CC BY
79
М.Л. Давыдова
Давыдова Марина Леонидовна — доктор юридических наук, доцент, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права Волгоградского государственного университета
Демократизация правотворчества: принцип здравого смысла в применении технико-юридического инструментария
Изменения, происходящие в современном мире, существенным образом меняют как правовую систему в целом, так и содержание отдельных видов правотворческой деятельности1. Доступность правовой информации обществу, с одной стороны, и техническая возможность донести общественное мнение до центра принятия властного решения, с другой, делают идею непосредственной демократии практически реализуемой. Демократизация правотворчества в этих условиях перестает быть абстрактной идеей, обогащаясь собственным технико-юридическим инструментарием. Практика использования этого инструментария довольно противоречива, что обусловлено, в первую очередь, различиями в целях и условиях его использования.
Под демократизацией правотворчества, как правило, понимают расширение влияния общества на правотворческую деятельность — ее процесс и результат. Это влияние предполагает различные формы участия населения в создании нормативного правового акта. При этом само по себе участие выступает лишь в качестве средства. Главной же целью должен являться фактический учет интересов и потребностей общества в содержании создаваемого нормативного акта. Следует признать, что цель эта может быть достигнута различными средствами. Непосредственное привлечение общественности — не единственный и далеко не всегда гарантирующий ее достижение путь. Оценка регулирующего воздействия будущего акта может, в частности, осуществляться представителями экспертного сообщества, что не менее значимо, с точки зрения качества конечного результата.
Привлечение общественности к правотворческой деятельности преследует и еще две взаимосвязанные цели: легитимацию нормативного правового акта и адаптацию его в общественном сознании. Причем, если цель обеспечения учета общественного мнения, как правило, декларируется, то о последних двух целях говорится реже, хотя на практике они ставятся регулярно и являются более достижимыми, чем первая цель.
Цель и эффективность запроса общественного мнения существенно различаются в зависимости от стадии работы над законопроектом. В самом общем виде можно выделить три этапа такой работы:
1) формулирование идеи законопроекта и создание его концепции;
2) процесс работы над его текстом;
3) оценка результата законопроектной деятельности.
В последнем случае имеет место представление на суд общественности готового проекта, подлежащего в целом одобрению либо отклонению, например, путем референдума. Принятие таким способом в 1993 году Конституции РФ наглядно высветило достоинства и недостатки подобной формы демократизации правотворчества. По существу, цель учета общественного мнения по конкретным вопросам содержания нормативного правового акта в данном случае вообще не ставится. Механизм учета тоже отсутствует, так как гражданам предлагается оценить документ в целом, а не постатейно. Главной целью привлечения общественности является, несомненно, легитимация нормативного акта, придание ему статуса всенародно принятого. В качестве дополнительной цели выступает адаптация в общественном сознании, происходящая в процессе знакомства с текстом акта, вынесенного на голосование.
Противоположный по целевой направленности вариант связан с обсуждением идеи или концепции законопроекта. Здесь людям дается возможность либо изначально предложить его тематику и смысловую направленность либо высказать свое мнение по концепции, содержащей общее обоснование идеи проекта, до начала работы над его текстом. Вне всякого сомнения, именно этот подход позволяет в наибольшей степени соотнести содержание будущего закона с мнениями и запросами активной части населения.
Подобную направленность имела не реализованная на настоящий момент идея, озвученная в числе предвыборных обещаний В.В. Путина в 2012 году и касавшаяся обязательного рассмотрения в
1 Об этом см.: Давыдова М.Л. Модернизация юридической деятельности в современном мире: закономерности и тенденции // Вестник Волгоградского государственного университета. Серия 5: Юриспруденция. 2013. № 2 (19). С. 8—13; Дамирли М.А. и др. Модернизация технологий юридической деятельности в правовых системах современности: актуальные вопросы: монография / под ред. М.А. Дамирли, М.Л. Давыдовой. Волгоград, 2013.
Давыдова М.Л. Демократизация правотворчества: принцип здравого смысла..
131
парламенте общественных инициатив, которые набрали более 100 тысяч подписей в Интернете1. На сайте президента США аналогичная программа реализована через возможность создать и подписать петицию (We the People: your voice in our government2).
Обсуждение концепции акта существенно отличается от упомянутого выше института петиций, в первую очередь, источником инициативы, а также степенью ее разработанности. Объединение их в данном случае основано на единстве цели, предполагающей максимальный учет общественного мнения в содержании и смысловой направленности будущего акта. Преимущества общественного обсуждения, проводимого на этой стадии давно и исчерпывающе обоснованы в научной литературе3.
Чаще всего общественное обсуждение законопроекта связано со вторым этапом работы над ним, то есть с оценкой самого текста проекта. В зависимости от того, как организовано это обсуждение и обработка его результатов, оно может с разной степенью успешности обеспечивать учет мнения граждан, однако последний наталкивается на объективные сложности. В первую очередь, это доступность юридического языка для восприятия неподготовленной аудиторией. Проблемы связаны не столько даже со специальной терминологией и тяжеловесностью формулировок, сколько с отсутствием навыка «узнавать» и «отсеивать» стандартные положения и обороты нормативного текста, предписания, воспроизводимые из актов высшей юридической силы, и прочую информацию, анализировать которую не имеет особого смысла. В итоге внимание непрофессионального читателя рассеивается, значительная часть замечаний посвящается несущественным вопросам, в то время как основные новеллы проекта нормативного акта остаются в тени. Вторая сложность связана с потенциальной готовностью правотворческого органа к значительной переработке проекта по результатам его общественного обсуждения. Когда текст уже подготовлен, внесение в него даже единичных изменений может потребовать приведения в соответствие с ними всех положений проекта. Тем более обременительными кажутся разработчикам замечания, касающиеся концептуальных положений проекта. В итоге, проводя обсуждение, они, как правило, заранее настроены лишь на косметическую правку текста и заведомо отвергают даже конструктивные предложения, если последние требуют существенной корректировки проекта.
При такой мотивации обсуждение либо вообще не проводится (не случайно Указ Президента «Об общественном обсуждении законопроектов» закрепил последнее лишь в качестве возможной, а не обязательной процедуры) либо проводится крайне формально, без какой бы то ни было заинтересованности в учете мнения граждан о проекте. В подобных условиях сомнительной является и достижимость цели легитимации будущего нормативного акта. В глазах общественности подобное обсуждение выглядит как популистская мера, как попытка манипулирования общественным мнением, что негативно отражается на восприятии самого проекта. В итоге основной реально достижимой целью при организации обсуждения на стадии подготовки текста проекта остается его адаптация в общественном сознании, знакомство граждан с содержанием будущего нормативного правового акта.
Помимо стадии работы над проектом, достижимость поставленных целей зависит и от масштаба обсуждаемого вопроса. Гораздо более продуктивной оказывается работа на отраслевом4 или региональном уровнях, когда круг проблем и число потенциально заинтересованных в их обсуждении участников относительно невелики. Значение, кроме того, имеет субъект, инициировавший использование демократических процедур, и мотивы их использования. Сочетание указанных факторов приводит к совершенно различному уровню формальной и, главное, фактической демократизации процесса правотворчества, что отражается и на качестве нормативного правового акта.
В организации правотворческого процесса важную роль, наряду с демократизмом, играет принцип профессионализма. На один из аспектов соотношения между ними мы обращали внимание ранее5. Он заключается в том, что в определенной пропорции требования демократизма и профессионализма правотворческой деятельности вступают в противоречие друг с другом. Крайне редко, поэтому, приоритет полностью отдается первому из них. Хотя такие примеры в мировой практике есть. Так, в Исландии, претендующей на статус новейшего эталона демократии, текст конституции фактически был написан рядовыми гражданами в Интернете. Проект постатейно выкладывался как на официальных сайтах, так и в социальных сетях, обсуждался, дорабатывался и повторно предлагался вни-
1 См.: Путин В.В. Демократия и качество государства. ЫЯЬ: http://putin2012.rU/#article-4 (дата обращения: 08.10.2013).
2 ЫЯЬ: https://petitions.whitehouse.gov
3 См.: Баранов В.М. Концепция законопроекта. Н. Новгород, 2003.
4 См., например, обсуждения проектов нормативно-правовых актов на сайте Министерства образования и науки РФ. ЫЯЬ: http://минобрнауки.рф/документы?events_sections=39&sort=date
5 См.: Давыдова М.Л., Шанин А.А. Демократизм и профессионализм как принципы правотворчества (российского и европейского): проблемы сочетания на муниципальном уровне // Местное самоуправление а России и ФРГ: исторический опыт и современные тенденции развития: международная научно-практическая конференция (2011, Волгоград). Волгоград, 2011. С. 42—44.
манию общественности1. В итоге можно говорить о применении принципиально новой правотворческой технологии, построенной на максимальном предпочтении демократизма профессионализму.
Противоположных приоритетов в согласовании рассматриваемых принципов придерживается Европейский союз. В современной западной доктрине систему законодательной власти Европейского союза, закрепленную Маастрихтским договором, нередко уподобляют двухпалатной легислатуре: «нижнюю» палату образует Парламент, который представляет все население ЕС, а «верхнюю» — Совет, отражающий интересы отдельных государств-членов2. При этом распределение полномочий между данными институтами изначально не соответствовало общемировым тенденциям, заключающимся в ослаблении позиций верхних палат (эта тенденция наиболее устойчиво проявила себя в межвоенное время и после Второй мировой войны3 и может рассматриваться в качестве тенденции к демократизации). Что касается Европейского союза, то согласно Маастрихтскому договору именно Совет традиционно характеризовался как главный законодательный орган Европейского союза. В состав Совета входят по одному представителю от каждого государства-члена. Первоначально участниками Совета, как правило, являлись члены правительства, ответственные за внешние сношения, то есть министры иностранных дел. Однако вскоре выяснилось, что нормативные правовые акты по конкретным вопросам общественной жизни более профессионально могут обсуждать и принимать отраслевые министры, ответственные в своих государствах за соответствующую отрасль управления. В результате Совет как законодательный орган стал собираться и в так называемом отраслевом формате, что обеспечивает его более эффективное функционирование. Таким образом, изначально в организации законотворческого процесса в Европейском союзе приоритет был отдан принципу профессионализма. Демократизм компенсируется прозрачностью функционирования законодательной власти Европейского союза — законотворческая деятельность максимально открыта для общества4.
Возможны, вероятно, и другие способы согласования принципов демократизма и профессионализма, но общий смысл заключается в обратно пропорциональной связи между ними. Естественно, зависимость эта не является жесткой — отсутствие демократизма во всяком случае еще не гарантирует повышения профессионального уровня правотворчества, чему практика являет достаточно примеров.
С другой стороны, и наличие демократических процедур на деле может оказаться лишь имитацией. Часто вместо фактического обновления правотворческой деятельности происходит только формальное стремление соответствовать мировым трендам, когда новые нормы или институты появляются, но не действуют в достаточной мере. К примеру, демократичность такого института, как общественное обсуждение законопроектов, не вызывает сомнений. Однако от того, как организовано это обсуждение, в значительной мере зависят его процесс и результат. Сопротивление «постороннему» влиянию на правотворческую деятельность со стороны государственных органов может выразиться не только в отказе от процедур общественного обсуждения, но и (в случае, когда они нормативно закреплены в качестве обязательных) в такой организации этого процесса, которая сводит на нет его практическое значение. Так, закрепив в качестве обязательных на региональном и муниципальном
у** _ _ _ _ 5
уровнях оценку регулирующего воздействия и экспертизу нормативных правовых актов5, законодатель дал толчок развитию соответствующих правовых институтов и существенному продвижению на пути демократизации правотворчества. Принятые ранее на федеральном6 и региональном7 уровнях методические рекомендации по внедрению процедуры и порядка проведения оценки регулирующего воздействия предлагают исчерпывающую и продуманную технологию организации обсуждения про-
1 См.: Пауэр Г. Глобальный парламентский отчет: изменяющийся характер парламентского представительства. ПРООН и МПС, 2012. С. 37—38. ЫЯЬ: http://www.undp.org.ua/files/ua_4187Global_Parliamentary_Report_Rus_03Sep 2012.pdf
2 См.: Право Европейского Союза / под ред. С.Ю. Кашкина. М., 2002. С. 255.
3 См.: Конституции зарубежных государств / сост. В.В. Маклаков. М., 2003.
4 См. официальные сайты Совета ЕС (http://www.consilium.europa.eu/documents?lang=en) и Европарламента (http://www.europarl.europa.eu/plenary/en/home.html).
5 О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статьи 7 и 46 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов: федеральный закон от 2 июля 2013 года № 176-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2013. № 27, ст. 3468 (вступает в силу с 01.01.2014).
6 Об утверждении методических рекомендаций по внедрению процедуры и порядка проведения оценки регулирующего воздействия в субъектах Российской Федерации: приказ Минэкономразвития России от 25 сентября 2012 года № 623. №1_: http://www.economy.gov.ru/minec/about/structure/depregulatinginfluence/doc201209 25_010
7 Об утверждении Методики организации проведения процедуры оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Волгоградской области: приказ Министерства экономики, внешнеэкономических связей и инвестиций Волгоградской области от 29 декабря 2012 года № 429. №1_: http://economics.volganet.ru/ Folder_11 /folder_1/Folder_2
Давыдова М.Л. Демократизация правотворчества: принцип здравого смысла...
екта, включая содержание сопроводительных документов, перечень выносимых на обсуждение вопросов, сроки, структуру заключения об оценке регулирующего воздействия и ее правовые последствия. Судя по названным документам, механизм должен работать идеально. Однако на практике обнаруживается ряд сложностей. К примеру, расположение информации о публичных консультациях на официальном сайте таково, что почти полностью исключает возможность «случайного» попадания пользователя на эту страницу. Опросные листы к ряду проектов выложены в формате PDF, не позволяющем сразу заполнить их в электронном виде, чтобы отправить, как того требуют правила, по электронной почте разработчику. Электронные адреса некоторых разработчиков в уведомлениях о проведении публичных консультаций написаны с ошибками/опечатками, вселяющими сомнения в том, что даже с таким трудом обнаруженный и заполненный опросный лист дойдет до адресата. Иногда обсуждаемый документ выкладывается без учета альбомной ориентации страницы так, что прочитать его можно, либо предварительно распечатав, либо наклонив голову на 90 градусов1. Все эти препятствия не являются непреодолимыми, но существенно снижают число граждан, готовых принять участие в общественном обсуждении. Конечно, они вполне могут быть объяснены неотработанностью процедуры и техническими погрешностями. Хотя, как нам представляется, дело здесь, если не в умысле, то в непроизвольно проявляемом нежелании разработчиков привлекать кого бы то ни было к оценке текста проекта. Поэтому, формально соблюдая нормативно установленные требования, они допускают небрежность во всем, что выходит за рамки этих требований.
Получается своеобразная техника организации неучастия граждан в общественном обсуждении. И в применении этой техники профессионализм оказывается основным средством, противодействующим демократизации.
Под профессионализмом, правда, в данном случае подразумеваются организационные навыки субъектов, участвующих в разработке проекта, а вовсе не его профессиональное качество. Общий настрой разработчика на преодоление «лишних» препятствий в проведении проекта через формально необходимые процедуры неизбежно распространяется на все этапы работы над ним. В итоге техникоюридическое качество текста оказывается далеко не основным приоритетом: на первый план выходят организационные моменты. И в этом смысле, имитация демократии в правотворчестве крайне негативно отражается на уровне профессионализма и качестве нормативного правового акта.
Можно, вероятно, предложить в качестве пути решения проблемы дальнейшую детальную регламентацию демократических процедур, учитывая, что все, что не закреплено нормативно, потенциально может восприниматься как поле для злоупотреблений. Однако целесообразность такой регламентации имеет свои разумные пределы. Даже если собственно технические правила будут изложены с подробностью, доходящей до абсурда, всегда останутся технико- юридические требования оценочного характера, формализовать которые полностью просто невозможно и нецелесообразно.
Критерием здесь должен выступать принцип здравого смысла, который требует проявления чувства меры2 в осуществлении любых правовых преобразований и практически никак не может быть формализован. Условием его действенности является, по нашему мнению, прозрачность правотворческой процедуры: когда все этапы создания нормативного правового акта открыты и понятны для общества, разумность и эффективность одних процедур и искусственность, надуманность, непрора-ботанность других становятся явными и наглядными.
Специфика профессиональной юридической деятельности заключается в том, что осуществляется она преимущественно в рамках инструментальной, а не аксиологической парадигмы. Профессиональное мастерство юриста состоит в достижении цели правовыми средствами, то есть в использовании права (его норм, процедур и т. п.) в качестве инструмента. Аксиологическая составляющая при этом неизбежно уходит на второй план, создавая опасность выхолащивания правового содержания, замены его ультрасовременными, но пустыми формами. Открытость правотворческой деятельности для общества, возможность взглянуть на нее со стороны, оценить ее результаты с позиции здравого смысла дает, если не гарантию, то основание надеяться на то, что новые технологии юридической деятельности будут восприняты и направлены на развитие и совершенствование общественной жизни, а не на манипулирование общественным мнением и имитацию демократических процедур.
1 Все эти примеры обнаружены автором в результате личного участия в процедуре оценки регулирующего воздействия в феврале — мае 2013 года.
2 Интересное исследование категории «мера» в праве, в том числе и в правотворческой деятельности, проведено Е.А. Куликовым (Куликов Е.А. Категория меры в праве: вопросы теории: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2013).
