А.П., Украинский В.Н. Стратегия развития Еврейской автономной области: концептуальные положения // Регионалистика. 2015. Т. 2.
•Ж
• ..г1 Г\, •..•.„ № 4. С. 6-20.
13. Рисин И.Е. Оценка современной российской практики стратегического планирования регионов // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Экономика и управление. 2013. № 2. С. 118-122.
14. Рисин И.Е. Стратегическое планирование социального развития регионов: сильные и слабые стороны // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Экономика и управление. 2016. № 1. С. 85-90.
15. Швецов А.Н. Региональная политика в структуре органов государственного управления: взлёты и падения Минрегионразвития // Регионалистика. 2014. Т. 1. № 3. С. 76-85.
16. Швецов А.Н. Роль государства в преобразовании социоэкономического пространства // Пространственная экономика. 2015. № 1. С.38-61.
17. Швецов А.Н., Демьяненко А.Н., Украинский В.Н. Деструктивные стереотипы российского стратегического планирования и их возможные последствия для практики регионального стратегирования (часть 1) // Регионалистика. 2016. Т. 3. № 3. С. 48-60.
18. Фундаментальные проблемы пространственного развития Российской Федерации: междисциплинарный синтез. М.: Медиа-Пресс, 2013.664 с.
19. Bryson J.M. Strategic Planning for Public and Nonprofit Organizations: A Guide to Strengthening and Sustaining Organizational Achievement. 3rd ed. San Francisco, CA: Jossey-Bass, 2004. 459 p.
References
1. Ansoff H.I. Implanting Strategic Management. Moscow, 1989. 519 p. (In Russian)
2. Bukhvald E M. Will Strategic Planning «Pull Off» the Russian Economy? Ekonomika: vchera, segodnya, zavtra [Economics: Yesterday, Today and Tomorrow]. 2014. No. 8-9. Pp. 9-26. (In Russian)
3. Demyanenko A.N. Few Words about the Quality of Institutions: The Regional Strategic Planning. Regionalistica [Regionalistics]. 2016. Vol. 3. No. 1. Pp. 6-12. (In Russian)
4. Demyanenko A.N., Dyatlova L.A., Ukrainskiy V.N. Khabarovsk Territory: General
И
~ & L '
regionalistica.org 2016 Том 3 № 6 79
шшС?1
►егмоналмсвжа
DOI: 10.14530/reg.2016.6
Concept of Spatial Development. In: Regional Strategic Planning: The Experience of Khabarovsk Krai. Khabarovsk, 2016. Pp. 51-57. (In Russian)
5. Demyanenko A.N., Ukrainskiy V.N. Debatable Issues of the Theory and Practice of Regional Strategic Management. Prostranstvennaya economika [Spatial Economics]. 2006. No. 2. Pp. 63-78. (In Russian)
6. Zonova A.V., Kislitsyna V.V. The Methodology of SWOT-analysis in the Strategic Planning Process of Development of a Russian Region. Regional'naya ekonomika: teoriya i praktika [Regional Economics: Theory and Practice]. 2005. No. 4. Pp. 27-33. (In Russian)
7. Koch R. A-Z of Management and Finance: The Definitive Guide to Tools, Terms and Techniques. S.-Petersburg, 1999. 496 p. (In Russian)
8. Koch R. Guide to Strategy: How to Create and Deliver a Useful Strategy. S.-Petersburg, 2003. 320 p. (In Russian)
9. Kuznetsova E.I. Experience of Strategic Analysis in the Development of the Regional Economic Strategies. Regional'naya ekonomika: teoriya i praktika [Regional Economics: Theory and Practice]. 2007. No. 15. Pp. 34-41. (In Russian)
10. Leksin V.N., Shvetsov A.N. The National System of Strategic Planning of Territorial Development. Trudy Instituta sistemnogo analiza RAN [Proceedings of the Institute for Systems Analysis of RAS]. 2006. Vol. 22. Pp. 192-212. (In Russian)
11. Mulgan G. The Art of Public Strategy: Mobilizing Power and Knowledge for the Common Good. Moscow, 2011. 472 p. (In Russian)
12. Minakir P.A., Demyanenko A.N., Goryu-nov A.P., Ukrainsky V.N. Development Strategy of the Jewish Autonomous Region: Conceptual Positions. Regionalistica [Regionalistics]. 2015. Vol. 2. No. 4. Pp. 6-20. (In Russian)
13. Risin I.E. Evaluation of the Modern Russian Practice of Strategic Regional Development. Vestnik Voronezhskogo gosudarstvennogo universiteta. Seriya: Ekonomika i upravlenie [Proceedings of Voronezh State University. Series: Economics and Management]. 2013. No. 2. Pp. 118-122. (In Russian)
14. Risin I.E. Strategic Planning of Social Development of Regions: Strengths and Weaknesses.
Vestnik Voronezhskogo gosudarstvennogo universiteta. Seriya: Ekonomika i upravlenie [Proceedings of Voronezh State University. Series: Economics and Management]. 2016. No. 1. Pp. 85-90. (In Russian)
15. Shvetsov A.N. Regional Policy in the Structure of State Governance: The Rises and Falls of the Ministry of Regional Development. Regionalistica [Regionalistics]. 2014. Vol. 1. No. 3. Pp. 76-85. (In Russian)
16. Shvetsov A.N. Transformation of Socioeconomic Space: The Role of the State. Prostranstvennaya economika [Spatial Economics]. 2015. No. 1. Pp. 38-61. (In Russian)
17. Shvetsov A.N., Demyanenko A.N., Ukrain-sky V.N. Destructive Stereotypes of Russian Strategic Planning and Their Possible Consequences for Practice of Regional Strategy Development (Part 1). Regionalistica [Regionalistics]. 2016. Vol. 3. No. 3. Pp. 48-60. (In Russian)
18. Fundamental Problems of Spatial Development of Russian Federation: Interdisciplinary Synthesis. Moscow, 2013. 664 p. (In Russian)
19. Bryson J.M. Strategic Planning for Public and Nonprofit Organizations: A Guide to Strengthening and Sustaining Organizational Achievement. 3rd ed. San Francisco, CA: Jossey-Bass, 2004. 459 p.
Для цитирования:
Швецов А.Н., Демьяненко А.Н., Украинский В.Н. Деструктивные стереотипы российского стратегического планирования и их возможные последствия для практики регионального стратегирования (часть 2): от общего к частному // Регионалистика. 2016. Т. 3. № 6. С. 69-80.
For citing:
Shvetsov A.N., Demyanenko A.N., Ukrain-sky V.N. Destructive Stereotypes of Russian Strategic Planning and Their Possible Consequences for Practice of Regional Strategy Development (Part 2): From the General to the Particular. Regionalistica [Regionalistics]. 2016. Vol. 3. No. 6. Pp. 69-80. (In Russian)
Ш
